A habitação: condições de moradias, situação de risco e provisão habitacional

Na variável habitação, foram analisadas as condições das moradias nas ZEIS, com o intuito de identificar, por meio de dados com caráter qualitativos, as áreas que apresentam precariedade habitacional, seja pela tipologia dos materiais utilizados (taipa, madeira, restos de materiais etc.), ou pela degradação construtiva das moradias em alvenaria. Também foram identificadas as ZEIS que estão inseridas em áreas de risco; e o respectivo envolvimento das ZEIS com a produção de habitação de interesse social ocorrida a partir da regulamentação do instrumento em 2009.

Em relação as condições de moradias, apenas três assentamentos apresentaram boas condições construtivas em sua totalidade, sendo eles: Beira Rio, Novo Cruzeiro e Jardim Verdejante (Mapa 17). Nos demais assentamentos, as moradias não se apresentaram de forma

homogênea, sendo que aquelas localizadas nas principais vias, onde existe um tráfego regular de veículos, incluindo as rotas do transporte público, se confundem com os demais espaços da cidade, ou seja, com a “cidade legal”. Em contrapartida, nas áreas mais internas, onde as condições de acesso são dificultadas principalmente pelas características físicas e ambientais (declividade, proximidade a margens de rios e canais), o padrão construtivo das moradias tende a ser degradado. Nesses casos, podem ser consideradas como inadequadas.

Fonte: elaborado pelo autor.

O padrão identificado nas Figuras 6 e 7, foi encontrado na maior parte das ZEIS analisadas, sendo que, em algumas delas, a precariedade chega a alcançar uma certa invisibilidade por compreender apenas uma subárea do seu perímetro, o que acaba escondendo

diferentes condições de moradias insalubres que se somam a outras vulnerabilidades sociais. Essa variação do padrão construtivo dentro de uma mesma área pode ser encontrada de maneira mais significativa nas ZEIS Califon/Estação Velha, Jeremias, Ramadinha II, Invasão de Brotos e Invasão do Pelourinho.

Figura 6: Variação no padrão construtivo da ZEIS Califon/Estação Velha.

Foto A: moradia precária à margem do canal na ZEIS Califon/Estação Velha; Foto B: boas condições habitacionais na ZEIS Califon/Estação Velha.

Figura 7: Moradias precárias na ZEIS Catingueira/Riacho de Bodocongó e Pedregal.

Foto A: moradia construída em taipa na ZEIS Catingueira/Riacho de Bodocongó; Foto B: moradia precária à margem do canal na ZEIS Pedregal.

Fonte: Denis Dantas (2018).

Quanto as demais ZEIS que apresentaram boas condições de moradias e, consequentemente, uma certa homogeneidade no padrão construtivo (Novo Cruzeiro, Beira Rio e Invasão de Verdejante), percebemos que esse resultado está associado à soma de intervenções urbanísticas realizadas pelo poder público, como também às pequenas dimensões territoriais dessas áreas, colocando-as em melhores condições em relação as demais. Isso não significa que, após serem sanados todos os problemas que o instrumento se propõe a “resolver”,

incluindo a legalização da posse da terra – visto que é a variável que apresenta maior deficiência em Campina Grande –, essas áreas devam “abrir mão” do status de ser ZEIS, na medida em que tais melhorias também se caracterizam como fator determinante para existir um maior interesse ou pressão do mercado, uma vez que foram favorecidas as condições de compra e venda do solo urbano nessas áreas.

Além da baixa qualidade dos padrões construtivos, outro fator que também contribui para a precariedade habitacional das ZEIS, são as moradias que estão situadas em áreas de risco, normalmente, na faixa das áreas de drenagem e nas planícies dos rios locais. Em linhas gerais, grande parte das ocupações irregulares de Campina Grande está submetida a enchentes, inundações e alagamentos em eventos de chuvas excepcionais, o que causa uma série de problemas para a população que vive nessas condições.

Como afirma Brasil (2007, p. 26), o risco é uma relação entre a possibilidade de ocorrência de um dado processo ou fenômeno, e as consequências sociais e econômicas que podem ser desencadeados sobre um determinado grupo ou comunidade: “Quanto maior a vulnerabilidade, maior o risco, e as pessoas que habitam nessas áreas estão sujeitas a danos à integridade física, perdas materiais e patrimoniais”. O texto elaborado pelo MCidades destaca a necessidade de reconhecimento e de mapeamento das áreas de risco, para que possam ser adotadas medidas preventivas e/ou corretivas, e administradas por meio de ações de controle de uso e ocupação do solo. Tudo isso associado a um sistema de monitoramento e Defesa Civil para atender às emergências.

