Regularização urbanística-fundiária e provisão habitacional: as ZEIS em Campina Grande (2009-2018)

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS LETRAS E ARTES PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM GEOGRAFIA. REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA-FUNDIÁRIA E PROVISÃO HABITACIONAL: as ZEIS em Campina Grande (2009-2018). DENIS RODRIGUES DANTAS. Natal – RN 2019.

(2) DENIS RODRIGUES DANTAS. REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA-FUNDIÁRIA E PROVISÃO HABITACIONAL: as ZEIS em Campina Grande (2009-2018). Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação e Pesquisa em Geografia, do Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para obtenção do título de Mestre em Geografia. Orientador: Dr. Ademir Araújo da Costa. Natal – RN 2019.

(3) UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS LETRAS E ARTES PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM GEOGRAFIA. DENIS RODRIGUES DANTAS. REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA-FUNDIÁRIA E PROVISÃO HABITACIONAL: as ZEIS em Campina Grande (2009-2018). Aprovada em 12 de março de 2019.. __________________________________________________ Orientador: Prof. Dr. Ademir Araújo da Costa Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN. __________________________________________________ Avaliadora interna: Profª. Drª. Ione Rodrigues Diniz Morais Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN. __________________________________________________ Avaliador externo: Prof. Dr. Luiz Eugênio Pereira Carvalho Universidade Federal de Campina Grande - UFCG.

(4) Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes – CCHLA. Dantas, Denis Rodrigues. Regularização urbanística-fundiária e provisão habitacional: as ZEIS em Campina Grande (2009-2018) / Denis Rodrigues Dantas. Natal, 2019. 173f.: il. color. Dissertação (mestrado) - Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes, Programa de Pós-Graduação e Pesquisa em Geografia, Universidade Federal do Rio Grande do Norte. 2019. Orientador: Prof. Dr. Ademir Araújo da Costa.. 1. Política urbana - Dissertação. 2. ZEIS - Dissertação. 3. Assentamentos precários - Dissertação. I. Costa, Ademir Araújo da. II. Título. RN/UF/BS-CCHLA. CDU 711.4(813.3). Elaborado por Heverton Thiago Luiz da Silva - CRB-15/170.

(5) “A vida urbana permanece ambígua, incerta, entre a decifração das mensagens conforme seu código (reconhecido) e a metalinguagem que se contenta em parafrasear as mensagens conhecidas, repetidas, redundantes. A cidade se escreve nos seus muros, em suas ruas. Mas essa escrita nunca acaba. O livro não se completa e contém muitas páginas em branco, ou rasgadas. E trata-se apenas de um borrador, mais rabiscado que escrito. Percursos e discursos acompanham-se e jamais coincidem”. Henri Lefebvre.

(6) AGRADECIMENTOS. Não é uma tarefa fácil ingressar em um programa de pós-graduação. Ainda mais quando se trata de um novo ambiente de ensino, localizado em outra cidade, com moradia e jornadas diferentes do que se estava acostumado. Também se somaram a isso algumas horas de viagens semanais, momentos de ansiedade e estresse, mas que também estiveram acompanhados por momentos de alegrias e realizações. É nesse momento que passamos a recordar da melhor maneira possível daqueles que marcaram direta ou indiretamente todo esse processo que foi de construção. Em primeiro lugar, gostaria de agradecer à Deus por ter me dado forças e tranquilidade nos momentos em que mais necessitei, por ser minha luz para seguir em frente e não desaminar diante das dificuldades encontradas pelo caminho. Aos meus pais que sempre me motivaram a ingressar na pós-graduação, que estiveram presentes e me apoiaram em todo tempo. A vocês minha eterna gratidão. À Érika, minha noiva, por ter utilizado sua destreza com a pesquisa acadêmica para me auxiliar no aperfeiçoamento da metodologia de pesquisa, e por entender minhas ausências em momentos que se fizeram necessários. Você é a pessoa que escolhi para ser minha companheira de vida. Nosso casório está chegando! Um agradecimento especial ao meu orientador Ademir Araújo da Costa, pelas pertinentes contribuições durante esses dois anos de pesquisa, por sempre estar disponível para me atender, realizar as leituras e criticar meus trabalhos. Como o senhor sempre fala, aceitou me orientar sem ter nenhuma referência ou me conhecer, ainda mais em um período em que tramitava seu processo de aposentadoria. Espero ter correspondido suas expectativas. À Luiz Eugênio, orientador da graduação e da vida. Aqueles nossos diálogos em alguns momentos de dúvidas ou indefinições certamente foram cruciais para nortear o processo de investigação. O meu muito obrigado! Meus sinceros agradecimentos aos professores Ione Rodrigues e Márcio Valença que participaram do exame de qualificação com contribuições que foram fundamentais para o desenvolvimento da pesquisa. Aos amigos campinenses em terras potiguares: Júlia Diniz que dividiu comigo essa trajetória regada a muitos anseios e também de aventuras na linha “J” para Parnamirim (não sei o que você fará sem mim no doutorado – risos!); e Adjael Maracajá, grande amigo da graduação.

(7) que tornou as viagens para Natal mais leves e tranquilas durante o período em que esteve na pós-graduação. Aos demais amigos e colegas da turma 2017.1, em especial os potiguares Joábio Alekson e Élida Thalita. Espero encontrar vocês nos eventos acadêmicos e nos concursos da vida, ou mesmo em qualquer outra ocasião que permita um bom diálogo e relembre os velhos tempos. Agradeço também aos grandes amigos da graduação que se fazem presentes em minha vida até os dias atuais, os quais compartilho muito do que tenho vivido: Aliery, Danilo, Silvano, Renalle e Letícia. Sei que toda conquista alcançada no individual é celebrada no coletivo. Por fim, agradeço aos demais professores e funcionários do Programa de Pós-graduação em Geografia da UFRN por toda troca de experiências nesses dois anos de pesquisa; e à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), pela concessão da bolsa durante todo período de realização do mestrado..

