A Escola e a prestação de um serviço público de educação

A construção de uma escola congruente com os princípios de uma sociedade democrática obriga, hoje e em primeiro lugar, a discutir-se o que é que se entende por prestação de um serviço público de educação. Trata-se de um debate que, segundo J. Barroso (1999b), se tem vindo a travar em torno da alteração de papéis e de relações entre o Estado, os professores e os pais. Um debate onde o papel do Estado tem vindo a oscilar entre o da defesa de um Estado centralizador e a defesa de um Estado regulador; um debate, no seio do qual o estatuto dos professores é discutidos em torno dos pólos do funcionalismo e do profissionalismo; um debate onde, finalmente, os pais e encarregados de educação têm visto o seu papel ser entendido em função da dependência do «súbdito», do individualismo do «cliente», da confiança do «consumidor» e do interesse colectivo do «cidadão» (Barroso, 1999b).

Em suma, e analisando esse debate, do ponto de vista das dinâmicas de política educativa que o mesmo supõe, pode constatar- se que acabamos por nos defrontar com os três modos de regulação que dominam o debate e as intervenções acerca dos sistemas educativos: a regulação burocrática, a regulação pelo mercado e a regulação comunitária (Barroso, 1999b, pág.21).

E, em larga medida, a partir do posicionamento que cada um assume face aos três modos de regulação enunciados, que se definem os vários tipos de interpretação que, hoje, tendem a sustentar as diversas abordagens que se têm vindo a produzir acerca do modo da Escola prestar um serviço público de educação e se afirmar, então, como uma Escola Pública.

Trata-se de um debate que é nuclear nas sociedades em que vivemos e que adquire particular pertinência neste trabalho, já que é em função de um tal debate que se pode discutir a questão central

que o norteia, a qual, recorde-se, diz respeito à reflexão em torno do papel que as Associações de Pais e Encarregados de Educação podem assumir quer como actores que potenciam o desenvolvimento da Escola como instituição que presta um serviço público, quer, eventualmente, como actores que obstaculizam um tal projecto.

É um debate que, na nossa opinião, não poderá ser dissociado, num primeiro momento, da importância que o Estado assumiu quer na emergência e afirmação da Escola nas sociedades contemporâneas, quer, posteriormente, no processo de massificação e universalização que, sob a égide do Estado- -Providência, permitiu que essa mesma escola passasse a assumir a importância política, social, económica e cultural que, hoje, indubitavelmente, possui.

Num segundo momento importa compreender como esse debate se reconfigura a partir da crise do Estado-Providência e da dinâmica política que se desencadeia em função do processo de globalização.

3.1 - A emergência da Escola como instituição educativa

A afirmação da Escola como uma instituição educativa incontornável no mundo contemporâneo é um processo intimamente vinculado à construção do projecto da Modernidade e, neste âmbito, associada à emergência e afirmação da racionalidade cognitiva- instrumental e à consolidação dos Estados-Nação.

É sob a égide do Estado que a escola se foi construindo como instituição fundamental nas sociedades contemporâneas, em torno da qual se gerou um forte consenso social que esteve na sua afirmação como instituição pública. Ou seja, a Escola afirma-se como uma instituição pública em função do papel decisivo que o Estado assumiu como entidade promotora e reguladora dessa mesma Escola.

É a partir da década de 70 que se tem vindo a questionar este consenso em torno do Estado Educador, o que corresponde, de algum modo, ao processo de contestação mais amplo relativo ao Estado- Providência, já que foi sob a sua tutela que a Escola se universalizou e massificou.

3.2 - A construção do Estado-Providência e o processo de universalização e massificação da Escola

Se é obrigatório compreender-se o vínculo existente entre a afirmação da Escola como instituição educativa e a afirmação dos Estados-Nação, importa compreender, igualmente, o vínculo que se estabeleceu entre o processo de universalização e expansão dessa Escola e a construção do Estado-Providência.

Se é obrigatório compreender-se o vínculo existente entre a afirmação da Escola como instituição educativa e a afirmação dos Estados-Nação, importa compreender, igualmente, o vínculo que se estabeleceu entre o processo de universalização e expansão dessa escola e a construção do Estado-Providência.

