A POLÍTICA DE DIVIDENDOS EM PORTUGAL
5. A dupla tributação económica dos dividendos em Portugal
Tratando-se de sociedades por quotas, o lucro distribuído a pessoas singulares será objecto de retenção na fonte, à taxa de 16% e obrigatoriamente englobado. Caso os dividendos sejam atribuídos a sujeitos passivos de IRC, residentes, os rendimentos são objecto de retenção na fonte, à taxa de 25%, que funciona como um pagamento por conta para efeito de tributação à taxa de IRC.
No caso dos detentores do capital serem entidades não residentes, as taxas de retenção são obrigatoriamente liberatórias. No quadro n.º 4.24, sintetizam-se as taxas liberatórias, para dividendos e mais valias.
Quadro 4. 24 - Taxas liberatórias dos dividendos e mais valias
IRS IRC Residentes Não residentes Residentes Não residentes
Dividendos 25% 25% 36% 25%
Mais valias 10% 10% 36% isenção
Quanto às mais valias em valores mobiliários, com a introdução do IRC/IRS, passaram a ser tributados os ganhos realizados, deduzidos das menos valias sofridas em sede de IRS, e os realizados e não reinvestidos nas condições fixadas no artigo 18º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, para os sujeitos a IRC.
Relativamente à chamada questão da dupla tributação económica dos dividendos, a que nos vamos referir mais detalhadamente no ponto seguinte, vem tratada no artigo 45º do código do IRC, estando previstos mecanismos para atenuar ou eliminar a tributação simultânea na sociedade e nos sócios, como sejam o crédito de imposto e os regimes especiais de transparência fiscal e de tributação do lucro consolidado.
5. A dupla tributação económica dos dividendos em Portugal
Apesar de, na sua lógica, o imposto sobre as sociedades, a justificar-se, dever apenas incidir sobre os resultados retidos pela empresa, verifica-se que a maioria dos
países tributa tanto os lucros distribuídos como os levados a reservas. Deste modo, ao colectar tanto os lucros retidos como os dividendos, sendo estes também passíveis de tributação em sede de imposto sobre o rendimento das pessoas físicas, ocorre que os últimos ficam sujeitos a uma dupla tributação.
Esta, como refere Teixeira Ribeiro26, «não o é à face da lei, na medida em que um imposto incide sobre as sociedades e o outro recai sobre os sócios, mas é-o em termos económicos». Estamos, então, perante o agravamento de tributação sobre os resultados distribuídos pela empresa.
Todavia, existem autores27 que defendem a tributação da totalidade dos lucros, argumentando que a sua não existência seria um elemento que conduziria à distorção entre consumo e investimento, em virtude dos resultados distribuídos serem utilizados pelos sócios em consumo, enquanto que os retidos se destinam ao investimento. Este sistema favoreceria, como já se apontou, a não distribuição de lucros e, consequentemente, o autofinanciamento das sociedades, podendo inserir-se nos objectivos da política fiscal. Ainda em defesa desta perspectiva, argumenta-se, também, que as sociedades são entidades institucionais, sociais, jurídicas e fiscalmente distintas dos sócios ou accionistas.
Para além destes, outros argumentos têm sido tradicionalmente apontados, no sentido de incentivar a retenção de lucros e, consequentemente, de penalizar a carga fiscal na distribuição de resultados. Os mais sublinhados são os que consideram que: as empresas dispõem, por regra, de melhor informação que os particulares, para decidir a realização de investimentos; os ganhos em mais valias variam em situação inversa aos dividendos, pelo que a tributação praticamente inexistente ou muito baixa sobre os
26 TEIXEIRA RIBEIRO, J. J., Lições de Finanças Públicas, 4ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1991.
ganhos de capital reduz o impacto da penalização da distribuição de resultados; e as empresas, a longo prazo, conseguem repercutir os impostos incidentes sobre os lucros.
Mas a existência de dupla tributação económica em termos gravosos, comparativamente com o tratamento mais favorável de outras formas de financiamento, tem a desvantagem de levar a um endividamento crescente das empresas, dado que os seus sócios serão tentados a não reforçar o capital das mesmas, preferindo o recurso ao crédito, cujos juros não são tributados na sociedade e, para efeitos de determinação da matéria colectável, são considerados custos do exercício. Assim, o agravamento, a que estão sujeitos os lucros distribuídos pelas sociedades, tem vindo a ser fortemente criticado. Tal condenação assenta no facto de ser um agravamento que, como refere Teixeira Ribeiro28, é injusto, pois traduz-se em desigualdades, e inconveniente, dado discriminar a favor do endividamento da empresa.