(8) RESUMO. A política urbana no Brasil, nas três últimas décadas, passou por profundas transformações, tanto no seu aparato legal, quanto nas estratégias de contemplar as complexidades da produção e da reprodução do espaço urbano nas dimensões política, econômica e social. Com a criação do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), foi definido um marco regulatório para o controle de processos atinentes ao desenvolvimento e à expansão das cidades, abrindo perspectivas para uma renovação das práticas de planejamento e de gestão urbanos por meio da inclusão (sobretudo na agenda política) do reconhecimento das desigualdades socioespaciais. A partir desse marco, as cidades brasileiras passaram a dispor de um conjunto de instrumentos legais necessários à adoção de políticas regulatórias do uso do solo urbano que, se bem aplicadas, poderão contribuir significativamente para frear ou reverter os problemas advindos do processo de urbanização. Seguindo os preceitos do Estatuto da Cidade, a legislação urbanística de Campina Grande avançou nos últimos anos com adoção de instrumentos capazes de reverter o quadro de precariedade das moradias e a ilegalidade de ocupações, entre esses avanços está a definição de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). As ZEIS se constituem como importante “ferramenta” para a recuperação de assentamentos precários a partir de suas reais condições; e para a regularização fundiária mediante a adoção de parâmetros e índices específicos para cada assentamento. Além disso, prevê a reserva de espaços destinados à provisão de habitação de interesse social para a população cuja renda familiar não ultrapassa três salários mínimos. Considerando essa realidade, o presente trabalho objetivou analisar o processo de instituição das ZEIS em Campina Grande e a efetividade desse instrumento para a regularização urbanística-fundiária dos assentamentos precários da cidade. Para tanto, o percurso metodológico adotado foi a realização de pesquisa bibliográfica; de pesquisa documental, envolvendo relatórios e diagnósticos obtidos junto à Secretaria de Planejamento; diálogos com técnicos da SEPLAN e representantes comunitários; e de pesquisa de campo. Ademais, com base nas três dimensões que envolvem a atuação das ZEIS – 1) urbanização dos assentamentos; 2) regulação fundiária; e 3) produção de habitação de interesse social –, bem como em autores que discutem essa temática (Brasil [2009b]; Magalhães [2012]; e Cardoso [2016]), foram definidas as variáveis e os indicadores que conduziram o processo de investigação. Os resultados mostram que, apesar de haver avanços no reconhecimento de áreas conduzidas historicamente às margens da legalidade urbana, o gravame de ZEIS para os assentamentos de Campina Grande se constituiu como uma ação inicial, mas insuficiente para alcançar os propósitos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade. Com isso, são identificados fatores que apontam para uma fragilidade institucional do instrumento frente às estratégias de planejamento urbano local. Entre esses fatores está a dependência da vontade política e a ausência de uma correlação de forças que permita sua aplicação sob a ótica da gestão democrática participativa.. Palavras-chave: Política urbana. ZEIS. Assentamentos precários..

(9) ABSTRACT. Urban politics in Brazil, in the last three decades, underwent profound changes both in its legal apparatus and in the strategies of contemplating the complexities of production and reproduction of urban space in the political, economic and social dimensions. With the creation of the City Statute (Law nº 10.257/2001), a regulatory framework was defined for the control of processes related to the development and expansion of cities, opening perspectives for a renewal of urban planning and management practices through (especially on the political agenda) of the recognition of socio-spatial inequalities. As from that mark, Brazilian cities now have a set of legal instruments necessary for the adoption of urban land use regulatory policies, which, if properly applied, could significantly contribute to curb or reverse the problems arising from the urbanization process. Following of the City Statute precepts, the urban planning legislation of Campina Grande has advanced in recent years with the adoption of instruments capable of reversing the precariousness of housing and the illegality of occupations, among these advances is the definition of Special Zones of Social Interest (ZEIS). The ZEIS constitute themselves as an important "tool" for precarious settlements recovery from their real conditions; and land regularization through the adoption of specific parameters and indexes for each settlement. In addition, it provides for the space’s reservation in order to the provision of social interest housing for the population whose family income does not exceed three minimum wages. Considering that reality, the present work aimed to analyze ZEIS institutionalization process in Campina Grande and its instrument effectiveness for the urbanization-land regularization of the city's precarious settlements. For that, the methodological course adopted was the bibliographical research accomplishment; documentary research, involving reports and diagnoses obtained from the Planning Secretariat; dialogues with SEPLAN technicians and community representatives; and field research. In addition, based on the three dimensions that involve ZEIS performance- 1) settlements urbanization; 2) land regulation; and 3) social interest housing production- as well as in authors who discuss this theme (Brazil [2009b], Magalhães [2012] and Cardoso [2016]), defined the variables and indicators that led the whole process of investigation. The results show that, despite advances in the historically conducted areas recognition along the urban legality margins, the ZEIS tax for Campina Grande settlements was constituted as an initial action, but insufficient to achieve the purposes established by the City Statute. With that, factors are identified which point to an institutional fragility instrument in front of local urban planning strategies. Among those factors are political will dependence and the absence correlation forces that allows its application from the participatory democratic management perspective.. Keywords: Urban policy. ZEIS. Precarious settlements..

(10) LISTA DE FIGURAS. Figura 1: Articulação entre o sistema de planejamento e de gestão participativa. ................... 88 Figura 2: ZEIS Catolé do Zé Ferreira – Rua sem pavimentação e drenagem pluvial. ........... 113 Figura 3: ZEIS Inv. de Santa Cruz – Moradias com escoamento de esgotos para o R. de Bodocongó. ............................................................................................................................. 113 Figura 4: locais utilizados para armazenar materiais recicláveis nas ZEIS. ........................... 117 Figura 5: Precariedade de infraestruturas na ZEIS Jardim Europa em Campina Grande. ..... 122 Figura 6: Variação no padrão construtivo da ZEIS Califon/Estação Velha. .......................... 139 Figura 7: Moradias precárias na ZEIS Catingueira/Riacho de Bodocongó e Pedregal. ......... 140 Figura 8: Moradias localizadas em áreas de risco. ................................................................. 144 Figura 9: Unidades habitacionais com anúncio de venda – ZEIS Pedregal. .......................... 150. LISTA DE MAPAS. Mapa 1: Municípios brasileiros com legislação municipal específica sobre ZEIS (2009)...... 66 Mapa 2: Tipos e delimitações das Zonas Especiais no Plano Diretor (2006). ......................... 78 Mapa 3: ZEIS instituídas em Campina Grande-PB. ................................................................. 85 Mapa 4: Situação geográfica de Campina Grande. .................................................................. 92 Mapa 5: Localização dos Aglomerados Subnormais, das ZEIS e renda familiar por bairro ... 99 Mapa 6: Condições de infraestrutura urbana por setores censitários (2000-2010). ............... 107 Mapa 7: Atendimento por rede de abastecimento de água nas ZEIS. .................................... 110 Mapa 8: Atendimento por rede de esgotamento sanitário nas ZEIS. ..................................... 112 Mapa 9: Coleta domiciliar dos resíduos sólidos nas ZEIS de Campina Grande. ................... 116 Mapa 10: Disponibilidade de iluminação pública nas ZEIS de Campina Grande. ................ 118 Mapa 11: Usos do solo na ZEIS Jardim Europa em Campina Grande................................... 122 Mapa 12: Raio de abrangência dos equipamentos públicos de saúde. ................................... 126 Mapa 13: Raio de abrangência das creches municipais. ........................................................ 128 Mapa 14: Raio de abrangência das escolas públicas municipais e estaduais. ........................ 130 Mapa 15: Rotas e paradas de ônibus com atendimento as ZEIS. ........................................... 133 Mapa 16: Situação fundiária das ZEIS de Campina Grande. ................................................. 135 Mapa 17: Condições de moradias nas ZEIS em Campina Grande. ........................................ 138 Mapa 18: ZEIS inseridas em áreas de risco em Campina Grande.......................................... 143.

