Da regulação burocrática à regulação mercantil: famílias, liberdade de escolha e

competitividade entre escolas

Constata-se, face à leitura dos sub-capítulos anteriores, que a modalidade de regulação das políticas públicas de educação designada como burocrática tem vindo a ser posta em causa, como resultado da descredibilização da intervenção estatal na provisão directa de serviços públicos. Esse descrédito parece ser consequência das dificuldades do Estado em manter a função reguladora perante a crescente complexidade social ou da sua própria crise de legitimidade, acrescida da sua incapacidade em gerar recursos suficientes para assegurar o óptimo funcionamento do sistema.

É, neste âmbito, que se tem vindo a afirmar a modalidade de regulação designada como mercantil, a qual foi amplamente retratada na análise realizada anteriormente sobre o sentido das reformas educativas que tiveram lugar em países como os E.U.A., a Inglaterra e a Nova Zelândia. Tratou-se de reformas que, como se pôde constatar, a coberto do papel nuclear que atribuem às famílias na definição dos projectos educativos que desejam para os seus filhos, incentivam o processo de empresarialização das escolas. Um processo que, sob o desígnio do desmantelamento das escolas estatais, tendia a valorizar a escolha parental e a competição entre as escolas como eixos fundamentais das políticas de regulação educativa, enquanto resposta educacional mais eficaz, do ponto de vista dos resultados escolares a obter, e mais económica, do ponto de vista dos gastos públicos em educação a promover.

A livre escolha das escolas pelas famílias, significaria, então, a possibilidade oferecida às famílias para escolherem, livremente ou de forma controlada, a escola onde tencionam inscrever os seus filhos, seja essa escola pública ou privada. O objectivo, segundo os

mentores deste movimento, seria o de melhorar a qualidade e a eficácia do sistema escolar através da livre iniciativa e da competição entre instituições. As escolas que não melhorassem a qualidade dos seus serviços seriam, de acordo com esta perspectiva, mais tarde ou mais cedo, abandonadas pelos seus alunos.

Charles Willie (1991, pág.117) num artigo publicado na revista Education and Urban Society, volume 23, n.° 2, defende que a escolha controlada das escolas pelas famílias, introduz no sistema escolar a necessária competitividade para que o sistema se renove sob pressão dos consumidores, e permite assegurar a igualdade de oportunidades educacionais a todos os grupos populacionais. Os alunos não seriam discriminados no acesso à escola com base no local de residência. As famílias poderiam escolher, então, entre várias escolas17.

Parte-se do princípio básico de que a liberdade de escolha e dos mecanismos de mercado promovem a competição, a qualidade dos serviços, o aumento da produtividade e, até, a igualdade de condições de acesso tanto às escolas do Estado como às escolas privadas.

É, aliás, o que Costa (1994) nos afiança se:

"Fosse permitida a livre escolha; fosse garantido o apoio aos projectos credíveis e inovadores e veríamos como os alunos tenderiam a mover-se na direcção das escolas de qualidade.

É, também por aqui, que terá de passar o estímulo à melhoria da qualidade de ensino que, no caso

17 Significa isto que, subjacente a "eíía ideologia de parentocracia" (Estêvão, 2000, pág.148) que permitirá aos pais e filhos a escolha da escola que mais lhes convém, está o conceito de que a escolha de escola não deve ser um privilégio só para os economicamente favorecidos. Esta liberdade de escolha, dizem os neoliberais, motiva os pais a envolver-se mais na educação dos seus filhos, permite que os alunos mais carenciados frequentem, também, escolas privadas e promove a qualidade das escolas por causa da concorrência. Quer dizer que, na prática, os mecanismos de controlo burocrático são substituídos por mecanismos de mercado.

português, mais não é do que a aplicação dos normativos em vigor" (pág.5).

A liberdade de escolha, enquanto garantia do melhor funcionamento das escolas, seria assegurada, então, pela intensificação da avaliação externa e do controlo social sobre os resultados escolares dos alunos.