Na análise de um sistema fiscal, uma das questões que desde logo se discute, é a de saber se a base de incidência fiscal deve ser o rendimento ou o consumo. Apesar de ser evidente que a opção pela base da despesa eliminaria o problema da dupla tributação económica dos dividendos (na medida em que isso implicaria, em última instância, a eliminação dos impostos directos sobre os rendimentos das famílias e das sociedades), acontece que, na prática, encontramos o imposto sobre o rendimento.
Deste modo, no âmbito da tributação do rendimento, para além de se discutir o problema da tributação, separada da sociedade e dos sócios ou da sua integração, coloca-se, também, a questão de saber se deve ou não eliminar ou atenuar a dupla tributação económica dos dividendos e, no caso afirmativo, qual a solução técnica mais adequada, tendo em conta os diversos condicionalismos e os objectivos a alcançar.
No regime tradicional ou clássico, a empresa paga impostos sobre os lucros totais, não existindo distinção entre os lucros retidos e os distribuídos. Neste sistema, visto que os sócios englobam integralmente os dividendos no seu rendimento colectável, os lucros distribuídos estão sujeitos a uma dupla tributação económica pura. Este método vigorou na maioria dos países, mas actualmente só é aplicado a uma minoria daqueles que integram a União Europeia (UE) ou a OCDE. Contudo, ainda se encontra presente num conjunto mais alargado de países menos desenvolvidos. Tal é justificado pela necessidade de incentivar o autofinanciamento das empresas privadas.
Os principais sistemas para correcção da dupla tributação económica dos dividendos são, segundo Pechman29, os seguintes:
1º Regime de dedução dos dividendos recebidos: o accionista pode deduzir à
matéria colectável do seu imposto, todos ou uma percentagem dos dividendos recebidos30;
2º Regime de dedução dos dividendos pagos: a empresa tem a possibilidade de
deduzir, na sua matéria colectável, todos ou uma percentagem dos dividendos distribuídos, aplicando-se a taxa de imposto sobre o rendimento das sociedades aos lucros retidos. Este método tem o mérito de conferir, ao financiamento por capitais próprios, um tratamento fiscal igual ou próximo (se a dedução não for a 100%) ao financiamento por capitais alheios31;
29 PECHAM, Joseph, Federal Tax Policy, 4ª ed., Studies of Government Finance, The Brookings Institution, Washington, 1983.
30 Este método vigorou nos Estados Unidos entre 1954 e 1963, sendo permitido aos accionistas um crédito de 4% para dividendos situados acima do limite de exclusão (U.S.$50). Dado evidenciar um regime progressivo de compensação fiscal, foi revogado em 1963.
31 A sua aplicação nos EUA foi fortemente criticada por penalizar os lucros não distribuídos e encorajar a distribuição de lucros, o que reduzia a capacidade das empresas para reter resultados e para investir, tanto mais que o mercado de capitais estava então adormecido (princípio dos anos 30). O método foi também criticado por não encorajar o autofinanciamento.
3º Regime das duas taxas ao nível da sociedade: a empresa é tributada por duas
taxas, uma mais elevada que incide sobre os lucros retidos e outra mais baixa para os lucros distribuídos. Este regime pode ter efeitos equivalentes ao método anterior, encoraja a distribuição de lucros e reforça o mercado financeiro;
4º Regime de crédito de imposto: ao accionista permite-se a dedução à colecta do
seu imposto, todo ou uma percentagem do imposto efectivamente pago pela empresa sobre os lucros distribuídos. Considera, então, que se verificou uma retenção na fonte, no momento do pagamento do imposto pela sociedade, existindo, relativamente a este método, algumas variantes32;
5º Regime de exclusão de dividendos: neste método, os contribuintes podem
excluir todos ou parte dos dividendos recebidos do seu rendimento tributável, corrigindo-se assim, e por completo, a dupla tributação;
6º Regime de integração total ou da transparência fiscal: os lucros sejam ou não
distribuídos, são integrados a 100%, no rendimento colectável do accionista, pessoa singular. Resulta, daqui, que o imposto sobre o rendimento das sociedades deixa de existir ou subsiste por razões de ordem prática, associado a um crédito integral de imposto. Este método tem como consequência a redução, ao mínimo, dos lucros retidos e a distribuição de reservas, levando mesmo os accionistas ou sócios a desprezar o autofinanciamento.