(11) LISTA DE QUADROS. Quadro 1: Destino dos investimentos realizados pelo PAC 1 (2007-2010). ............................ 49 Quadro 2: Resumo das experiências de atendimento urbanístico-habitacional para os assentamentos precários nas cidades brasileiras entre as décadas de 1980-1990..................... 65 Quadro 3: Leis federais que estabelecem os marcos legais para a aplicação das ZEIS. .......... 69 Quadro 4: Discriminação das classificações utilizadas para os assentamentos precários de Campina Grande. ...................................................................................................................... 79 Quadro 5: Levantamento dos assentamentos precários de Campina Grande: situação física e intervenções (2007). ................................................................................................................. 80 Quadro 6: Adequação dos assentamentos aos critérios adotados para serem considerados ZEIS em Campina Grande. ................................................................................................................ 83 Quadro 7: Variáveis e indicadores utilizados na pesquisa de campo nas ZEIS em Campina Grande. ................................................................................................................................... 105 Quadro 8: Balanço dos investimentos do PAC em Campina Grande (2007-2015). .............. 120 Quadro 9: Parâmetros de localização para os equipamentos públicos. .................................. 124 Quadro 10: Resumo das condições urbanísticas-fundiária e habitacional das ZEIS em Campina Grande (2018). ........................................................................................................ 152. LISTA DE TABELAS Tabela 1: Características dos aglomerados subnormais – Campina Grande (2010). ............... 97 Tabela 2: Déficit habitacional total – Campina Grande (2010)............................................... 97 Tabela 3: Estimativas de domicílios e população por ZEIS em Campina Grande (2010). .... 100 Tabela 4: Domicílios particulares permanentes com carência de infraestrutura urbana em Campina Grande (2013). ........................................................................................................ 119 Tabela 5: Detalhamento de metas de construção de novas unidades habitacionais em Campina Grande. ................................................................................................................................... 147.

(12) LISTA DE SIGLAS. BNH - Banco Nacional de Habitação CAGEPA - Companhia de Água e Esgoto do Estado da Paraíba CEF - Caixa Econômica Federal CEHAP - Companhia Estadual de Habitação Popular CF - Constituição Federal CNPq - Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CODECOM-CG - Coordenação de Comunicação da Prefeitura de Campina Grande COMUL - Comissão de Urbanização e Legislação CONCIDADES - Conselho Nacional das Cidades COTS - Caderno de Orientação Técnico Social DI - Desenvolvimento Institucional FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FJP - Fundação João Pinheiro FNHIS - Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social FNRU - Fórum Nacional de Reforma Urbana HIS - Habitação de Interesse Social IAB - Instituto de Arquitetos do Brasil IBGE - Instituto Brasileiro de Estatística IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano MCIDADES - Ministério das Cidades MNRU - Movimento Nacional da Reforma Urbana OGU - Orçamento Geral da União PAC - Programa de Aceleração de Crescimento PaqTcPB - Parque Tecnológico da Paraíba PARAIBAN - Banco do Estado da Paraíba PDCG - Plano Diretor de Campina Grande PDM - Plano Diretor Municipal PEMAS - Plano Estratégico Municipal para Assentamentos PLANMOB - Plano de Mobilidade Urbana Municipal PLHIS - Plano Local de Habitação de Interesse Social PMCMV - Programa Minha Casa Minha Vida.

(13) PMH - Política Municipal de Habitação PMSB - Plano Municipal de Saneamento Básico PNDU - Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano PREZEIS - Programa de Regulamentação das Zonas Especiais de Interesse Social PROFAVELA - Programa Municipal de Regularização de Favelas SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo SEPLAN - Secretaria de Planejamento SESUMA - Secretaria de Serviços Urbanos e Meio Ambiente SFH - Sistema Financeiro da Habitação SFS - Sistema Financeiro de Saneamento SM - Salário Mínimo SNHIS - Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social SNIS - Sistema Nacional de Informações sobre o Saneamento SOSUR - Secretaria de Obras e Serviços Urbanos STTP - Superintendência de Trânsito e Transportes Públicos de Campina Grande SUS - Sistema Único de Saúde UAS - Urbanização de Assentamentos Subnormais UBSF - Unidade Básica de Saúde da Família UFPB - Universidade Federal da Paraíba UPA - Unidade de Pronto Atendimento ZEDI - Zonas Especiais de Desenvolvimento Industrial ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social.

(14) SUMÁRIO. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................... 15 1 A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E A POLÍTICA URBANA BRASILEIRA .............. 24 1.1 ASPECTOS TEÓRICOS SOBRE A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO: CONFLITOS, AGENTES E CONTRADIÇÕES ..................................................................................................... 24 1.2 O IDEÁRIO DA REFORMA URBANA NO BRASIL: OS MOVIMENTOS SOCIAIS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988 .............................................................................................................. 35 1.2.1 O Estatuto da Cidade ............................................................................................................ 41 1.2.2 A criação do Ministério das Cidades .................................................................................... 44 1.2.3 O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Minha Casa Minha Vida (MCMV) 48 2 DA EXPERIÊNCIA À DIFUSÃO: TRAJETÓRIA E ESTABELECIMENTO DAS ZEIS COMO INSTRUMENTO DA POLÍTICA URBANA BRASILEIRA ........................................... 54 2.1 PLANEJAMENTO E GESTÃO URBANA: DO ZONEAMENTO REGULATÓRIO CLÁSSICO AO ZONEAMENTO DE PRIORIDADES ....................................................................................... 54 2.2 EXPERIÊNCIAS DE BELO HORIZONTE, RECIFE E DIADEMA: AS ZEIS COMO INSTRUMENTO DE RECONHECIMENTO DOS ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS AUTOPRODUZIDOS E FERRAMENTA PARA A INDUÇÃO DA PRODUÇÃO DE HIS NO ESPAÇO URBANO.......................................................................................................................... 58 2.3 A DIFUSÃO: AS ZEIS NO ESTATUTO E NOS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS ....... 65 2.4 O PROCESSO DE INSTITUIÇÃO DE ZEIS EM CAMPINA GRANDE: PERCURSO, CONTRADIÇÕES E PERSPECTIVAS ........................................................................................... 74 2.4 OS MECANISMOS DE GESTÃO DEMOCRÁTICA PARTICIPATIVA PARA AS ZEIS ..... 86 3 DA LEI À REALIDADE: UMA AVALIAÇÃO DA EXPERIÊNCIA DE APLICAÇÃO DAS ZEIS EM CAMPINA GRANDE ........................................................................................................ 91 3.1 CAMPINA GRANDE: CONTEXTO INTRAURBANO E NECESSIDADES HABITACIONAIS ........................................................................................................................................................... 92 3.2 AS ZEIS EM CAMPINA GRANDE: INTERFACES ENTRE A POLÍTICA URBANA E HABITACIONAL DE INTERESSE SOCIAL ............................................................................... 103 3.2.1 A infraestrutura urbana....................................................................................................... 106 3.2.2 Os equipamentos públicos .................................................................................................. 123 3.2.3 As ações de Regularização Fundiária ................................................................................. 134 3.2.4 A habitação: condições de moradias, situação de risco e provisão habitacional ................ 136 CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................................... 153 REFERÊNCIAS ................................................................................................................................ 157 APÊNDICES ...................................................................................................................................... 165.