De acordo com o diagnóstico intitulado “Ação Emergencial para Delimitação de Áreas em Alto e Muito Alto Risco a Enchentes e Movimentos de Massa”, realizado pelo Serviço Geológico do Brasil24 (CPRM, 2013) em Campina Grande, foram identificadas 11 áreas que apresentaram tais características na cidade, as quais compreendem cerca de 721 moradias e uma população 2.800 habitantes. Das áreas identificadas pela CPRM, duas ZEIS estão inseridas nesses perímetros de risco, sendo elas: Invasão de Santa Cruz e Catingueira/Riacho de Bodocongó.

No entanto, conforme os registros de ocorrências e de diagnósticos realizados pela Defesa Civil Municipal, existem atualmente em Campina Grande mais de 40 áreas de risco mapeadas, as quais apresentam graus de risco diferenciados e necessitam de um acompanhamento periódico e de medidas preventivas, além de trabalhos de alerta ocorrendo junto às comunidades.

O Mapa 18 revela que das 18 ZEIS existentes, 9 estão inseridas em áreas de risco e, além das citadas acima, estão incluídas: Pedregal, Invasão da Ramadinha II, Jardim Europa, Califon/Estação Velha, Invasão do Pelourinho, Invasão de Brotos e Três Irmãs. Nos relatórios apresentados pela Defesa Civil, são identificados como problemas mais recorrentes nas ZEIS: a) a deficiência das redes coletoras de esgotos e de drenagens pluviais, agravados pela existência de vazamentos e de acúmulos de lixo; b) o expressivo número de moradias nas margens dos rios urbanos, registrando uma grande quantidade de atendimentos pelos plantões da Defesa Civil e do Corpo de Bombeiros, principalmente em eventos de chuvas excepcionais; e c) a ausência de abrigos nas proximidades das áreas que contribuam para o atendimento da população.

Os relatórios também indicam a necessidade da aplicação de políticas de controle urbano que impeçam o surgimento de novas construções e, consequentemente, o aterramento das planícies de inundação dos rios; a inclusão da população em programas habitacionais visando a remoção das moradias em risco; e um acompanhamento periódico das áreas por equipes de assistência social.

Fonte: elaborado pelo autor.

Na Figura 8, é possível identificar duas das situações de risco já mencionadas. Na ZEIS Catingueira/Riacho de Bodocongó, aproximadamente 62 moradias e 248 pessoas estão

inseridas em parte da Área de Preservação Permanente (APP) existente no local, sendo reconhecida como uma das áreas que recebe mais atendimentos pela Defesa Civil. Além de apresentar grandes vazios em seu território, essa ZEIS está próxima de uma área de implementação de novas construções e loteamentos25. Isso tem favorecido um processo de ocupação mais intenso tanto na ZEIS em si, quanto em suas proximidades.

Em relação a ZEIS Pedregal, também apresentada na Figura 8, o risco está associado ao número expressivo de moradias localizadas às margens do canal existente, ocasionando sérios prejuízos à população em períodos de cheia. De acordo com o presidente da SAB do Pedregal,

A vala aberta do canal é um dos maiores problemas do Pedregal na atualidade. Há cerca de dois anos, houve uma enxurrada que levou a vida de dois moradores do local. No entanto, o serviço que a prefeitura faz aqui é a limpeza do canal, que não ocorre com frequência e também não é suficiente para resolver o problema (Presidente da SAB-Pedregal)26_.

Foto A: moradias às margens do Riacho de Bodocongó – ZEIS Catingueira / Riacho de Bodocongó; Foto B: área de Risco na ZEIS Pedregal, Canal na Rua São Geraldo. Fonte: Denis Dantas (2018).

25 _{Interessante mencionar que apesar de a ZEIS não ser objeto de disputas diretas pelo mercado imobiliário, visto} suas condições socioambientais, houve um impulsionamento nos últimos anos da produção de moradias pelo mercado por meio do PMCMV nas áreas adjacentes à ZEIS – tendo em vista os menores custos do preço da terra, o barateamento da reprodução da força de trabalho etc. –, ocorrendo dentro do próprio bairro das Cidades, onde a ZEIS está inserida, e nos bairros Acácio Figueiredo e Três Irmãs. Neste último, podemos citar o surgimento do Portal Sudoeste, uma área que vem sendo denominada de “bairro planejado” por obedecer a um parcelamento do solo e traçado urbano que o diferencia de muitos espaços da cidade, porém ainda deficiente em equipamentos e serviços públicos.