O período posterior à segunda guerra mundial corresponde, no mundo ocidental, à afirmação do Estado-Providência, o qual se afirma por via de uma intervenção mais decisiva do Estado na economia e na produção. Uma intervenção que, segundo Martin (1994), expressa o facto de as relações entre o político e o económico, entre o Estado e a sociedade, se estabelecerem "a partir de outros pressupostos que

levam a que à separação se sucede a interrelação" (Martin, 1994,

pág.64).

O Estado-Providência nasce da necessidade em gerir as contradições em que os países se encontram de, por um lado, haver necessidade de uma maior intervenção do Estado na economia, e, por outro lado, de ter de criar condições para responder à crescente

exigência da sociedade em obter respostas às suas crescentes expectativas e necessidades sociais.

O Estado-Providência, o Estado protector, O Welfare State, ou o Estado do bem-estar, marcaram, significativamente, a segunda metade do século XX. As suas promessas providenciais de segurança e bem-estar para todos, aliadas aos anseios de paz, depois de seis anos de guerra mundial, transformaram este tipo de governação no paradigma das relações entre o Estado e os cidadãos, no mundo ocidental.

Para encontrarmos a origem do Estado-Providência, temos de recuar à Alemanha do século XIX, quando o chanceler Bismark introduziu as primeiras medidas de segurança social. Lorde Beveridge, no Reino Unido, defende que seja o Estado a atender a todas as necessidades sociais, bem como o New Deal de Roosevelt nos Estado Unidos da América o fez quando se deparou com a grave recessão de 1929. Os países escandinavos, com regimes sociais- democratas, depois da segunda guerra mundial e na sequência da difusão do comunismo soviético, enveredam pela mesma política (Paraskeva, 2003).

De uma Europa em ruínas e cheia de problemas sociais e económicos, desenvolve-se um Estado-Providência, intervencionista, que promete um crescimento económico contínuo e equilibrado, ao mesmo tempo que garante a segurança para todos, em caso de desemprego, velhice e invalidez.

Neste contexto histórico, o Estado-Providência:

"Simbolizava um novo acordo ou a concertação do pós-guerra não só entre o capital e o trabalho, mas

também entre a democracia capitalista e os seus cidadãos em termos de certas garantias e direitos gerais"

Para este autor, esta fórmula assente no pleno emprego, nos serviços sociais universais e na assistência social, tornaria possível a reconstrução da Europa numa dinâmica de desenvolvimento económico a vários ritmos, sem dúvida, mas, globalmente, conseguida (idem, pág.22).

Segundo Mishra (1990), há Estados-Providência de todas as formas e feitios, e, o "pleno emprego", o fornecimento de "um conjunto de serviços universais para a satisfação de necessidades básicas" e o "empenho em manter um nível nacional mínimo de condições de vida", são os ingredientes básicos do Estado-Providência Keynesiano3.

Para Boaventura Sousa Santos (1993), o Estado-Providência baseia-se em quatro elementos estruturais:

" Um pacto entre o capital e o trabalho sob a

égide do Estado, com o objectivo fundamental de compatibilizar capitalismo e democracia; uma relação constante, mesmo que tensa, entre acumulação e legitimação; um elevado nível de despesas em investimentos e consumos sociais; e uma estrutura administrativa consciente de que os direitos sociais são direitos dos cidadãos e não produtos de benevolência estatal" (págs.43/44).

Segundo este autor, está implícito neste sistema um compromisso, idealizado na teoria de Keynes, entre o Estado, o capital e o trabalho, que contempla duas renúncias devidamente geridas pelo Estado:

E célebre a equação de J. Keynes que teve a sua origem na necessidade de dinamizar a criação de empregos na época de forte depressão dos anos 30.

"Os capitalistas renunciam a parte da sua autonomia e dos seus lucros (no curto prazo, não no médio prazo) e os trabalhadores a parte das suas reivindicações (as que respeitam à subversão da sociedade capitalista e à sua substituição pela sociedade socialista) "

(Santos, 1990a, págs.194/195).

Sendo assim, e continuando com Boaventura Sousa Santos (1990a), o Estado "transforma o excedente libertado, ou seja, os

recursos financeiros que lhe advêm da tributação do capital privado e dos rendimentos salariais, em capital social". Por sua vez, o capital

social pode assumir a forma de "investimento social" ou de "consumo social". O investimento social "é o conjunto de despesas em bens e

serviços que aumentam a produtividade do trabalho", despesas com

parques industriais subsidiados pelo Estado, com auto-estradas, portos e aeroportos, electricidade para a indústria, planos de irrigação, telecomunicações, formação profissional, e outras infra- estruturas; o consumo social.