(15) 15. INTRODUÇÃO Formulada no período de redemocratização do país entre as décadas 1970 e 1980, a política urbana no Brasil é fruto de um cenário intenso de disputas por uma Reforma Urbana que, nos moldes do quadro político perduraria até os dias atuais, ainda que em menor intensidade. Essas disputas estão vinculadas a um processo histórico de desigualdades sociais e de concentração de renda que, nas condições físicas das cidades, são traduzidas nos grandes contrastes existentes entre áreas identificadas como cidade “formal” – caracterizada pelas boas condições urbanísticas e de infraestrutura urbana, produzida pelo mercado imobiliário com auxílio do Estado, geralmente atendendo os critérios das legislações de uso e ocupação do solo – e a cidade “informal”, definida pelas ocupações irregulares e invasões de terras públicas ou privadas, produzida pela população que compreendem os setores de mais baixa renda, em consequência da impossibilidade do acesso à moradia via mecanismos formais do mercado. As diferenças nas formas de produção do espaço e de apropriação da moradia existentes nas cidades brasileiras é resultado da atuação de grupos sociais diversos, que tem sua capacidade de intervenção limitada ou regulada pelo estatuto jurídico da propriedade privada do solo. Para além desse estatuto, Cardoso (2001) considera que o solo urbano deve ser compreendido como um bem social e, assim como a moradia, trata-se de uma condição necessária para a sobrevivência nas cidades. Essa afirmativa tende a adquirir maior relevância quando se considera que o acesso ao solo urbano envolve também o acesso ao conjunto de equipamentos e serviços públicos que lhes estão próximos, física e socialmente. Corroborando com essa assertiva, é importante salientar que a moradia deve ser compreendida de maneira ampliada, ou seja, além do acesso ao solo em si, o acesso à moradia envolve o conjunto de amenidades urbanas1 que são possibilitadas por meio da acessibilidade. Na prática, a moradia está vinculada - direta ou indiretamente - a um processo de produção que é puramente capitalista. Diferente de outros setores da economia, sua lucratividade está associada a diferenciação existente no espaço urbano, em termos de infraestrutura, serviços e equipamentos públicos. Levando em consideração a deficiência desses serviços nas cidades brasileiras, a produção da moradia adquire um caráter essencialmente especulativo, sendo adotadas. 1. O termo amenidades urbanas pode ser entendido neste trabalho, como o conjunto de características específicas de uma determinada área que vão contribuir para a satisfação e bem-estar social da população, que além das condições naturais/ambientais, envolve o conjunto de infraestruturas, equipamentos e serviços públicos providos, de maneira geral, pela ação do poder público (ROCHA; MAGALHÃES, 2013)..

(16) 16. estratégias de retenção do solo em busca de maiores lucros. Com efeito, a produção da moradia conduzida pelo mercado tende a privilegiar a população de maior renda que, por sua vez, corresponde a uma pequena parcela da população. Assim, os interesses econômicos no processo de acumulação urbana, se confrontam com os interesses das camadas populares da sociedade, as quais carregam consigo uma desigualdade proveniente da sua inserção no processo de produção e distribuição da riqueza social (CARDOSO, 2001). Campina Grande, enquanto cidade situada no interior do Estado da Paraíba, não foge do quadro de desigualdade e dos problemas advindos do processo de produção do espaço e de apropriação da moradia encontrados em grande parte das cidades brasileiras. Além de apresentar dificuldades de assegurar a prestação de serviços básicos a uma significativa parcela da população economicamente pobre, essa cidade também se depara com grandes desafios para que haja um efetivo controle do uso e ocupação do solo urbano. Com uma população de aproximadamente 410 mil habitantes, conforme estimativa do IBGE em 2017, Campina Grande acumula um déficit quantitativo que se aproxima do patamar de 15 mil moradias, dos quais quase 10 mil desse déficit se refere à famílias com renda de até 3 salários mínimos (coabitação familiar, domicílios rústicos, improvisados e pagamento de ônus excessivo de aluguel)2. Além do déficit quantitativo, a cidade compreende um déficit qualitativo expressivo nas áreas de ocupação irregular (favelas, loteamentos irregulares etc.), comumente denominados de assentamentos precários. Das demandas apresentadas, além de requerer medidas efetivas que incluam a provisão direta de novas unidades habitacionais, especialmente para a população de menor renda, necessita também de medidas de provisão indireta que permitam a instalação de infraestruturas (água, esgoto, iluminação pública etc.); de regularização fundiária para o atendimento da população estabelecida à margem da legislação urbanística; e de programas específicos para o atendimento à população situada em áreas ambientalmente frágeis, onde se demanda um fluxo intenso de investimentos públicos. A partir da inclusão dos capítulos 182 e 183 na chamada “Constituição Cidadã” de 1988, muitas perspectivas foram abertas com a construção de princípios e diretrizes para o tratamento da questão urbana brasileira, fruto de uma mobilização intensa em defesa de uma cidade mais justa e democrática para todos, aclamada pelo movimento de luta em favor da Reforma Urbana. O Estatuto da Cidade (2001), responsável por regulamentar tais capítulos, representou um grande avanço com a criação de instrumentos urbanísticos, levando em consideração boa parte das experiências bem-sucedidas realizadas até então. Embora venha sofrendo até os dias atuais 2. De acordo com dados da Fundação João Pinheiro (FJP, 2010)..

(17) 17. uma continuidade na disputa política pela devida aplicação (efetividade) de seus instrumentos, após terem sido incorporados nos planos diretores municipais (PDMs). Em Campina Grande, os avanços adquiridos com o marco regulatório urbanístico vigente só foram incluídos na legislação municipal com o Plano Diretor de 2006, que previa a aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade, apesar de alguns já estarem previstos no Plano anterior, de 1996. Entre eles estão as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), um instrumento potencial para a democratização do acesso à terra urbana e à moradia no país, ou, nas melhores atribuições, de promoção do direito à cidade. Em atendimento ao disposto no Plano Diretor, as ZEIS foram regulamentadas em Campina Grande através de uma lei municipal específica (Lei Complementar n° 40.506 de 8 de 23 de setembro de 2009). Em seu discurso legal, as ZEIS compreendem um conjunto de estratégias que se propõem a enfrentar a histórica lógica de produção e de apropriação do espaço urbano sustentada na base do direito à propriedade privada do solo em um Estado que tende a privilegiar os interesses das classes que têm maior poder de barganha. Formuladas a partir da ideia de que toda propriedade deve cumprir sua função social dentro do espaço urbano, e de que todo cidadão deve ter acesso à moradia digna, a demarcação das ZEIS permitiria – em um viés democrático e participativo – a definição do “lugar dos pobres nas cidades” (SANTO AMORE, 2013; MATTOS, 2017). As discussões acerca desse instrumento também estiveram fortemente presentes nas décadas de 1970/80 no Brasil, e representam parte de um cenário de perspectivas inovadoras no sentido de reconhecer boa parcela da população à margem da legalidade urbana. Fazendo uso das palavras de Ferreira e Motisuke (2007, p. 34):. O instrumento ZEIS representa o reconhecimento da diversidade das ocupações existentes na cidade e a possibilidade de construção de uma legalidade dos assentamentos, tanto na qualificação e regularização das áreas periféricas quanto na democratização do acesso à cidade provida de infraestrutura, regulando a atuação do mercado imobiliário.. A inclusão das ZEIS no zoneamento da cidade promove a definição de áreas para viabilizar investimentos públicos em infraestrutura urbana e regularização fundiária, com intuito de contribuir para a reversão do quadro de ilegalidade de ocupação e precariedade de infraestruturas - podendo serem chamadas de ZEIS de “áreas ocupadas” ou de “regularização” -; como também para a produção de novas unidades habitacionais destinadas à população cuja renda familiar não ultrapassa três salários mínimos - ZEIS de “áreas vazias”..