Daí que se assista, hoje, ao reforço da avaliação externa às escolas, numa lógica de valorização da regulação mercantil, através duma maior procura por parte das famílias, e, de mais dispositivos formais e informais de controlo social sobre a escola, promovendo a alegada desburocratização das escolas, quer nos meios quer nos procedimentos.

O caso da Inglaterra e do País de Gales é paradigmático. A importância relativa das três instâncias de regulação (governo central, autoridade local e mercado local) tem vindo a modificar-se nos últimos 20 anos, através do reforço do controlo central e mercantil, diminuindo, assim, o poder de intervenção das autoridades locais. Até aquela altura, eram as autoridades locais de educação (LEAs)18 que controlavam e regulavam a oferta educativa através de

normativos, do financiamento e da supervisão levada a cabo por uma inspecção local. Ao poder central estava reservado um papel motivador e de enquadramento político global, influenciando e definindo linhas de orientação para as decisões das LEAs e das escolas. Desta forma, os serviços de inspecção (HMI) revestia-se de um carácter supletivo e de aconselhamento, face às LEAs e às escolas.

A partir de 1980, o poder central tem vindo a ser mais intervencionista e activo no domínio das políticas educativas, definindo um novo quadro de equilíbrio e distribuição do poder. Tem

18 Por uma questão de simplificação, temos vindo a utilizar a sigla LEAs para designar as Autoridades

o Estado procurado reforçar a lógica da regulação mercantil, ao nível local, desenvolvendo a competição entre as escolas e a livre escolha das famílias, e servindo-se, para isso, da avaliação externa das escolas. Assim, a medida com maior impacto foi a reorganização da inspecção educativa (HMI), criando um departamento governamental centrado na avaliação das escolas, e reforçando a inspecção sistemática das escolas. Isto levou à avaliação detalhada do desempenho, à exigência na definição de planos de melhoria dos pontos considerados mais fracos, e à possibilidade do fecho compulsivo das escolas com sistemático desempenho negativo

(failling schools), (G.Whitty, 1996).

Em suma, a rotina da avaliação inspectiva às escolas e a publicação dos resultados escolares obtidos nas provas de avaliação externa, tem sido a pedra de toque da política educativa estatal, numa lógica de regulação mercantil.

Aliás, esta pressão por parte da procura das famílias sobre o sistema escolar, também se faz sentir em Portugal, embora, em termos mais discretos e com um impacto mais reduzido, tal como o exemplo que, em seguida, se apresenta permite documentar.

Num exemplo mais elucidativo, talvez mais esclarecedor sobre esta problemática, veja-se o que se passa com a colocação na lista dos «rankings» relativa aos exames nacionais do Ensino Secundário em Portugal. A Companhia de Jesus tem três colégios com Ensino Secundário em Portugal, um em Lisboa (Colégio de S. João de Brito), outro em Santo Tirso (Colégio Nun'Alvares) e, um outro, em Coimbra (Colégio Imaculada Conceição). Estes três colégios têm regras comuns de funcionamento e uma prática pedagógica de acordo com a pedagogia jesuíta, da qual os professores comungam. Nos exames do 12° ano, do ano lectivo de 2005/2006, verificaram-se os seguintes resultados: o Colégio S. João de Brito teve uma média de 13,45 valores (4a posição a nível nacional), o Colégio Nun'Alvares teve uma

da Imaculada Conceição teve uma média de 9,18 valores (466a

posição a nível nacional)19. O que distingue o primeiro do terceiro

colégio? O primeiro colégio é um estabelecimento frequentado pelos filhos da classe média/alta, com pré-inscrições, lista de espera, e com mensalidades que vão desde os 316 aos 417 euros. Trata-se de um colégio situado na zona mais rica do país, a região de Lisboa e Vale do Tejo. O terceiro colégio tem um contrato de associação e recebe todos os alunos da sua área geográfica, sem poder efectuar nenhuma operação de selecção académica prévia.

