EXPERIÊNCIAS DE BELO HORIZONTE, RECIFE E DIADEMA: AS ZEIS COMO

AUTOPRODUZIDOS E FERRAMENTA PARA A INDUÇÃO DA PRODUÇÃO DE HIS NO ESPAÇO URBANO

Durante o final da década de 1970 e início dos anos 1980, no amplo tecido urbano formado por assentamentos precários em grande parte das cidades brasileiras, essencialmente nas metrópoles, mobilizações coletivas e ações de organizações (movimentos sociais, organizações de bairros etc.) passaram a demandar acesso a serviços, infraestrutura urbana e garantia da segurança de posse. Frente a essas pressões coletivas, que ganharam força com o início da reabertura política, iniciativas locais realizadas por gestões públicas municipais começaram a investir nesses locais (MARICARITO, 2011; ROLNIK, 2015). Nesse período, as intervenções urbanísticas eram realizadas considerando cada caso específico, e o tema dos assentamentos precários ainda não fazia parte do vocabulário do planejamento nem do zoneamento urbano. Consoante a Rolnik (2015, p. 256):

[Foi] exatamente contra o caráter discricionário, e a partir de uma perspectiva de universalização de direitos, que as primeiras experiências de inserção e reconhecimento das favelas no âmbito do planejamento urbano e da regulação urbanística acontecem nas cidades brasileiras. As experiências pioneiras do Recife e de Belo Horizonte inovaram não por investir nas favelas – o que já vinha sendo feito de forma pontual em várias cidades do país –, mas por identificar e demarcar estas áreas no zoneamento da cidade como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), reconhecendo sua existência e estabelecendo compromissos para sua regularização.

Em 1983, em Belo Horizonte, um pouco antes do estabelecimento das ZEIS no Recife, em atendimento aos movimentos sociais e na contramão das políticas de remoção de favelas, foi concebido o Programa Municipal de Regularização de Favelas (PROFAVELA); criando uma categoria municipal de zoneamento denominada “Setor Especial – 4 (SE)”, específica para a regularização fundiária e urbanização dessas áreas, reconhecendo as ocupações do ponto de vista legal. Como retrata Fernandes e Pereira (2010), foram precisos mais de noventa anos para que a inviabilização história dessas áreas fosse rompida através da aprovação da Lei Municipal nº 3.532/83, que, aproveitando a abertura proporcionada pela Lei Federal que regulamentou o parcelamento do solo no país (nº 6.766/79), permitiu ao poder público municipal criar o PROFAVELA.

Entretanto, foi na cidade do Recife, também em 1983, que surgiu pela primeira vez a expressão Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Nas palavras de Rolnik e Santoro (2013),

a concepção básica das ZEIS foi incluir no zoneamento da cidade, uma categoria que permitisse, mediante plano de urbanização específico, o estabelecimento de um padrão urbanístico que considerasse a realidade de cada assentamento.

De acordo com Miranda e Moraes (2003), após a criação das ZEIS as mesmas apresentam pouca efetividade até que em 1987 a Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife, liderada por Dom Hélder Câmara, juntamente com a participação de entidades de movimentos populares, elaboraram o Programa de Regulamentação das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS), que foi responsável por organizar um conjunto de regras para fomentar melhorias infraestruturais, de regularização fundiária e gestão democrática participativa para os assentamentos precários da cidade.

Segundo Moraes (2002), o PREZEIS promoveu a delimitação legal dos direitos e responsabilidades de todos os segmentos sociais na participação do sistema: ONGs, representantes de comunidades e o Poder Público. O intuito da construção do Plano de Regulamentação das ZEIS foi justamente forjar um ambiente de discussão sobre a Reforma Urbana, contemplando temas como:

a valorização da função social da propriedade; a prioridade do direito de moradia sobre o direito de propriedade; o combate à especulação imobiliária; o respeito às características socioespaciais locais de cada comunidade [...]; e o incentivo à participação comunitária (MORAES, 2002, p. 126).