(18) 18. Entretanto, o que se têm observado em muitas experiências de aplicação das ZEIS após serem incorporadas nos planos diretores municipais, tem sido algumas barreiras para que o instrumento alcance seus reais objetivos, em alguns casos, sendo limitado ao progresso no campo legislativo da municipalidade, sem promover, portanto, sua aplicabilidade prática. Para Ronilk (2015), além de vários municípios pouco ou nada terem avançado na aplicação do instrumento após serem inseridos nas legislações urbanísticas, existiria um conflito em torno do solo urbano que limitaria o alcance das ZEIS, especialmente na sua demarcação em áreas valorizadas, onde há maior interesse do mercado imobiliário. Outros autores como Ferreira e Motisuke (2007); Caldas (2009) e Santo Amore (2013), reconhecem alguns impasses e problemáticas relacionados à implementação das ZEIS, dentre os quais se destacam: a ausência de prioridade política nas questões atinentes ao instrumento; o desencontro das políticas urbanas e habitacionais; a pulverização dos recursos públicos para o atendimento da população de baixa renda; a descontinuidade das gestões municipais; as dificuldades da participação popular nas tomadas de decisões; e o desconhecimento da relevância e conteúdo das ZEIS por parte da população moradora dos assentamentos precários. Todavia, independente de qual(is) seja(m) o(s) obstáculo(s) ligado(s) a aplicação das ZEIS, os entraves acontecem no campo político municipal. Por conseguinte, a efetividade da aplicação do instrumento dependerá dos agentes sociais envolvidos em todo o processo e do contexto político e social no qual o instrumento está sendo aplicado (MATTOS, 2017). Apesar das ZEIS terem sido delegadas pelo Estatuto da Cidade aos governos municipais, este não foi capaz de apresentar um modelo a ser seguido e nem de orientar como deveria ocorrer seu processo de elaboração e implementação. Questões como essas só chegaram a ser respondidas por meio de publicações de órgãos públicos e instituições não governamentais, como o Instituto Pólis, a Caixa Econômica Federal e o Ministério das Cidades. Em anos posteriores a aprovação do Estatuto da Cidade, esses mesmos órgãos e instituições propuseram procedimentos básicos para a implementação das ZEIS pelos municípios, indicando ações que levassem em consideração cada realidade em particular. Tais publicações foram de fundamental importância na medida em que as experiências pioneiras de aplicação das ZEIS no Brasil como as de Belo Horizonte, Recife e posteriormente Diadema - apesar de terem contribuído significativamente para a consolidação do instrumento, a diversidade existente entre as experiências citadas e, sobretudo, das realidades encontradas nas cidades brasileiras,.

(19) 19. dificultaram a sistematização de um modelo único e mais consistente. Assim, cada município pôde, inclusive, variar na formulação3. Levando em consideração o exposto e as possibilitadas abertas com a aplicação desse instrumento da política urbana, a questão norteadora que define o interesse da presente pesquisa é: como ocorreu o processo de instituição das ZEIS na legislação urbanística municipal de Campina Grande e qual sua efetividade para a regularização urbanística e fundiária dos assentamentos precários da cidade? A essa questão se associam outras, tais como: o que preconiza a legislação urbanística (federal e municipal) para demarcação de ZEIS no espaço urbano? As ZEIS enquanto instrumento – não visto de forma isolada, mas articulado a outros tantos instrumentos do Estatuto da Cidade – tem sido capaz de proporcionar melhorias de infraestrutura e de serviços para os assentamentos da cidade? Há, em Campina Grande, alguma relação entre a produção de Habitação de Interesse Social (HIS) e as ZEIS a partir da regulamentação do instrumento em 2009 na cidade? A partir desses questionamentos, foram definidos os objetivos da pesquisa, sendo o de caráter geral: analisar o processo de instituição das ZEIS em Campina Grande e a efetividade do instrumento para a regularização urbanística-fundiária dos assentamentos precários da cidade. Para verticalizar a investigação, temos como objetivos específicos: a) examinar os instrumentos normativos (em escala federal e municipal) que envolvem a instituição das ZEIS, considerando possíveis contradições entre legislação versus realidade urbana; b) identificar se as ZEIS têm proporcionado melhorias de infraestrutura e serviços públicos para os assentamentos da cidade; c) analisar se o instrumento ZEIS tem estimulado a produção de HIS em Campina Grande, ou se, ao contrário, não tem favorecido e/ou não dialogado com essa produção. A escolha pela temática das ZEIS, tendo Campina Grande como recorte espacial, justifica-se em razão da familiaridade que o autor tem com a cidade pesquisada, além de representar uma continuidade das investigações iniciadas no trabalho de conclusão do curso de graduação em Geografia no ano de 2015. Outro aspecto importante é o fato de Campina Grande ilustrar um quadro de desigualdade proveniente da materialização das relações sociais no espaço urbano. Tendo em vista esse quadro, analisar as ZEIS em um momento que corresponde a quase 10 anos de regulamentação do instrumento na cidade (2009-2018) parece se constituir. 3. Como se verá no decorrer deste trabalho, algumas legislações municipais avançaram nas tipologias de ZEIS, pois além de preverem a demarcação de áreas ocupadas e vazias, também passaram a reconhecer as ZEIS de cortiços, de restrições ambientais, entre outras. Podemos citar como exemplo disso o Plano Diretor de São Paulo (2015)..

(20) 20. como um cenário propício para verificar sua efetividade diante dos problemas que o instrumento se propõe a enfrentar. Uma vez definidos os objetivos geral e específicos, passamos para a definição dos instrumentos de pesquisa e da estrutura da dissertação, que, por sua vez, foi organizada em três capítulos (além da introdução e das considerações finais). No que diz respeito a metodologia de pesquisa, estivemos aportados em um campo teórico e de dados secundários e primários que serão descritos a seguir, juntamente com a organização do trabalho. O capítulo 1 – A produção do espaço e a política urbana brasileira aborda os pressupostos teóricos para o desenvolvimento da pesquisa, sendo dividido em dois momentos. No primeiro momento, adotamos uma concepção dialética para problematizar a produção e a apropriação dos espaços na cidade, concebendo-o como um ambiente perpassado de contradições, conflitos e disputas entre os diferentes agentes sociais, tendo como base autores como Lefebvre (2006 [1975]; 2008 [1972]); Rodrigues (1989); Carlos (2011; 2017); entre outros. No segundo momento, foi estabelecida uma relação entre a lógica de produção do espaço das cidades brasileiras e o movimento de luta pela Reforma Urbana ocorrido no Brasil na segunda metade do século passado, o qual culminou na construção do marco regulatório urbanístico vigente. Dada a importância desse marco definido pela aprovação do Estatuto da Cidade, discutimos sobre seu contexto de criação e de conteúdo – no qual inclui as ZEIS –, bem como acontecimentos importantes que marcaram a política urbana brasileira após a aprovação do referido Estatuto, como a criação do Ministério das Cidades e de políticas de desenvolvimento urbano e habitacional associados aos objetivos do instrumento. Neste último caso, podemos citar como exemplos: o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). O capítulo 2 – Da experiência à difusão: trajetória e estabelecimento das ZEIS como instrumento da política urbana brasileira apresenta o ineditismo da demarcação desse tipo de zoneamento em algumas cidades do Brasil que, em anos posteriores a essas experiências, ocorreria uma difusão desse instrumento por meio dos planos diretores “participativos”. No contexto dessa difusão, muitas cidades brasileiras – incluindo Campina Grande – passaram a reconhecer áreas até então marginalizadas pelas legislações urbanísticas com a adoção de critérios “especiais”, por conseguinte, utilizando-se de índices e parâmetros mais flexíveis em relação à cidade “formal”..