As formas técnicas de lidar com o problema da dupla tributação económica dos dividendos, no âmbito dos sistemas fiscais, com referência aos países integrados na UE e na OCDE, sintetizam-se no quadro n.º 4.25.
32 O método do crédito do imposto conduz ao mesmo resultado que o regime de dedução dos dividendos pagos, mas é possível que não incentive tanto a retenção de lucros. Esta vantagem torna este regime mais atractivo apesar de, particularmente na variante utilizada em Portugal, "originar incomodidades de diversa ordem e trabalho excessivo", Ferreira [op. cit.].
Quadro 4.25 - Regimes de dupla tributação de dividendos
REGIMES CARACTERÍSTICAS PAÍSES
Regime clássico Nenhuma atenuação da dupla tributação económica de dividendos.
Bélgica, Luxemburgo, Holanda, Suíça e EUA.
Regimes de atenuação a) Ao nível da sociedade
Regime taxa múltipla Taxa reduzida sobre dividendos Alemanha e Japão. Regime dedução parcial Dedução parcial sobre dividendos pagos. Islândia, Espanha e Suécia. b) Ao nível dos sócios/accionistas
Regime imputação parcial Crédito parcial ao sócio/accionista pelo imposto pago ao nível da sociedade.
França, Irlanda, Dinamarca, Grã-bretanha e Portugal. Regime de dedução parcial Crédito parcial ao sócio/accionista residente. Áustria, Japão e Canadá. Regimes de eliminação
a) Ao nível da sociedade Dedução da totalidade da tributação ou tributação dos dividendos à taxa zero.
Grécia e Noruega.
b) Ao nível do sócio/accionista Crédito total ao sócio/accionista pelo imposto que recaiu sobre os dividendos ao nível da sociedade.
Austrália, Finlândia, Itália, Nova Zelândia e Turquia.
Fonte: Cadilhe [47]e Gomes Santos [179].
Miguel Cadilhe [47] faz uma referência a oito regimes de correcção total ou parcial da dupla tributação económica, o que se deve, no essencial, à explicitação de algumas variantes aos regimes, apresentados anteriormente.
Em Portugal, até à Reforma Fiscal dos finais dos anos 80, o regime em vigor comportava uma dupla tributação económica dos lucros das sociedades, quando distribuídos aos sócios. Estava-se, portanto, no chamado regime clássico de integral dupla tributação económica dos dividendos. Deste modo, para além da tributação dos lucros distribuídos na sociedade (designadamente, em sede de Contribuição Industrial), verificava-se, também, a sua tributação no sócio.
O sistema tributário de então, estimulava claramente a não distribuição de lucros, sendo tal incentivo reforçado, se considerada a ausência de tributação das mais valias realizadas nas transmissões onerosas das participações sociais, e a não tributação das reservas distribuídas aos sócios aquando da liquidação das sociedades. Pode, pois,
concluir-se que o autofinanciamento das sociedades era um dos objectivos importantes da política fiscal subjacente aos códigos fiscais, desincentivando-se a distribuição.
Demonstra-se, assim, que a discriminação entre os lucros levados a reservas e os distribuídos, tem sido uma tradição do sistema fiscal português, e era característica do Código da Contribuição Industrial, que estabelecia um incentivo à retenção e ao reinvestimento de lucros33, por comparação com a distribuição de resultados.
Com a Reforma Fiscal de 1989, a dupla tributação económica dos dividendos mereceu particular atenção por parte da Comissão de Reforma Fiscal. A solução que veio a ser proposta, traduziu-se numa atenuação da referida dupla tributação, tendo, principalmente, em consideração a necessidade de desenvolvimento do mercado financeiro e a melhoria na afectação dos recursos.
De entre os vários sistemas de atenuação possíveis para a concretização daquele objectivo, optou-se pelo regime do crédito parcial de imposto.
A solução preconizada teve em consideração uma proposta de directiva, apresentada pela Comissão ao Conselho das Comunidades Europeias, revelando, desde logo, preocupações quanto aos esforços em curso e quanto à harmonização dos sistemas de imposto das sociedades e dos regimes de retenção na fonte, sobre os dividendos34.
