Os quase-mercado

A utilização da noção de mercado na educação apresenta certas ambiguidades que derivam, em primeiro lugar do seu significado original do campo económico, e, em sendo lugar, das múltiplas traduções possíveis no campo educativo. Em sentido estrito, as referências ao mercado em abordagens económicas referem-se ao livre intercâmbio de bens e serviços em que a oferta de bens compete com a procura, determinando, assim, o regime de preços, numa lógica de racionalidade do jogo da oferta e da procura. Pode, portanto, aplicar-se o conceito à educação desde que se estabeleçam limites e especificidades próprias da educação.

Como afirma Roger Dale (1994) citado por Almerindo Afonso (1998), o termo mercado, em educação, é mais um termo conotativo do que denotativo, ou seja, quando se fala de "mercadorização da educação" não se trata senão da implementação de mecanismos de

"liberalização" no interior do sistema educativo, ou da introdução de

mecanismos de "quase-mercado". Como refere R. Dale (1994), "O que está em questão são novas formas e

combinações de financiamento, fornecimento e regulação da educação, diferentes das formas tradicionais e que são exclusivas do Estado. Mas, tal como em outros sectores, a criação de "quase-mercados" em educação pode mesmo "incluir um papel maior, e/ou modificado para o Estado (e não necessária ou automaticamente um papel menor) " (págs.110/111).

Na medida em que muitos politólogos e fazedores de opinião clamam insistentemente por um 'Estado mínimo', assiste-se à redução substancial da intervenção do Estado na economia,

tornando-se, desta forma, permeável à adopção das lógicas de mercado. Assim, temos vindo a assistir ao emergir de política educativas e sociais que não são compatíveis com modelos de gestão pública e que se enquadram no que designam por quase-mercados.

Segundo Julian Le Grand (1996), os quase-mercados definem- se como:

"... 'mercados' porque substituem o monopólio

dos fornecedores do Estado por fornecedores competitivos independentes. São 'quase' porque se distinguem dos mercados convencionais em vários aspectos. Estas diferenças situam-se tanto do lado da oferta como do lado da procura. Do lado da oferta, como nos mercados convencionais, existe competição entre diferentes empresas produtivas ou diferentes fornecedores (...). Contudo, em contraste com os mercados convencionais, estas organizações não procuram necessariamente a maximização dos seus lucros nem são necessariamente propriedade privada.

(...) Do lado da procura, o poder de compra do consumidor não é expresso em termos monetários, mas sim através de um orçamento anual ou um 'vale', destinado à compra de um serviço específico."

(págs.261/262).

Portanto, e segundo o mesmo autor, os "quase-mercados" distinguem-se dos mercados convencionais por:

• Serem organizações sem fins lucrativos que competem com organizações com fins lucrativos;

• O poder de aquisição dos consumidores se apresentar sob a forma de vales e não em dinheiro;

• Nalgumas ocasiões, os consumidores serem representados no mercado por terceiros e não por si próprios.

Por outro lado, numa política de quase-mercado, segundo Stewart Ranson (1993), o Estado não pode deixar de ter um papel importante, já que o "mercado é uma criação política, concebida para

fins políticos", e, portanto, "o mercado em educação não é o mercado clássico da concorrência perfeita, mas um mercado cuidadosamente regulado e com controlos rígidos" (pág.338).

Para Almerindo J. Afonso (2002, pág.86), os quase-mercados são "...uma espécie de ex-li bris do carácter híbrido público/privado,

Estado/mercado, inerente às políticas adoptadas na fase de expansão neoliberal"12. Segundo este autor pode ver-se esta tendência na

gestão das escolas portuguesas ao permitir-se a privatização de certos serviços, como as cantinas, rádios, reprografias, ou ainda quando aceitam publicidade ou reservam espaços para marketing de empresas e produtos, e quando procuram patrocinadores não estatais, ou, também, aquando apelam ao mecenato para promover determinadas actividades que competiria ao Estado financiar.

Daí que:

"as políticas de quase-mercado [num sentido estritamente económico] não podem ser vistas como uma privatização do sistema educativo, mas requerem que as instituições do sector público operem mais como instituições do sector privado e que as famílias tratem as decisões educativas de uma forma similar a outras decisões acerca do consumo privado" (Geoff Whitty

(1996, pág.119).

12 Almerindo J. Afonso (1998) analisa o conceito de quase-mercado com particular incidência na

Eis-nos, assim, perante um tipo de política educativa que tem vindo a ensaiar um conjunto de iniciativas, das quais se valorizam aquelas que se desenvolvem sob a égide de programas como os da

«Charter School»13, do «Cheque-Ensino»14 ou do «Crédito nos

Impostos»15.