"É o conjunto das despesas [designadas por

'políticas sociais'] em bens e serviços, consumidos gratuitamente ou a preços subsidiados pelos trabalhadores, despesas que, por isso, baixar o custo da reprodução da mão-de-obra, aliviando, assim a pressão sobre o capital para aumentos de salários directos"

(Santos, 1990a, pág.194).

O Estado-Providência mostrou-se eficaz ao longo dos trinta anos "gloriosos" que se seguiram à segunda guerra mundial, não só pela estabilidade e segurança que ofereceu, mas também pela política conciliadora que realizou com êxito:

" No pós-guerra, o Estado-Providência conseguiu,

em diferentes países [capitalistas centrais] ser a fórmula política mais adequada para fazer a gestão de solicitações sociais, políticas e económicas dificilmente conciliáveis.

(...) As políticas económicas Keynesianas adoptadas pelo Estado [Providência] (...) tiveram como consequência um crescimento económico sem precedentes e permitiram, ao longo de aproximadamente três décadas, assegurar (quase) o pleno emprego, manter uma inflação baixa e alargar o acesso a determinados bens e serviços considerados como direitos sociais"4 (Afonso, 1998, pág.138).

Este desenvolvimento excepcional provocou uma procura desmedida da educação escolar, fazendo com que os governos investissem neste sector. Para Fernandes (1999) a escola passou a ser uma instituição desejada por todos, transformando-se numa preocupação acrescida para o Estado:

"É assim que a partir da segunda guerra mundial

a escola ao mesmo tempo que se massifica é responsabilizada como instância a quem se pede soluções para a integração social, para a dinamização cultural, para o desenvolvimento económico e para a formação democrática dos cidadãos. Isto, por um lado, vai ampliar o leque de intervenção da administração educativa mas, por outro lado, vai exigir alterações nos esquemas tradicionais de gestão pública dos sistemas educativos"

(pág.185).

4

De entre estes serviços Almerindo J. Afonso (1998) refere o direito ao trabalho e à protecção social e a igualdade de oportunidades no acesso à educação e aos serviços de saúde (pág.138).

Segundo este autor, o Estado, numa primeira fase, procura diversificar e flexibilizar a educação escolar. A partir dos anos setenta e com a crise económica do choque petrolífero, a sua postura fragiliza-se, afectando as estruturas que controlava fortemente, designadamente a instituição escolar. Desta forma, as escolas massificadas são olhadas como "grandes superfícies", os sistemas educativos identificam-se como "uma colossal cadeia de supermercados", agigantam-se os Ministérios da Educação e as despesas de funcionamento aumentam exponencialmente implicando problemas acrescidos para os Governos (Carneiro, 1994b, págs.26/34).

Também o contrato social que garantia a segurança e o trabalho por toda a vida, tipo "apólice de seguros contra todas as

incertezas" (Carneiro, 1997, pág.77), origina uma gigantesca

máquina burocrática, centralista e esbanjadora, palco de

"contradições insanáveis" (Carneiro, 1997, pág.77).

Tinha chegado a crise e o Estado-Providência é confrontado com outras propostas políticas.

3.3 - A crise do Estado-Providência e a reconfiguração do debate sobre o serviço público de educação

É, em 1973, com o denominado choque petrolífero que a crise económica contribui para que os governos imponham fortes restrições aos gastos sociais (Mishra, 1990, pág.22), o que ocorre num tempo marcado, igualmente, pelo aumento da inflação e pelo aparecimento descontrolado do desemprego estrutural e massivo.

É neste sentido que o Estado-Providência deixa de ser garante de promessas, para se assumir como uma entidade fragilizada perante o quadro de crise económica com o qual se confronta.

A crítica ao Estado-Providência passa a ser recorrente por parte dos sectores mais liberais e conservadores da sociedade, que vai marcar a agenda política e social dos anos oitenta. Adoptam estratégias políticas e económicas que apontam para a revalorização do mercado, para a reformulação das relações do Estado com o sector privado, para a adopção de novos modelos de gestão pública preocupados com a eficácia e a eficiência e para a redefinição dos direitos sociais.