A este propósito, Frank Brown, defende que:

nA competição entre escolas com os pais a

poderem escolher entre escolas públicas ou privadas, fará com que apenas um pequeno número de escolas melhore os seus serviços. E tal e qual como noutras áreas da sociedade, a escolha das escolas resultará numa crescente estratificação social e não numa maior igualdade entre as classes e as raças" (F. Brown, 1991,

págs. 117/118)20.

Foi Milton Friedman, Prémio Nobel da Economia em 1976 e um dos gurus do reaganismo, que mais contribui para impulsionar a afirmação do modelo mercantil de regulação educativa.

No livro que escreveu com Rose Friedman, sua mulher, defende a "teoria da deslocação burocrática", que nos diz que

"quanto mais burocrática se torna uma organização, maior é a medida em que o trabalho desnecessário tende a substituir o necessário"21, o que provoca um aumento dos gastos e, ao mesmo

tempo, uma diminuição da produção. Segundo esta teoria, o sistema

19 Segundo o Jornal Público de 21 de Outubro de 2006 no seu suplemento.

20 Apesar das objecções que se colocam a esta crença, de inspiração neoliberal, há que reconhecer o seu

impacto em termos dos discursos que, hoje, se produzem no campo da regulação relativo às políticas públicas de educação.

educativo actuaria como «um buraco negro» na economia, actuando como um sorvedouro de recursos, influenciando, assim, a subida ou descidas dos impostos que os cidadãos pagam.

Friedman criou, também, uma Fundação para lutar pela liberdade de escolha de instituições escolares, a "Friedman

Foundation for School Choice", que procura pôr fim à escola pública,

para que, na base da competitividade e da liberdade de mercado, se possa melhorar a educação futura. Procuram, estes neoliberais, demonstrar que é necessário reduzir os impostos, e que para tal é preciso convencer a opinião pública que as escolas estatais são caras e ineficazes.

Eis-nos, assim, perante alguns dos argumentos utilizados em vários países europeus, os quais justificam a concessão de condições específicas e de subvenções ao ensino privado confessional (caso de Portugal, Espanha, França e Itália), ou a proliferação de redes escolares autónomas e concorrentes - católica, protestante, não confessional - financiadas directamente pelo Estado (caso da Holanda e da Bélgica).

Esta "liberdade de escolha" continua a ser condicionada, pois o Estado continua a ter uma intervenção reguladora forte, para garantir a homogeneização do ensino, quer através da definição prévia dos requisitos comuns para a concessão de benefícios ou margens de autonomia às instituições promotoras da oferta educativa, quer pelos mecanismos de obrigação e avaliação de resultados. Contudo, como afirma Barroso (2003) baseando-se no estudo que Zachary e Vandenberghe efectuaram em 2002 na Holanda e na Bélgica, as

"convicções filosóficas e religiosas são cada vez menos motivo de escolha da escola, perdendo terreno em favor do ambiente social da escola, da disciplina e do currículo" (pág.87).

Os que defendem interesses de natureza económica, e à luz da obra de Friedman (1962) "Capitalism and Freedom", baseiam-se na crença de que as escolas privadas fazem o mesmo serviço que as

escolas públicas e com custos reduzidos. Defendem o financiamento directo, por parte do Estado, aos pais para que possam escolher a escola para os filhos, através dos "cheques-ensino" ou "vouchers", ou sistemas semelhantes, com o objectivo de expandir a oferta do ensino privado e a criação de um mercado educativo.

Do ponto de vista do estatuto que se atribui às famílias como entidades reguladoras da acção educacional que ocorre nas escolas, há que reconhecer que estamos perante uma tendência que Estêvão (2000a, pág.148) designa por «parentocracia», em função da qual o Estado parece abdicar, do seu papel como garante da oferta de um serviço público de educação, em favor das famílias.

Sendo esta uma das bandeiras daqueles que defendem a empresarialização da Escola Pública, importa levá-la em linha de conta no debate que se trava em torno da problemática da "liberdade de escolha".