É nos Estados Unidos da América, em 1991, que se inicia a implementação das «Charter School», entendidas como a solução para a crise da escola pública, que não se revelava eficaz e não conseguia resolver o problema do insucesso escolar. Em termos simplistas, trata-se de escolas com financiamento público mas com administração privada. Conforme afirma Paraskeva (2000a), as escolas charter apresentam-se como um projecto libertado do controlo burocrático imposto pelo poder central e regional, com autonomia curricular e pedagógica, livres para decidir quem e como recrutar, livres para desenvolver os seus recursos humanos e materiais, com autonomia para determinar a carga horária lectiva e de satisfazer as necessidades dos alunos. São escolas inovadoras, mais responsáveis e objectivas nos resultados, criadoras de novas e melhores oportunidades profissionais para os professores e que procuram reganhar a confiança e a credibilidade do sistema de ensino público. De acordo com os estudos do Departamento de Educação dos Estado Unidos da América (AFT, 1997), verifica-se que das 800 «charter

school» em funcionamento, cerca de 60% nasceram de raiz impulsionadas pelos professores, que se

opõem à burocracia e ao modelo tradicional de ensino e procuram desenvolver a sua profissão de maneira diferente; pelos pais, que insatisfeitos com a escola que existe, procuram uma melhor para os seus filhos; pelas organizações comunitárias sem fins lucrativos que defendem um processo educativo que desenvolva mais competências técnicas e um ensino experimental. É claro que, para os apoiantes deste modelo, as escolas charter são a salvação da escola pública que está numa fase terminal. Mas, nem sempre as coisas são tão lineares. Em 17 de Setembro de 2004, 60 escolas charter geridas pela empresa americana

"Califórnia Charter Academy" tiveram de encerrar, deixando mais de seiscentos alunos sem aulas. Os

motivos para tal encerramento foram de ordem financeira e tiveram a ver com a falta de transparência na gestão da empresa por parte do dono, constituindo um sério aviso dos perigos que implica reduzir o direito à educação a uma operação de mercado (Paraskeva, 2000a).

14 Já existem várias experiências feitas, em diversos países, na modalidade de financiamento conhecida

por cheque-ensino, como é o caso do programa universal de cheques-ensino do Chile, do programa de cheques-ensino na Colômbia, do programa restrito de cheques-ensino de Milwaukee nos Estados Unidos da América, do programa universal de escolha de escola pública na Inglaterra, do sistema de gestão privada da escola na Holanda e da liberalização da escola privada na República Checa (Clive R. Belfield e Henry M. Levin, 2004, págs.63/70). O cheque-ensino baseia-se num mecanismo simples: o Estado dá um "cheque" ao aluno no valor do montante despendido pelo Estado com a educação de um qualquer aluno, para garantir a liberdade de escolha, por parte das famílias, das escolas dos filhos. Segundo Apple (2003) o modelo do cheque-ensino incorpora os quatro princípios básicos que norteiam a ordem educativa neoliberal:

1 - O indivíduo deve ter a liberdade de escolher o que é melhor para si e para a sua família. Isto é, a liberdade de escolha do indivíduo é a escolha dos pais que procuram o melhor para os filhos. Aqui temos que o governo ao invés de oferecer escolas, oferece opções de escolas onde os pais possam colocar os filhos;

2 - O sistema de voucher estimula a competição entre as escolas fazendo com que compitam em termos de redução de custos, aumento da eficiência e da qualidade da instrução oferecida e de outras inovações pedagógicas;

3 - 0 sistema de voucher proporciona uma maior igualdade inicial de oportunidade. Um dos principais argumentos para a adopção dos vouchers educacionais é que eles permitem que as famílias pobres rompam com os obstáculos da pobreza e que proporcione uma real e genuína de igualdade de oportunidades;

4 - Na medida em que os vouchers descentralizam as decisões educacionais deixando-as ao encargo dos pais, eles proporcionam a estes mais liberdade de pensar, agir, e às escolas de ensinar, desconcentrando o poder político que estaria concentrado no partido que estivesse no poder. O papel do governo aqui é minimizado e o poder é disperso.

A opção «crédito nos impostos» consiste basicamente numa dedução nos impostos da quantia que os pais possam despender na educação escolar dos filhos, caso optem por colocá-los em escolas que exijam o pagamento de propinas.

Le Grand (1996) destaca como sendo as vantagens deste modelo de financiamento a utilização mais racional e eficiente dos recursos, porque estimula a competição, assim como o facto de os alunos pobres poderem ser beneficiados e frequentarem escolas mais eficientes.