(21) 21. Como caráter prático desse reconhecimento, analisamos o processo de instituição das ZEIS em Campina Grande, que envolveu desde a construção do seu aparato legal (as leis e normas que as regulamentam) à identificação e demarcação dos assentamentos precários da cidade. Para o desenvolvimento das questões do capítulo 2, foi necessário a realização de uma revisão da bibliografia acerca das experiências das ZEIS no Brasil; das legislações municipais e documentos oficiais de Campina Grande; e da coleta e organização das informações junto aos técnicos da Secretaria de Planejamento Municipal (SEPLAN) sobre o processo de instituição das ZEIS. No que se refere às legislações municipais, foram analisados: o Plano Diretor Municipal (Lei nº 3.235/96); o Plano Diretor Participativo (Lei Complementar nº 003, de 09 de outubro de 2006); a lei relativa à regulamentação das ZEIS (Lei n° 40506 de 8 de 23 de setembro de 2009); e a lei condizente à Política Municipal de Habitação (Lei nº 4.787/2009). Já em relação aos documentos oficiais, foram analisados relatórios fornecidos pela SEPLAN acerca do processo de regulamentação das ZEIS. Esses relatórios abarcam desde a definição inicial da equipe de trabalho para a implementação do instrumento na cidade, envolvendo diagnósticos de áreas com definições de poligonais e memória descritiva dos assentamentos precários; até as definições das normas utilizadas para a elaboração da minuta do projeto de lei visando a aprovação junto ao poder legislativo. Quanto os diálogos com os técnicos da SEPLAN, não houve uma sistematização definida para isso (como entrevista, questionário etc.), uma vez que colhemos informações na medida em que foram surgindo questionamentos em relação ao material analisado. O capítulo 3 – Da lei à realidade: uma avaliação da experiência de aplicação das ZEIS em Campina Grande tratou de analisar as ZEIS no momento da sua aplicação, ou seja, na transição da lei à realidade. Neste capítulo, buscamos avaliar a efetividade do instrumento quanto às abordagens de promoção de regularização urbanística-fundiária para os assentamentos precários da cidade, como também de provisão habitacional voltados à população de baixa renda moradora desses assentamentos. Para entendermos a efetividade das ZEIS com base nas abordagens citadas, passamos a considerá-las como as dimensões de atuação do instrumento, as quais foram associadas às variáveis e aos indicadores elaborados com base em autores como Brasil (2009b), Magalhães; Villarosa (2012) e Cardoso (2016). Dessa forma, foram definidas quatro variáveis: 1 – infraestrutura urbana; 2 – equipamentos públicos; 3 – situação fundiária; e 4 – habitação..

(22) 22. Dentro da variável infraestrutura urbana, foram utilizados os indicadores de: a) acesso à rede de abastecimento de água; b) acesso à rede de esgotamento sanitário; c) iluminação pública; e d) disposição dos resíduos sólidos. A avaliação desses indicadores ocorreu com base em classificações quanto ao atendimento das áreas pelos indicadores elencados em: total, parcial e inexistente. No que diz respeito à variável equipamentos públicos, foram contemplados os indicadores de: a) atendimento básico de saúde; b) creches e escolas públicas; e c) transporte público. Quanto ao atendimento das ZEIS segundo essa variável, foram utilizados raios de abrangência considerados ideais conforme parâmetros de localização dos equipamentos públicos elaborados por Moretti (1997), Pitts (2004) e Castello (2008). Nesse sentido, a avaliação de cada equipamento obedeceu a raios de abrangência específicos, de acordo com os parâmetros ideais para cada tipo analisado. A obtenção das informações relacionadas aos equipamentos públicos se deu por meio do banco de dados georreferenciados da SEPLAN, da Superintendência de Transporte de Trânsito e Transportes Públicos de Campina Grande (STTP), e de pesquisa de campo nas áreas estudadas. Vale ressaltar que a pesquisa de campo também possibilitou a elaboração de mapas de usos do solo para cada ZEIS, que nos auxiliaram na obtenção de dados gerais sobre as áreas quanto as informações pretendidas, além de fornecer informações complementares, a exemplo da pavimentação de vias, existência de comércios e de demais serviços. Não obstante, o tratamento dos dados obtidos também possibilitou a elaboração de mapas que permitiram a identificação da distribuição do atendimento de cada variável em relação as ZEIS. Sobre a variável situação fundiária, foram contemplados dados junto à SEPLAN a respeito dos processos atinentes à regularização fundiária das áreas, as quais foram definidas em três situações: as ZEIS regularizadas, as que estão em processo de regularização, e as sem regularização. Apesar de não termos tido acesso aos registros em cartório, as informações repassadas pelo órgão de planejamento municipal puderam ser confrontadas com as entrevistas realizadas no decorrer da pesquisa de campo com alguns representantes de associações e demais líderes comunitários. Finalmente, a variável habitação contemplou os indicadores: a) condições habitacionais; b) situação de risco; e c) provisão habitacional. Nessa perspectiva, foram identificadas as ZEIS que apresentam precariedade ou boas condições habitacionais, e as que estão situadas em áreas de risco, amparados por dados apresentados pela Defesa Civil Municipal. Quanto à provisão habitacional, buscamos analisar a relação existente entre as ZEIS.

(23) 23. e a produção de Habitação de Interesse Social (HIS) a partir da regulamentação do instrumento em 2009, tendo como elemento norteador, o Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS). Nas considerações finais, apresentamos uma síntese dos resultados obtidos ao longo do processo de construção desta dissertação, os quais possibilitaram algumas constatações importantes que apontam caminhos sobre a efetividade das ZEIS na cidade analisada..

(24) 24. 1 A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E A POLÍTICA URBANA BRASILEIRA É de conhecimento geral que os debates sobre o espaço urbano têm apresentado um tom cada vez mais intenso e conflituoso. Tanto teórica quanto politicamente, a cidade e o urbano tornaram-se palco de disputas, envolvendo uma complexidade de relações e práticas que fundamentam um perfil urbano individualista e diferenciado entre suas articulações e dependências. No caso das cidades brasileiras, os processos espaciais resultantes dessas relações são responsáveis por criar formas urbanas diferenciadas, decorrentes de atividades e interesses também diferenciados de capital, responsáveis por acentuar principalmente as desigualdades socioespaciais. Desigualdade que, por sua vez, é um traço histórico dominante na estrutura social brasileira e se expressa no espaço, principalmente, através das estratégias de acesso à terra urbana e à moradia. Nessa perspectiva, apresentamos neste primeiro capítulo reflexões teóricas acerca da produção do espaço urbano, adotando uma concepção dialética para problematizar a apropriação dos espaços da cidade, concebendo-os como ambiente perpassado de contradições, disputas e conflitos materiais e simbólicos entre diferentes agentes sociais. Por conseguinte, estabeleceu-se uma relação entre a lógica de produção do espaço e o movimento de luta pela reforma urbana ocorrido no Brasil na segunda metade do século passado e, nesse sentido, evidenciando aspectos do caminho percorrido no contexto da criação do marco regulatório urbanístico brasileiro, como sendo um pressuposto fundamental para a democratização do acesso ao solo urbano, sobretudo daquilo que se refere à moradia social.. 1.1 ASPECTOS TEÓRICOS SOBRE A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO: CONFLITOS, AGENTES E CONTRADIÇÕES Reconhecemos o espaço urbano como uma realidade concreta – que não diz respeito apenas à sua estrutura material (strictu sensu), mas ao conjunto de relações sociais que nele se desenvolvem – que caracteriza a sociedade atual. O espaço, nesse caso, não é um mero receptor sem conteúdo (LEFEBVRE, 2006 [1975]), nem apenas um atributo daquilo que pode ser medido e apreendido (HARVEY, 2017 [1992]). Para além das dimensões físicas, o espaço, assim como defendido por Lefebvre em suas diversas obras, compreende uma íntima relação com a sociedade, em que, além de ser um ambiente de disputas entre indivíduos e grupos, em si, é um fenômeno social, envolvido de conteúdo político e transformado em objeto de consumo..