Aqueles que a defendem, apoiando-se, fundamentalmente, nas obras de Friedman (1962) e Chubb e Moe (1990), tendem a afirmar os seguintes princípios:

• A liberdade de escolha da escola é um direito parental; • O sistema de administração directa da Escola pelo Estado é, intrínseca e inevitavelmente, irresponsável, ineficiente, burocratizado, subordinado aos interesses dos funcionários e incapaz de se auto-reformar;

• A livre escolha da escola e a privatização da oferta educativa melhoram a qualidade das escolas e os seus resultados, ao introduzirem mecanismos de competitividade e de responsabilidade perante o consumidor, inerentes ao mercado educativo.

Os opositores da "livre escolha" não aceitam, por sua vez, a liberdade de escolha devido a três razões:

A liberdade de escolha da escola pelas famílias reforça a estratificação social, económica e étnica entre as escolas, uma vez que o factor principal que influi na opção das famílias de estatuto socioeconómico mais elevado, é mais a "qualidade" dos alunos do que a qualidade das aprendizagens, e os pais das classes populares, ou de minorias étnicas, não têm informação, tempo e recursos para identificarem as "boas escolas", nem para porem em prática outras opções;

■ A competição entre escolas induzida pelos mecanismos de escolha, em vez de produzir mudanças ou melhorias das aprendizagens, esgota as energias e recursos da escola em estratégias de marketing e propaganda para atrair os "melhores alunos";

■ As opções de "escolha da escola" pelos pais dos alunos têm sido bandeira dos que defendem a privatização do ensino e do serviço educativo, traduzindo­se num processo de elitização social que põe em causa o direito constitucional de todos os cidadãos terem acesso a uma educação de qualidade.

Como se constata este é um debate cuja carga ideológica não poderá ser ignorada, razão pela qual é necessário recorrer a uma investigação efectuada nos Estados Unidos, Reino Unido e França, realizada por Meuret, Broccolichi, Duru­Bellat (2001), que permitiu concluir que:

• A escolha da escola em França como em outros países, é um assunto de famílias com estatuto económico elevado ­ tratando­se do sector privado ­ ou próximas da escola ­ tratando­se de escolas públicas fora do local de residência;

• Em todos os países a informação sobre as características das escolas é deficitária, e as escolhas são feitas prioritariamente em função da "qualidade do público escolar" (origem social e étnica) e só depois em função dos resultados obtidos nos exames;

• A relação entre o desenvolvimento de uma política de "livre escolha" e a melhoria global da eficácia da escola,

não é bem nítida em nenhuma investigação;

• A tendência geral é para o aumento da polarização social das escolas, embora com algumas excepções como no Reino Unido e Estados Unidos, e se façam tentativas para evitar 'efeitos perversos';

• Existe, também, um sentimento geral de "satisfação dos pais consumidores" que tiveram hipótese de escolher, o que significa uma maior aproximação à escola, mas pouco se sabe sobre os que não tiveram essa possibilidade;

• Os profissionais do ensino, em geral, são menos entusiastas pelo sistema da "livre escolha".

Em suma, do ponto de vista de uma lógica de regulação mercantil, constata-se que a medida mais enfatizada pelos adeptos dessa lógica é a da reivindicação da liberdade de escolha das famílias; uma medida que, de algum modo, implica mais do que regular, desregular o sistema educativo, em nome dos interesses das crianças e dos seus agregados familiares.

Se, como tentamos comprovar, corremos o risco da segmentação social na oferta escolar, corremos o risco, igualmente, de, na prática, em vez dos alunos escolherem as escolas, são as escolas (mais credenciadas) que escolhem os alunos (mais promissores).

Por fim, importa reconhecer, também, que a participação das famílias, por força desta opção, se circunscreve à escolha inicial das

escolas e à decisão de transferência dos seus filhos das mesmas, em função da avaliação que produzam acerca da qualidade do trabalho educativo que aí se realiza. Trata-se, então, de uma participação tão circunscrita que se pode considerar que o modo de regulação mercantil, mais do que entender as famílias como participantes na co-construção de um projecto de educação que tem os seus filhos como alvo, são, sobretudo, clientes de um projecto construído por outros num processo em que se entende o acto de educar como um acto sujeito à lei da oferta e da procura.