26 _{Entrevista concedida durante a pesquisa de campo na ZEIS Pedregal, em 13 de março de 2018.} Figura 8: Moradias localizadas em áreas de risco.

Como salienta Maricato (2001), grande parte das favelas e das ocupações irregulares se estabelecem em terras vazias desprezadas pelas dinâmicas do mercado imobiliário privado. Por esse mesmo motivo, essas ocupações são multiplicadas em áreas ambientalmente frágeis sobre as quais incidem leis protecionistas, como é o caso das áreas non eadificandi nas beiras dos córregos (Lei Federal 6.766/79).

Quando há situação de risco e a área ou parte dela não é passível de regularização urbanística e fundiária, o Plano Diretor de Campina Grande (2006) prevê, no Art. 98, ações de reassentamento, remanejamento ou relocação que garantam o acesso da população em risco à moradia digna. Atualmente, o Caderno de Orientação Técnico Social (COTS), criado pela Caixa Econômica Federal (CEF), tem sido o documento utilizado em âmbito nacional para a condução de tais ações. Esse documento dispõe sobre a necessidade de criação de um “Plano de Reassentamento”, que contemple informações claras e concisas sobre todo o processo, a fim de que as famílias conheçam, em tempo hábil, suas opções e direitos relacionados ao reassentamento; as quais devem ser transferidas paras áreas próximas de onde vivem, sendo locais dotados de infraestrutura e equipamentos públicos (CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, 2014).

Conquanto se torne cada vez mais evidente a necessidade de aplicação de medidas efetivas que contribuam para o enfrentamento do problema, o poder público municipal tem se deparado com a dificuldade constante de articular as políticas de ordem urbana e habitacional, principalmente naquilo que se refere as ZEIS como instrumento que deveria facilitar esse diálogo. É possível perceber que a implementação do PDCG, por exemplo, vem sendo conduzida lentamente, demonstrando o pouco interesse político da gestão municipal com temas indispensáveis aos assentamentos precários, incluindo o atendimento habitacional, já que esse interesse, como afirma Santos (2005), seria um fator determinante para as transformações sociais.

No Capítulo II do PDCG (2006), que trata especificamente sobre o tema da habitação, já era previsto a necessidade de criação do Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS), conforme as diretrizes fixadas pelo Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS). A leitura da Lei Municipal nº 4.787, que dispõe sobre a Política Municipal de Habitação (PMH) e regulamenta o PLHIS, revela que essa lei não foi capaz de incorporar os instrumentos e princípios estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, os quais não foram sequer citados em nenhum de seus artigos. Já o PLHIS, indicou a necessidade da “implementação dos diversos institutos jurídicos que regulamentam o acesso à moradia, previstos no Estatuto da

Cidade” (PMCG, 2010 p. 5), mas sem apresentar detalhes de como isso deveria ocorrer. Fato que é particularmente relevante ao considerar todo o histórico do marco legislativo em escala nacional – Estatuto, Mcidades, SNHIS –, que deveriam influenciar na criação da Política Municipal de Habitação e do PLHIS, caso a correlação de forças sociais local caminhasse de outra forma. Ou seja, caso a participação popular tivesse vez em todo processo de formulação e implementação das políticas que visam o atendimento habitacional.

Os artigos 3º e 4º da Lei da PMH (nº 4.787/2009) estabelecem dez diretrizes e oito objetivos condizentes ao marco legislativo urbanístico vigente, mas uma análise criteriosa do que está colocado na Lei revela que não passa daquilo que Maricato (2000, p. 124) chama de “discurso pleno de boas intenções”, presente em boa parte da legislação brasileira. Fato curioso (na ausência de outras palavras), é que a PMH e a Lei das ZEIS foram elaboradas e aprovadas quase que concomitantemente, mas não há menção das ZEIS em nenhum dos artigos da Lei da PMH, e o inverso também é verdadeiro.