Actualmente, as tendências na UE, consagradas nas propostas da Comissão sobre lucros e dividendos, vão no sentido de: proibir a retenção sobre dividendos pagos entre
33 Trata-se do incentivo clássico, estabelecido pelo artigo 44º do CCI e da Dedução de Lucros Retidos e Reinvestidos (DLRR).
34 A este propósito refira-se que, foi no Relatório Newmark (1965) que, pela primeira vez, se enfrentou o problema da dupla tributação económica dos dividendos. Neste relatório do Comité Fiscal e Financeiro propôs-se um sistema de duas taxas diferentes para a tributação dos lucros distribuídos e não distribuídos, prevendo-se uma taxa mais baixa para os resultados não retidos. Mais tarde, após outros estudos, a Comissão veio a pronunciar-se a favor de um sistema comum de tributação ou crédito de imposto, tendo apresentado ao Conselho uma proposta de directiva (1975), relativa à harmonização dos sistemas de imposto de sociedades e dos regimes de retenção na fonte sobre dividendos. Este projecto de directiva, dadas as divergências e a sua desactualização, foi retirado em 1990.
subsidiárias e casa-mãe, desde que ambas estejam sedeadas no espaço comunitário; atribuir um crédito de imposto para o caso dos dividendos, com isenção à empresa receptora; obrigatoriedade de dedução nos lucros fiscais da casa-mãe de prejuízos em sucursais ou subsidiárias, caso a participação seja superior a 75%, e desde que ambas estejam sedeadas na UE.
No que se refere à dupla tributação económica dos dividendos, coexistem na União Europeia, três regimes de tributação das sociedades: o sistema clássico de dupla tributação, em vigor na Holanda, no Luxemburgo e na Bélgica; o de eliminação total da dupla tributação, na Alemanha, Grécia e Itália; e o de atenuação da dupla tributação económica dos dividendos, nos restantes países, incluindo Portugal.
Para além destas divergências, sublinhe-se que nem todos os países concedem o crédito de imposto aos não residentes, e outros só o fazem em determinadas circunstâncias.
Na legislação fiscal portuguesa, o crédito parcial de imposto encontra-se estabelecido no n.º 3 do artigo 80º do Código do IRS:
«Os titulares de lucros colocados à disposição por pessoas colectivas, bem como dos rendimentos resultantes da partilha em consequência da liquidação dessas entidades que sejam qualificadas como rendimentos de capitais, terão direito a um crédito de imposto de 60 por cento do IRC correspondente àqueles lucros, quando englobados.»
Por outro lado, nos termos do n.º 2 do artigo 71º permite-se que:
«Ao montante apurado nos termos da alínea a) do número anterior serão efectuadas as seguintes deduções, pela ordem por que vão indicadas:
a) A relativa à dupla tributação económica dos lucros distribuídos; (...;)».
No n.º 2 do artigo 72º do Código do IRC estabelece-se, para o crédito de imposto relativo à dupla tributação económica dos dividendos, o seguinte:
«A dedução consiste num crédito de imposto de 60 por cento do IRC correspondente aos lucros distribuídos.»
O referido crédito de imposto atinge os lucros distribuídos, tendo sido inicialmente de apenas 20% e elevando-se actualmente, como se mencionou, a 60% do IRC35.
Segundo Cadilhe [op. cit., pp. 15-16], foram três as razões, que fundamentaram a opção feita relativamente a esta solução, para o crédito de imposto e atenuação da dupla tributação económica: o processo de integração europeia; o alívio da dupla tributação económica que, antes da entrada em vigor da Reforma Fiscal de 1989, era integral; e a não discriminação contra os activos de risco, face aos depósitos a prazo.
Todavia, no caso de um accionista, pessoa singular, trata-se, como refere ainda Cadilhe [47, p. 15], de uma taxa de crédito nominal, já que a taxa efectiva vem reduzida, ou mesmo anulada, por efeito de certas condições, designadamente a opção ou não de englobamento dos dividendos em IRS.
Nas sociedades por quotas, os sócios estão sujeitos obrigatoriamente, ao englobamento dos lucros distribuídos, não beneficiando, portanto, da faculdade das taxas liberatórias.