7. Em síntese

É no contexto da crise dos Estados-Providência que, de algum modo, corresponde à crise do modo de regulação estatal da Escola Pública 22 que a reivindicação da participação dos pais e encarregados

de educação na gestão e administração das escolas passa a ser inscrita no debate sobre o governo destas escolas. É uma reivindicação que, como se pode verificar, se encontra carregada de ambiguidades, na medida em que importa reconhecer que aquela reivindicação constitui uma das bandeiras daqueles que perfilham, no domínio da educação e não só, das ideologias neoliberal e conservadora.

Sendo este um facto que não se pode escamotear, importa afirmar, por outro lado, que a participação dos pais e encarregados de educação na gestão e administração das escolas, é uma componente nuclear da construção de uma escola congruente com os valores e os princípios de uma sociedade democrática.

Neste âmbito, essa participação constitui, então, uma questão central do debate sobre as políticas públicas de regulação e governo das escolas, na medida em que, se a identificação da Escola Pública com a Escola Estatal deixou de ser objecto de consenso político, social e cultural, há que discutir se, e depois como, os pais e encarregados de educação podem constituir-se como um elemento fundamental de uma Escola Pública sujeita a uma lógica de regulação comunitária (Barroso, 2003).

É que, e foi esta uma das teses que tentamos comprovar neste capítulo, não é a regulação mercantil (Barroso, 2003) que pode assegurar a possibilidade de construção de uma Escola que se afirma como um espaço político, social e culturalmente democrático.

22 Como se sabe, por razões de carácter político, este é um quadro que não se aplica no domínio da

análise da situação da Escola Pública portuguesa, ainda que, também por razões políticas, Portugal não tenha ficado à margem desse debate.

Neste sentido, do ponto de vista da construção de uma Escola Pública, a alternativa à Escola Estatal não tem que ser a Escola- Empresa, o que significa que os alunos e respectivas famílias, para passarem a assumir um papel mais activo e reconhecido na vida das escolas não têm que deixar de ser súbditos para passarem a ser clientes.

Será esta, pois, a reflexão a dinamizar no próximo capítulo. Uma reflexão que será circunscrita ao contexto educativo português, em função do qual se pretende discutir, num espaço político, social e educativo específico, como se percepciona o papel dos pais e encarregados de educação no âmbito da gestão e governo das escolas, evidenciando-se quer as zonas de luz e sombra das perspectivas que se debruçam sobre esta problemática, quer os sentidos dessa presença nas escolas, bem como as potencialidades, limitações e equívocos da mesma.

Neste capítulo, que agora se encerra, a abordagem da política educativa mais ampla que promovemos visou, num primeiro momento, balizar esse debate, até porque o que acontece em Portugal, desse ponto de vista, não pode ser dissociado do que acontece no mundo, por via do que Barroso designa por efeito de contaminação (Barroso, 2003). É que, aquilo que caracteriza o efeito de contaminação é o movimento de importação de um país para outros países das soluções aí experimentadas ou adoptadas por um país, pelos funcionários, membros do governo e educadores. Trata-se de transplantar para um país as soluções mais atraentes e que respondem às exigências de mudança, que permitam ultrapassar as dificuldades existentes ou que permitam legitimar medidas de mudança nos seus sistemas educativos. Trata-se verdadeiramente do efeito da globalização, na medida em que as instituições ou organismos internacionais aplicam estas medidas em diversos contextos internacionais, como é o caso da OCDE nos seus trabalhos nos países do Centro e Leste da Europa e do Banco Mundial no apoio

que dá ao Brasil nos seus programas de combate à pobreza e à miséria através da educação pública (Barroso, 2003).

Desta forma, e segundo Barroso (2003), até podemos afirmar que a globalização se transforma numa "regulação transnacional" e a regulação nacional numa espécie de "globalização de baixa intensidade".

Os estudos feitos mostram, também, que se esta globalização