Todavia, há indicações de que o desenvolvimento do "quase- mercado" na educação levou à exacerbação das divisões sociais de classe e de raça existentes hoje. Embora os planos de financiamento estudantil e de opção por escola visem dar aos pobres o direito de sair das escolas públicas, a verdade é que, entre as consequências, contam-se o aumento da "evasão branca" das escolas públicas para as escolas privadas e religiosas e a criação das condições em que os pais brancos e ricos podem recusar pagar impostos que sustentam as escolas públicas que estão a sofrer os efeitos debilitantes da crise fiscal do Estado. A isto Apple (1998b) chama de "apartheid" educacional16.

Os apoiantes dos "quase-mercados" argumentam que, estes conduzirão a uma maior diversidade de financiamento, melhor e mais eficiente administração das escolas, e à promoção do profissionalismo e eficiência escolar.

Apesar de Moe (1994) e Pollard (1995), respectivamente nos Estados Unidos e na Inglaterra, afirmarem que tais reformas irão trazer benefícios para as famílias mais desfavorecidas, outros autores, críticos deste sistema, sugerem que, se por um lado, os "quase-mercados" proporcionam eficiência, responsabilidade, escolha e diversidade, por outro lado, é também certo que aumentem a desigualdade entre escolas.

Esta posição é corroborada por Whitty (2002) quando afirma que estes planos opcionais oferecem uma falsa esperança às crianças desprivilegiadas.

Talvez seja interessante determo-nos, um pouco, sobre os efeitos das reformas que conduziram aos "quase-mercados".

Conforme nos mostram Geoff Whitty e Sally Power (2002, pág.22), na Inglaterra e no País de Gales, nada indica que tenha havido ganhos substanciais com a adopção de políticas educativas subordinadas à lógica do quase-mercado, nem mesmo no que toca à utilização mais eficaz dos recursos.

Por outro lado, Le Grand & Bartlett (1993), no seu trabalho sobre "quase-mercados", chamam a atenção para o facto de, apesar da escolha parental ter sido facilitada pelo livre acesso, a escola fechar a porta a outros candidatos assim que esteja cheia, enveredando-se por uma política mais selectiva nas escolas muito procuradas, produzindo uma clivagem social na medida em que o livre acesso pode ter como efeito o aumento de oportunidades para as elites e, desta forma, aumentar a desigualdade social.

Num estudo da Universidade de Birmingham (Whitty e Power, 2002) defende-se, por sua vez, que as escolas que mais financiamentos perdem são aquelas que apresentam maior número de alunos vindos do grupo mais desfavorecido da sociedade.

Já Gewirtz e ai, (1995), mostram que há escolas que recrutam os seus alunos em função do seu potencial intelectual, de forma a garantirem resultados positivos nos exames. Nestas escolas o perfil do cliente menos desejado inclui aqueles com "menor habilidade", com necessidades educativas especiais e dificuldades específicas ao nível emocional e comportamental, assim como alunos pertencentes a famílias das classes trabalhadoras.

Bartlett (Le Grand & Bartlett, 1993), afirma mesmo que só se o preço de mercado variar com as necessidades do cliente é que os alunos com necessidades educativas especiais serão aceites.

Portanto, segundo esta perspectiva, os mais aptos são os mais procurados e atraídos. São alunos que se mantêm no sistema por mais tempo e, como tal, geram mais receitas, para além de serem

bem sucedidos nos resultados dos testes, melhorando a imagem da escola.

É a partir deste conjunto de afirmações que se compreende que alguns autores (Whitty, Power, Le Grand, Bartlett, Apple, Belfield, Levin, entre outros) prevêem que a (livre) escolha, mais do que conduzir a formas de financiamento mais diversas e adequadas, tal como anunciadas pelos seus defensores, irá reforçar a hierarquia entre escolas já existente, baseada nos resultados dos testes académicos e classes sociais.

Whitty e ai, (2000), defendem que muitos pais tendem a

escolher as escolas, não tanto pela sua qualidade e excelência

pedagógicas, mas pela sua publicitação como escolas equivalentes às escolas privadas de elite. É assim que se explica que o sucesso dessas escolas seja atribuído às virtudes académicas tradicionais, que as mesmas cultivam, o que conduz a assumir um grau de selectividade académica que se constrói em função da sua taxa de exclusão.

Gewirtz e ai (1995) mostram que a possibilidade de escolha pode exacerbar o isolamento racial e residencial, em especial os alunos mais desfavorecidos e alunos com Necessidades Educativas Especiais.