No PLHIS, o instrumento ZEIS aparece de maneira bastante pontual, sendo apontado como um dos elementos disponíveis para a fundamentação da Gestão de Interesse Social pela Prefeitura Municipal de Campina Grande, juntamente com outras ações de desenvolvimento institucional que deveria acompanhar a política de habitação na cidade. Apesar disso, as ações e metas previstas no Plano parecem não ter dado a devida importância que as ZEIS deveriam ter ganhado junto ao planejamento das ações, na medida em que a previsão de atendimento, embora coincida com algumas áreas já gravadas como ZEIS, não cita o instrumento em nenhum outro momento do Plano.

A Tabela 5 que contempla o detalhamento de metas para a provisão habitacional, evidencia o número de unidades habitacionais previstas para serem produzidas no período de dois mandatos e meio (dez anos), as quais poderiam ser reajustadas durante a execução para otimizar os resultados à plena capacidade de investimento local, como indica o PLHIS. Mesmo não havendo a demarcação das ZEIS em áreas vazias como previa o PDCG e a Lei (4.806/09), a produção de habitação de interesse social (HIS) coincidiu com algumas áreas demarcadas como ZEIS 1 na cidade. Das 10.093 unidades previstas, apenas 3,3% (325) compatibilizaram com a demarcação das ZEIS (Novo Horizonte, Pedregal e Jardim Europa); e a maior parte delas, ou seja, 96,7% (9.768), compatibilizaram com áreas fora das ZEIS. Do total previsto de unidades, não foi realizada a produção no Jardim Europa, reduzindo para 2,2% a produção habitacional em ZEIS nos últimos nove anos (Gráfico 3).

Tabela 5: Detalhamento de metas de construção de novas unidades habitacionais em Campina Grande.

Nome do assentamento Programa Nº de UH Em ZEIS Fora das

ZEIS Colina do Sol CEHAP27 406 - 406 Três Irmãs 639 - 639 Acácio Figueiredo 1143 - 1143 Raimundo Suassuna 813 - 813 Novo Cruzeiro 333 - 333 Nova Palmeira MCMV 950 - 950 Bodocongó 1062 - 1062 Malvinas 912 - 912 Fronteiras 1000 - 1000 Serrotão 1120 - 1120 Araxá PAC 460 - 460 Bodocongó 472 - 472 Novo Horizonte 65 65 - Jardim Europa 100 100 -

Bodocongó III UCES28 _{100 - 100}

Pedregal HBB 160 160 -

Bairro das Cidades PSH/OGU29 _{367 - 367}

SUB-TOTAL 325 9.768

TOTAL 10.093

Fonte: adaptado da PMCG (2010).

Gráfico 3: Número de unidades habitacionais produzidas em ZEIS e fora das ZEIS em Campina Grande.

Fonte: elaborado a partir de dados do PLHIS, PMCG (2010).

27 _{Companhia Estadual de Habitação Popular.} 28 _{União Campinense de Equipamentos Sociais}

29 _{Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social/Orçamento Geral da União.}

225 9.768 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000

É importante destacar que, apesar do número de unidades habitacionais construídas em ZEIS ser extremamente baixo, algumas das unidades apresentadas no PLHIS, dentro do programa da Companhia Estadual de Habitação Popular (CEHAP), foram construídas próximas as poligonais das ZEIS Catingueira / Riacho de Bodocongó e Três Irmãs. Apesar disso, essa proximidade espacial não garante, necessariamente, o atendimento habitacional à população moradora das ZEIS citadas.

Já outras unidades que não estavam previstas no PLHIS foram ou estão sendo produzidas na cidade, como é o caso do Complexo Habitacional Aluízio Campos, localizado em frente ao Parque de Exposições no bairro do Ligeiro, em uma área de 124 hectares. Esse Complexo foi amplamente divulgado pela Prefeitura Municipal como sendo o maior conjunto habitacional da Paraíba, e um dos maiores em construção no Brasil, contando com a provisão de 4.100 unidades habitacionais a partir do PMCMV. Todavia, a construção dessas unidades vem sendo alvo de diversas críticas na atualidade30, por caracterizar a reprodução do antigo modelo de cidade pelo Estado: fragmentada e sem contiguidade à malha urbana.

Ainda em relação a provisão habitacional, Campina Grande tem registrado sérios problemas impulsionados pelo déficit habitacional na cidade. Exemplo disso é o crescimento do número de invasões de casas e de terrenos públicos por conta da demora da entrega das unidades habitacionais produzidas. Quanto a esse aspecto, a prefeitura diz que tem fiscalizado, mas vem enfrentando sérias dificuldades para coibir as invasões, porque muitos dos invasores também são aqueles que esperam pelo benefício há anos. Das unidades habitacionais previstas no PLHIS, o problema foi identificado no Pedregal e na Comunidade do Araxá.