(25) 25. Como esclarece Lefebvre (2008 [1972]; 2006 [1975]), toda sociedade, ao produzir-se, necessita de uma determinada espacialidade como condição de sua existência. Trazendo essa afirmativa para a análise do urbano, deve-se considerar as constantes práticas sociais que se estabelecem pela relação dialética espaço/sociedade, um se realizando no outro e através do outro (CARLOS, 2011). As práticas sociais (e, por assim dizer, socioespaciais, por não considerá-las dissociadas do espaço) são cruciais nessa discussão, uma vez que exercem papel fundamental para o estabelecimento do modo de produção capitalista, intermediado pelas relações de troca e de consumo. É importante ressaltar que a noção de produção não se restringe à ideia de coisas e de consumo, mas considera seu sentido amplo, por meio da realização das atividades diversas que se desenvolvem no plano do cotidiano, bem como aos espaços que são construídos e apropriados de diferentes maneiras, envolvendo questões políticas e ideológicas em sua totalidade (LEFEBVRE, 2008 [1972]). Sobre esse aspecto, Lefebvre (2006 [1980], p. 7) argumenta que,. O espaço não pode mais ser concebido como passivo, vazio, ou então, como os produtos, não tendo outro sentido senão o de ser trocado, o de ser consumido, o de desaparecer. Enquanto produto, por interação ou retroação, o espaço intervém na própria produção: organização do trabalho produtivo, transportes, fluxos de matériasprimas e de energias, redes de repartição de produtos. À sua maneira produtivo e produtor, o espaço (mal ou bem organizado) entra nas relações de produção e nas forças produtivas.. Em sua obra “A produção do espaço”, Lefebvre (2006 [1980]) tece um importante questionamento: como pensar a cidade e o urbano moderno sem conceber claramente o espaço do qual ela se apropria ou desapropria? O pressuposto para a problematização de uma teoria social para a produção do espaço surge através de indagações sobre a reprodução de relações sociais, no sentido de lutas de classes e da organização do espaço diante da expansão territorial do sistema capitalista. Em seu dizer, “a produção das relações sociais de produção não acontece somente na fábrica, nem numa sociedade como um todo, mas sim, no espaço como um todo” (LEFEBVRE, 2008 [1972], p. 123). Para Castells (1983, p. 181), o espaço pode ser considerado como “um produto material em relação a outros elementos materiais – inclusive as pessoas – as quais se envolvem em relações sociais [historicamente] determinadas que dão ao espaço uma forma, uma função e um sentido social”. O autor ressalta ainda que “o espaço não está organizado ao acaso, e os processos sociais que se ligam a ele exprimem, ao especificá-los, os determinismos de cada tipo, de cada período de organização social” (CASTELLS, 1983, p. 182)..

(26) 26. Baseada nos preceitos Lefebvrianos, Carlos (1994, p. 34) chama a atenção de que, na discussão sobre o espaço enquanto produto social, se faz necessário articular dois processos: o de produção e o de reprodução. “Enquanto o primeiro se refere ao processo específico, o segundo considera a acumulação do capital através de sua reprodução, permitindo apreender a divisão do trabalho em seu movimento”. A perspectiva de reprodução possibilita a compreensão do geral pressupondo a totalidade e englobando processos de circulação, distribuição, troca, consumo e seu movimento de retorno à produção de modo integrado e ampliado como um processo que se cria e se reproduz (CARLOS, 1994). Essa concepção se justifica ao entendermos o espaço urbano como condição, meio e produto da reprodução da sociedade em sua totalidade (CARLOS, 2011; 2013). Ou como lócus dessa produção e reprodução (LEFEBVRE, 2008 [1972]; 2006 [1975]). Ainda compartilhando desse entendimento, Corrêa (1993) indica o espaço urbano como sendo simultaneamente reflexo e condicionante social, mediado pela diversidade de práticas sociais que são decifradas por meio da análise do espaço em sua totalidade. Dentro da tradição dialética, Lefebvre (2006 [1980]) propõe uma concepção em torno do espaço fundada em uma triplicidade: a prática espacial (o espaço da percepção decorrente da realidade cotidiana); as representações do espaço (o espaço concebido, o espaço representado); e o espaço de representação (o espaço vivido, caracterizado pelos simbolismos relativos à vida social). O autor argumenta que a prática espacial, as representações do espaço e os espaços de representação contribuem de diferentes formas para a produção do espaço, de acordo com seus atributos e qualidades, de acordo com o modo de produção em questão e com cada período histórico. Na obra “Condição Pós-moderna”, Harvey (2017 [1992], p. 201) apresenta a complexidade da produção do espaço relacionando com as três dimensões identificadas em “A produção de espaço”, de Lefebvre:. 1. As práticas espaciais referem-se aos fluxos, transferências e interações físicos e materiais que ocorrem no e ao longo do espaço de maneira a garantir a produção e a reprodução social. 2. As representações do espaço compreendem todos os signos e significações, códigos e conhecimentos que permitem falar sobre as práticas materiais e compreendê-las, pouco importa se em termos do senso comum cotidiano ou do jargão por vezes impenetrável das disciplinas acadêmicas que tratam de práticas espaciais (a engenharia, a arquitetura, a geografia, o planejamento, a ecologia social etc.). 3. Os espaços de representação são invenções mentais (códigos, signos, “discursos espaciais”, planos utópicos, paisagens imaginárias e até construções.