Na Nova Zelândia, o "Projecto Smithfield" (Geoff Whitty e Sally Power, 2002), um estudo sobre o impacto das políticas de escolha, mostrou que em escolas inseridas em áreas socioeconomicamente deprimidas se está a verificar um fenómeno de polarização social e declínio que se afirma através de uma perda progressiva de alunos.

Wylie (1994, 1995) por sua vez, relatou que os "quase- mercados" levaram as escolas estatais a investir mais na aparência das instalações e na imagem pública do que na melhoria das condições de ensino e aprendizagem.

Noutros trabalhos de Wylie (1998, 1999) sugere que muitas das diferenças entre escolas resulta de factores que escapam ao

controlo das escolas, reconhecendo-se, apenas, o poder que os pais favorecidos e as escolas favorecidas tinham para potenciar a sua vantagem e, assim, aumentar as desigualdades educativas e a polarização social.

Nos Estados Unidos, apesar da associação inicial do sistema de escolha de escola no sector público aparecer como um combate à segregação racial, existem sérias preocupações quanto aos efeitos de equidade dos esforços para proporcionar a escolha, não obstante não haver dados claros e conclusivos que relatem o impacto positivo nos resultados obtidos pelos alunos (Whitty e Power, 2002). Mesmo assim, e ainda para os mesmos autores, os defensores do sistema de escolha afirmam que a escolha dos pais desenvolve a educação das crianças, especialmente a das famílias de baixos rendimentos e as que pertencem a minorias étnicas.

Existem fundamentos para sugerir, no entanto, que os programas de escolha dentro do sector público conduzirão, eventualmente, a um aumento da segregação das escolas. Goldhaber (1999, pág.21) afirma que, dados empíricos existentes sobre "quem escolhe", tendem a demonstrar que quer a escolha, em qualquer das suas formas, está altamente relacionada a condição social de origem dos alunos, quer que os pais tendem a preferir escolas com uma alta proporção de alunos brancos.

E tendo em conta o conjunto de riscos sociais e educativos das políticas educativas subordinadas à lógica dos "quase-mercado", que importa valorizar algumas das reflexões que se tem vindo a produzir acerca da possibilidade da livre escolha das escolas constituir a resposta para a putativa crise educativa destes contextos educacionais.

É interessante notar que, por exemplo, autores como Chubb e Moe (1990), defensores de que a igualdade de oportunidades é melhor protegida pelos mercados do que pelas instituições políticas, serem de opinião que o sistema de escolha das escolas, em

democracia, não pode ser ilimitado ou inteiramente não regulamentado.

Brighouse (1996), director de educação de Birmingham, concorda que "um mercado atomizado irá criar o caos e aumentar a

distância entre aqueles que têm um nível educativo e social rico, e, aqueles com que têm um nível educativo e social pobre" ( p á g . l l ) , ao

mesmo tempo que defende que deveria haver um "agente local

conhecedor das diferenças entre escolas, com um trabalho atento a cada uma delas, assegurando a equidade e estabelecendo um clima que permita atingir resultados mais altos" ( p á g . l l ) .

O mesmo autor na mesma obra aponta, no que respeita ao financiamento da educação, que é "preciso equilibrar as várias

necessidades, por vezes conflituosas, com as prioridades, incluindo aquelas de comunidades muito diferentes que, por exemplo, existem numa cidade moderna", e que, "a diferença e a igualdade podem equilibrar-se melhor dentro de um espaço aberto e democrático"

(idem, pág.14).

Neste sentido, o debate começa a desenvolver-se em função de outros parâmetros e de outros pressupostos, discutindo-se como é possível potenciar o envolvimento democrático e a assumpção de maiores responsabilidades, em termos locais, como contrabalanço quer perante o peso excessivo da Administração Central na vida das escolas, quer face à influência dos discursos neoliberais no domínio da educação.

Na verdade, as políticas do sistema de escolha encontram-se inseridas num contexto social, contribuindo para a criação de novas atitudes que, subvertendo as tradicionais formas de colectivismo, não foram capazes de promover a participação das comunidades como elementos de regulação educativa no que à educação diz respeito.

É que, como no-lo lembra Whitty (Whitty e Power, 2002), a pulverização de poder de decisão numa sociedade estratificada, como a actual, pode dar a sensação de estar a oferecer a todos iguais

oportunidades. Mas, transferir responsabilidades pelo poder de decisão do sector público para o privado, pode, de facto, reduzir a possibilidade de acção colectiva aumentar a qualidade de educação para todos.

6. Da regulação burocrática à regulação