Na ZEIS Pedregal, foram construídas 160 unidades habitacionais do tipo “duplex”, por meio do Programa HBB/BID, o objetivo era atender a população moradora da área de risco do local, situada às margens do canal, conforme apresentado na figura anterior (Figura 8). No entanto, as unidades foram ocupadas antes mesmo das obras serem concluídas e a população original da área, que seria beneficiada com o empreendimento, teve que ser “transferida” para o conjunto “Sonho Meu”, localizado no bairro das Malvinas.

Apesar dessa “transferência”, a prefeitura não realizou a remoção das moradias precárias localizadas na área de risco, o que contribuiu para o surgimento de uma dinâmica de

30 _{Na sabatina realizada com a professora Ermínia Maricato no Programa “Ideia Livre” da Tv Itararé, em Campina} Grande (25/03/2018), foram feitas duras críticas à extensão do perímetro urbano para comportar o Complexo Habitacional; como também à expressiva quantidade de vazios urbanos existentes na cidade, os quais sequer são incididos pelos instrumentos da política urbana, servindo como “reduto” especulativo e de enriquecimento para os proprietários fundiários. Disponível em: http://www.tvitarare.com.br/video.php?cod=xSNoSDoNrSY. Acesso em: 12 de dezembro de 2018.

comercialização das moradias pelos seus antigos donos, dando início a um novo problema. Conforme relato de moradores do local, alguns dos imóveis chegaram a ser vendidos pelo valor irrisório de R$ 100,00 (cem reais), e muitos acabaram se submetendo à compra por não possuírem renda suficiente para aquisição da moradia via mecanismos formais do mercado.

Abramo (2003) classifica a situação exposta acima como “lógica da necessidade”, quando um indivíduo ou um determinado grupo social não tem a capacidade de suprir suas necessidades básicas por meio de recursos que viabilizariam o acesso ao mercado formal. Porém, além da “lógica da necessidade”, existe ainda o que o autor chama de “carência institucional”, caracterizada pela insuficiência de políticas habitacionais voltadas à população de menor renda. Essa “carência” faz com que a população busque outros meios que garantam o acesso ao espaço urbano, como as ocupações de imóveis e das áreas públicas, que por ventura acarretam conflitos políticos e sociais.

Situação semelhante de mercado informal de imóveis, também tem ocorrido com as unidades habitacionais do tipo “duplex” construídas na ZEIS Pedregal. Na pesquisa de campo foram identificadas várias dessas casas com anúncios de venda (Figura 9), o que parece estar se consolidado como uma prática recorrente na ZEIS. Quando buscamos informações acerca do empreendimento com um dos moradores, o mesmo não soube responder aos questionamentos realizados por estar morando no local a menos de uma semana. Isso implica reconhecer, dessa forma, que além de existir um mercado informal das unidades de HIS – as quais não poderiam ser cedidas, vendidas ou alugadas no período de 10 anos – existe também uma grande rotatividade de moradores, sem ocorrer uma fiscalização ou controle do poder público municipal.

Figura 9: Unidades habitacionais com anúncio de venda – ZEIS Pedregal.

Fonte: Denis Dantas (2018).

Além da ausência de um controle efetivo sobre as unidades de HIS produzidas, outra questão fundamental que tem influenciado negativamente sobre a política habitacional na cidade, é a falta da regulamentação de vários instrumentos do Estatuto da Cidade que estão previstos no PDCG (2006), como, por exemplo: o IPTU Progressivo no Tempo; o Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; o Consórcio Imobiliário, entre outros. A regulamentação desses instrumentos poderia promover o aproveitamento dos espaços vazios na cidade que já são contemplados por serviços públicos e infraestrutura urbana, evitando a necessidade de expansão para as áreas mais periféricas, assim como tem ocorrido na maior parte da produção habitacional nos últimos anos em Campina Grande, especialmente após 2009 com a implementação de programas como o PMCMV. Assim, o desenvolvimento dessas políticas tem ocorrido, muitas vezes, sem o devido planejamento, e após as iniciativas de produção das HIS.

Dessa forma, é notória a ausência de uma intersetorialidade entre as políticas urbana e