Tal como refere Almerindo J. Afonso (1998):

" A crítica ao modelo do Estado-Providência passa

a ser uma constante, vinda de sectores liberais e conservadores que integram a chamada nova direita. É esta coligação política, resultante de interesses e valores contraditórios, que irá marcar a agenda ao longo dos anos oitenta em muitos países. Dessa agenda fazem parte estratégias políticas e económicas que visam a revalorização do mercado, a reformulação das relações do Estado com o sector privado, a adopção de novos modelos de gestão pública preocupados com a eficácia e a eficiência (...), e a redefinição dos direitos sociais (cf. Pollitt, 1993; Ranson & Stewart, 1994; Salter, 1995) ",

(pág.139).

É uma perspectiva que tem um peso indiscutível, hoje, nas sociedades contemporâneas e, particularmente, no debate que se tem vindo a travar no campo da educação. Um campo que é profundamente atingido pela crise do Estado-Providência, já que é sob a égide deste mesmo que a escola adquiriu uma importância inaudita, ainda que seja necessário reconhecer estarmos perante dinâmicas diferenciadas do ponto de vista da estruturação dos

sistemas educativos dos países onde o Estado-Providência teve algum impacto.

Ainda segundo Almerindo J. Afonso (1998), nos países centrais do capitalismo mundial, a escola alcançou uma razoável expansão, a ponto de se aproximar das promessas mais optimistas do Estado- Providência: universalização do ensino e a erradicação do analfabetismo. Já nos países periféricos do sistema capitalista, os avanços foram menores, ainda que a expansão e a democratização da escola não tenha deixado de constar do horizonte inerente ao ideário que servira para balizar as políticas educacionais.

O que se considera, aqui, como crise da escola, não é mais a explicitação da incapacidade inerente aos actuais sistemas nacionais de educação de realizar aquele ideário, uma vez que verifica a transformação radical das bases materiais sobre as quais assentavam os sistemas educativos. Está a ruir a base material em que se apoiava a escola e, consequentemente, está em causa a promessa integradora e democrática em que se apegavam as classes trabalhadoras nas suas lutas pela educação (Magalhães e Stoer, 2002).

Com o aprofundar da crise económica, marcada pela queda dos lucros e das taxas de crescimento, verifica-se o ataque às conquistas sociais, levado em frente pelos políticos conservadores que ascenderam ao poder em alguns países. É aqui que se localizam as chamadas políticas neoliberais e a ofensiva conservadora.

Uma ofensiva que, no caso da educação, visa adaptar a escola à realidade da produção flexível, do desemprego, da informalidade, da precarização, etc., assegurando o domínio à nova classe média que está, no dizer de A. Magalhães e Stoer, "a construir uma nova

cultura de ensino-aprendizagem com base na excelência académica"

(2002, pág.47). Esta nova cultura procura preservar o sistema escolar da invasão dos filhos das famílias desfavorecidas, de modo a que, pela via da educação, os filhos da classe média assegurem que a

"transição da escola para o mercado de trabalho aconteça sem problemas de maior" (Magalhães e Stoer, 2002, pág.64). Assim

sendo, estamos perante um posicionamento estratégico face ao

"mercado de trabalho dual" (Magalhães e Stoer, 2002, pág.67), em

que existe a oposição entre o trabalho qualificado e auto-programável ou o trabalho genérico e desqualificado5. Portanto, segundo esta

perspectiva, a escola deve respeitar, tanto quanto possível, os alunos com mérito e excelência individuais, colocando em plano secundário os alunos com mais dificuldades e oriundos dos grupos sociais mais desfavorecidos, relevando as desigualdades sociais e pedagógicas como naturais.

Por outro lado, através do apelo à excelência, à eficácia, à competitividade e à produtividade, as políticas educativas neo-liberais visam promover, também, o processo de mercantilização da educação. Um processo que não pode ser dissociado das dinâmicas económicas e culturais do que se convencionou designar por globalização.