Todavia, têm sido colocadas algumas reservas a este método, podendo ser sintetizadas do seguinte modo: dificuldades na sua aplicação, quanto ao cálculo do crédito; dificuldades de compreensão dos contribuintes, de que se está perante um método de atenuação da tributação, em virtude do montante do crédito começar por ser adicionado aos rendimentos, logo e num primeiro momento aumenta o rendimento colectável e pode mesmo levar a um salto de escalão; o crédito de imposto só funciona se o contribuinte englobar os dividendos, renunciando à taxa liberatória; e, por último, a modéstia do montante do crédito do imposto.
35 Refira-se, entretanto, que a percentagem do crédito de imposto foi aumentada para 35%, com referência aos exercícios de 1991 e 1992, e para 50%, em relação aos de 1993 e 1994.
Relativamente aos sócios, pessoas colectivas, o Código do IRC prevê, no n.º 1 do artigo 45º, um regime especial de eliminação (quase) integral da dupla tributação económica dos dividendos, ao estabelecer:
«1. Para efeitos da determinação do lucro tributável será deduzida uma importância correspondente a 95% dos rendimentos, incluídos na base tributável, correspondentes a lucros distribuídos por entidades com sede ou direcção efectiva em território português, sujeitas e não isentas de IRC ou sujeitas ao imposto referido no artigo 6º, nas quais o sujeito passivo detenha uma participação no capital não inferior a 25%, e desde que esta tenha permanecido na sua titularidade durante dois anos consecutivos ou desde a constituição da entidade participada, contando que neste último caso a participação seja mantida durante aquele período.
2. O disposto no número anterior é aplicável, independentemente da percentagem de participação e do prazo em que esta tenha permanecido na sua titularidade, aos rendimentos de participações sociais em que tenham sido aplicadas as reservas técnicas das sociedades de seguros e, bem assim, aos rendimentos das seguintes sociedades:
a) Sociedades de capital de risco;
b) Sociedades de desenvolvimento regional; c) Sociedades de fomento empresarial.
3. O disposto no n.º 1 é igualmente aplicável às sociedades de participações sociais, nos termos da respectiva legislação, bem como a outros tipos de sociedades, de acordo com o estatuto dos benefícios fiscais.»
O referido no ponto um traduz-se no facto de o accionista não suportar dupla tributação sobre 95% dos lucros distribuídos, quando detenha 25% ou mais do seu capital, durante pelo menos dois anos.
Do mencionado em dois e três e dos artigos 27º e 28º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EFB), conclui-se que, para o caso de seguradoras, das sociedades gestoras de participações sociais, de capital de risco, de desenvolvimento regional, dos bancos de investimentos, das sociedades de investimento e das financeiras de corretagem, a regra dos 95% é aplicável, independentemente dos requisitos de dimensão e tempo de participações.
A legislação fiscal portuguesa prevê, ainda, para um número restrito de casos, um regime de integração total ou da pura transparência fiscal, fixado no n.º 1 do artigo 5º do Código do IRC:
«É imputado aos sócios, integrando-se, nos termos da legislação que for aplicável, no seu rendimento tributável para efeitos de IRS ou IRC, consoante o caso, a matéria colectável, determinada nos termos deste Código, das sociedades a seguir indicadas, com sede ou direcção efectiva em território português, ainda que não tenha havido distribuição de lucros:
a) Sociedades civis não constituídas sob forma comercial; b) Sociedades de profissionais;
c) Sociedades de simples administração de bens, cuja maioria do capital social pertença, directa ou indirectamente, durante mais de cento e oitenta e três dias do exercício social, a um grupo familiar ou cujo capital social pertença, em qualquer dia do exercício social, a um número de sócios não superior a cinco e nenhum deles seja pessoa colectiva de direito público.»
Segundo este artigo, não há tributação a nível das pessoas colectivas, sendo os resultados totalmente imputados aos sócios, independentemente de serem ou não distribuídos. Como menciona o Código do IRC no seu preâmbulo, a adopção do regime de transparência fiscal, que elimina integralmente a dupla tributação económica dos dividendos, tinha como outros objectivos, a neutralidade e o combate à evasão fiscal.
No regime da transparência fiscal, tributam-se apenas os destinatários finais dos rendimentos de algumas sociedades. Este foi criado na lei portuguesa para: as sociedades de profissionais; as sociedades civis não constituídas sob a forma comercial; as