(27) 27 materiais como espaços simbólicos, ambientes particulares construídos, pinturas, museus etc.) que imaginam novos sentidos ou possibilidades para práticas espaciais 4.. Como ressalta Lefebvre (2008 [1972], p. 35), o “sujeito” e o “objeto” foram reconhecidos durante muito tempo na filosofia clássica como dois elementos separados, um fora do outro, ou um distante do outro. Atualmente “o mental e o social se reencontram na prática”, podendo ser resumidos nos espaços: vivido, percebido e concebido. Não obstante, apesar da complexidade que envolve a produção do espaço urbano, a tríade proposta por Lefebvre representa um importante caminho para a compreensão do pensamento marxista, uma vez que estabelece um contributo de enriquecimento para as análises geográficas, através da compreensão de um espaço que é produzido e apropriado socialmente, constituído pelo movimento ininterrupto e contraditório do capital. Importante frisar, nessa discussão, que o espaço – sobretudo, o espaço urbano – tende a obedecer a características precisas, dadas pelos mecanismos de fragmentação, hierarquização e homogeneização, sob o domínio das relações do modo de produção capitalista. Segundo Lefebvre (1980 apud Botelho 2007), a homogeneização do espaço corresponde à repetição monótona de seus elementos: fabricação de produtos materiais, métodos de gestão e de controle, rodovias, aeroportos, cidades verticais. Esse espaço homogeneizado é também o lócus de ligação das relações capitalistas mundiais com seus pontos fortes (os centros) e as bases mais frágeis e dominadas (as periferias). O espaço homogêneo se fragmenta em parcelas, lotes, em “pedaços”. São espaços separados nos quais se exercem atividades distintas: trabalho, moradia, produção, consumo, transportes, lazeres; gerando, portanto, espaços isolados por barreiras visíveis e invisíveis que se transpõem às relações sociais. Por fim, os espaços homogeneizados e fragmentados passam por uma hierarquização: a existência de espaços funcionais, residenciais, guetos, conjuntos de alto padrão, espaços para as classes médias. Em síntese, a tríade evidencia as diferenciações existentes no espaço urbano, bem como a multiplicidade de formas socioespaciais que se desencadeiam a partir do referido processo. De maneira abrangente, a produção do espaço, assim como a urbanização, sob a égide do sistema capitalista, é guiada pelos ditamos da propriedade privada do solo, ganhando concretude prática na tradição dialética desempenhada pelo valor de uso e pelo valor de troca. Assim, existe um conflito iminente entre a lógica para a realização do capital com as. Harvey (1992, p. 203) elabora uma “grade” de práticas espaciais a partir da tríade de Henri Lefebvre, acrescentando quatro dimensões da prática espacial que não independem umas das outras: 1. Acessibilidade e distanciamento; 2. Apropriação e uso do espaço; 3. Domínio e controle do espaço; e 4. Produção do espaço. 4.

(28) 28. necessidades da sociedade – conflito entre a lógica imposta pelo uso e pela troca (CARLOS, 2017). Em Marx, não existe uma concepção absoluta do que seria o valor de uso e o valor de troca, mas cada um desses conceitos se vincula um ao outro através de situações concretas que se revelam no espaço urbano. Conforme Harvey (1980), o valor de uso estaria relacionado ao processo de consumo, uma mediação necessária para a reprodução da sociedade e para a manutenção de sua existência. Por sua vez, o valor de troca remeteria a uma relação quantitativa, uma equivalência na qual pode ser trocada pelo valor de uso. Historicamente, a lógica do capital impôs uma sobreposição do valor de troca pelo valor de uso. Isso significa que, para que se possa usufruir de um determinado espaço, bem como dos atributos a ele relacionados, é necessário que ocorra, antes de tudo, o seu valor de troca. Na compreensão de Carlos (2017), o solo urbano passa a revelar a partir desse momento uma função econômica como relação continuada do valor, sustentada pela função jurídica que o coloca enquanto direito institucional, tornando sua existência inquestionável tanto no plano do conhecimento (mental), quanto na prática (na vida cotidiana). Como consequência desse processo, surgiria, assim, uma contradição: “a produção do espaço é social enquanto a sua apropriação é privada” (CARLOS, 2017, p. 35). Diferente de uma mercadoria qualquer, o solo urbano e a moradia ganham status de mercadorias especiais por diversos motivos, dentre eles: por ser indispensável na vida de qualquer indivíduo, sendo fundamentais para a reprodução social; por compreender a possibilidade de acumular riqueza; além de conferir benefícios de localização ao proprietário, bem como a capacidade de definir seu uso nessa determinada localização (HARVEY, 1980). Mesmo se tratando de um importante meio para o acúmulo de riqueza na contemporaneidade, o que hoje chamamos de “imobiliário” conviveu durante muito tempo submetido a uma baixa valorização no capitalismo, isso porque, até então, a propriedade do solo era pertencente a uma classe subjugada como “vencida” (os proprietários fundiários), através da decadência do sistema feudal. No entanto, essa situação mudou completamente – não apenas nos grandes países industriais – por meio de uma tendência devoradora que se tornou central no sistema capitalista. Isso por se tratar “de uma indústria nova, menos submetida aos entraves, saturações e dificuldades diversas que atingiam as antigas indústrias, [...] apossando-se, assim, do solo, do espaço” (LEFEBVRE, 2008 [1972], p. 188). Mingione (1997 apud Corrêa 2011) lembra que a terra urbana deixou de ser estranha ao capital industrial e que, em princípio, era considerada apenas uma base insubstituível e.

(29) 29. necessária para a produção. Por sua vez, a terra urbana passou a interessar ao capital industrial e contribuir para a produção imobiliária como uma alternativa para a acumulação, deixando de ser um mero investimento, visando amortecer as crises cíclicas de acumulação. Na economia capitalista, a terra urbana trata-se de uma mercadoria sui generis, isto é, não é produzida e não é fruto do trabalho (RODRIGUES, 1989). De acordo com a referida autora, a terra, por mais “antiga” que seja, nunca envelhece ou se deteriora. Trata-se de uma mercadoria que é vendida no mercado e que tem preço, porém não é reproduzível, ou seja, tem um preço que independe de sua produção. Nesse sentido, o seu preço não é definido pelo trabalho na sua produção, mas pelo estatuto jurídico da propriedade da terra, pela capacidade de pagar por seus possíveis compradores. Na mesma vertente e avançando na discussão, Singer (1978) indica o capital imobiliário como um falso capital que está sempre se valorizando. Dessa forma, recebe a característica de falso capital porque se valoriza, mas a sua origem de valorização não é da atividade produtiva, mas é proveniente de investimentos realizados à espera de valorização. Todavia, dependendo da demanda pelo solo urbano – que muda constantemente – e até mesmo em detrimento do processo de expansão do tecido urbano, uma determinada área pode sofrer violentas oscilações de preço, o que torna o mercado imobiliário com caráter essencialmente especulativo. Sem ter pretensões neste trabalho de discutir a existência de uma renda da terra urbana, é possível aferir que o solo urbano tem um valor que é determinado por sua localização. Essa localização resulta, sobretudo, do trabalho socialmente necessário para tornar o solo urbano edificável, seja através da provisão de infraestruturas; das edificações pré-existentes; da possibilidade de nela chegar com facilidade; além da necessidade de existir uma demanda. O agrupamento desses fatores vai diferenciar uma determinada parcela do solo urbano, dando-lhe um preço em relação aos demais espaços da cidade, ou da aglomeração na qual se encontra inserida. O que interessa, de fato, é que o valor atribuído ao solo urbano influencia no seu preço e, consequentemente, no expressivo contingente populacional que não detém poder aquisitivo suficiente para pagar pelo seu uso. Através do mecanismo citado, passa a existir uma distribuição desigual de poder no processo de apropriação do espaço. Tal desigualdade de poder pode ser expressa nas lutas sociais em busca da apropriação de um espaço de moradia (RODRIGUES, 2007; LEFEBVRE, 2008 [1972]; CARLOS, 2011). Essa disputa pode ocorrer de forma individual, mas também é capaz de assumir formas coletivas, através de.