3.4 - Os efeitos da globalização e a reconfiguração do debate sobre o serviço público de educação

A globalização afecta todas as esferas da vida, e, também, a política educativa. É um fenómeno complexo que procura desenvolver múltiplos vínculos e interconexões que unem os países, e que contribuem para a formação do sistema mundial actual. De tal forma que os fenómenos, acontecimentos e decisões verificadas em qualquer parte do globo, se repercutirão em qualquer outro ponto, independentemente da distância dele, influenciando a vida de todas as pessoas.

' Esta perspectiva também é muito bem fundamentada por Castells (1996) na medida em que a formação e a qualificação estão estritamente ligadas ao sucesso educativo.

O processo de globalização foi desencadeado, disseminado e aprofundado por três factores fortemente relacionados entre si: a liberalização dos movimentos de capitais, iniciada nos anos 70 e que se tornaram no verdadeiro motor da globalização; o movimento das privatizações que se basearam na ideia de que as inversões privadas garantiam uma mobilização de capitais mais adequada para responder às exigências do mercado; e a não regulamentação que reduz ao mínimo a intervenção do Estado na economia. Mais recentemente, o desenvolvimento tecnológico da informação sem precedentes ditou um novo impulso ao processo da globalização, constituindo, para alguns teóricos, o próprio núcleo da globalização.

Para o especialista Manuel Castells (1996), pode-se distinguir a «sociedade da informação» de «sociedade informacional». Para ele, o termo sociedade da informação é irrelevante para a compreensão do fenómeno da globalização:

"A informação, no sentido de comunicação do conhecimento, é um atributo de todas as sociedades. Com efeito, todas as sociedades dispõem de sistemas próprios de comunicação de informação, uns mais rudimentares, outros mais progressivamente mais sofisticados. O termo 'informacional' pretende sublinhar o atributo de uma forma específica de organização social, tecnologicamente avançada, na criação, processamento e transmissão da informação, que se transformaram nas principais fontes da produtividade e poder" (pág.92).

Partindo desses dois conceitos, pode-se dizer que a sociedade tende a ser informacional e global. Informacional, porque a produtividade e a competitividade das empresas, da economia, dependem, fundamentalmente, da sua capacidade para gerar, processar e aplicar eficientemente informação baseada no

conhecimento. Global, porque as actividades de produção, circulação e consumo, assim como as suas componentes - (capital, trabalho, matérias primas, gestão, informação, tecnologia, mercados) - estão organizados à escala global, tanto directa como indirectamente, através de redes de conexão entre os diversos agentes económicos.

Em suma, a globalização enquanto fenómeno político, contribui para a reconfiguração do debate sobre o serviço público de educação em função de dois factos a ter em conta.

A primeira implicação decorrente do impacto da globalização diz respeito à importância dos fenómenos da expansão da tecnologia e da circulação da informação e aos desafios que tais fenómenos pressupõem. Trata-se de desafios que obrigam a repensar a configuração dos temas educativos, a organização e gestão dos currículos e do trabalho na sala de aula, de forma a responder-se aos propósitos e dinâmicas de sociedades que se pautam por outros padrões de funcionamento, e que, igualmente, se encontram sujeitas a novos constrangimentos, mas também a outros tipos de ambições.

A segunda implicação do que se designa por fenómeno da globalização diz respeito à proposta dos sectores neoliberais e neoconservadores no sentido de exigir uma profunda reestruturação do Estado, a sua retracção ou a sua substituição, ao mesmo tempo que intenta reconfigurar as esferas pública e privada da vida social, desenhando uma nova forma de intervenção do Estado na sociedade civil, e uma nova aposta na privatização, entendida como um conjunto de políticas visando a menor intervenção do Estado em favor do maior protagonismo do mercado.

Esta proposta, defendida por vários especialistas da nova

direita, pretende contribuir para o controlo e equilíbrio das contas

públicas; para a reposição da verdade entre os sectores produtivos público e privado; para o aumento da eficiência, da modernização, do investimento produtivo, da competitividade, e da flexibilização das organizações empresariais; para a redução do poder dos sindicatos,

nomeadamente pela desregulação do trabalho; para a criação de uma nova ordem, ou seja, do capitalismo popular, em que todos seriam, de certo modo, empresários (Bersley, 1992).

Para C. Offe (1984), citado por Carlos Estêvão (1998b), a privatização surge, então, como contribuindo para, e também, como resultado de uma re-hegemonização do mercado, num movimento