Tanto o PROFAVELA quanto o PREZEIS foram responsáveis por lançar as bases da “fórmula brasileira” para a elaboração de políticas de urbanização e regularização dos assentamentos precários no país, contemplando aspectos como: elaboração e execução de políticas, planos de projetos; zoneamento especial para os assentamentos consolidados, inicialmente pelos “Setores Especiais” e atualmente pelas ZEIS; elaboração de parâmetros específicos para cada área em particular; a criação de mecanismos institucionais de gestão com a participação da sociedade civil organizada; e a adoção de um enfoque integrado de regularização fundiária, articulando a urbanização em maior escala e, em menor escala, o melhoramento habitacional, contemplando a legalização dos lotes e áreas (FERNANDES; PEREIRA, 2010).

No que se refere aos mecanismos institucionais de gestão participativa, o PREZEIS inovou ao criar as Comissões de Urbanização e Legislação (COMULs), tendo caráter deliberativo acerca da aprovação dos planos de urbanização para cada ZEIS; o fórum permanente do PREZEIS, responsável por articular a sociedade civil (ONGs, moradores de

ZEIS, universidades etc.) e o poder público municipal, definindo as estratégias de gestão para o conjunto de áreas demarcadas no território. Nessa perspectiva, os planos urbanísticos deveriam ser detalhados definindo normas de uso, parcelamento, ocupação e aproveitamento do solo para cada área específica, considerando suas particularidades, e relocando famílias que estivessem ocupando áreas de risco ou non aedificandi, garantindo condições habitacionais adequadas, com fácil acesso aos lotes e proporcionando a otimização dos espaços públicos.

Para a arquiteta Luciana Azevêdo, a qual teve um papel ativo nas discussões acerca da regulamentação das ZEIS no Recife, o PREZEIS quebrou todos os paradigmas da época em que foi criado, por diversos motivos, podendo serem destacados três principais. O primeiro por possibilitar a integração das diferentes visões de técnicos (engenheiros, arquitetos, assistentes sociais etc.) ao conteúdo que buscava a inclusão social e o reconhecimento dos assentamentos precários como parte integrante da cidade. O segundo por reconhecer o saber popular, possibilitando que técnicos dialogassem com lideranças e conhecessem as necessidades locais. E o terceiro e grande motivo foi a adoção de um modelo de participação popular que deu outro sentido à gestão urbana, com o reconhecimento de atores sociais importantes para um efetivo funcionamento da máquina pública. Nas palavras de Azevêdo (2005, p. 13), “no dia em que nós conseguirmos gerenciar o Recife de forma semelhante ao modelo de gestão do PREZEIS, teremos um outro nível de participação da sociedade na consolidação do modelo de cidade que a gente quer construir”.

Após a proposta da criação do PREZEIS, o texto da lei que o regulamenta passou por algumas revisões e aprimoramentos, mas mantendo a proposta original de incluir e reconhecer os assentamentos precários como fundamento de concepção e ações. Nesse sentido, foram criadas Comissões de Legislação, Finanças e Urbanização, que atuaram como fonte de apoio para as COMULs, auxiliando nas decisões perante o Fórum do PREZEIS.

Além disso, vale destacar a criação do Fundo Municipal do PREZEIS, criado através da Lei 12.579, de 1993, que serviu como instrumento para a captação de recursos destinados ao financiamento de ações. Esse fundo foi capaz de reservar 1,2% da arrecadação do município para a formulação de implementação de políticas de urbanização e regularização fundiária para as ZEIS (ALVES, 2005).

Com a revisão da Lei, em 1995, buscou-se aprimorar a gestão e a estrutura institucional do Plano, tendo como elementos norteadores os princípios constitucionais de gestão democrática participativa e o amparo da função social da cidade e da propriedade urbana,

direcionados pelos capítulos 182 e 183 da CF de 1988, que correspondem à política urbana brasileira.

A adequação dessa de gestão do PREZEIS, contando com o processo de planejamento e gestão participativos, deu-se de forma lenta, incluindo a participação administrativa do poder público municipal com a integração do corpo técnico, que foi ocorrendo gradativamente junto aos departamentos da Empresa de Urbanização do Recife (URB-Recife) – órgão municipal responsável por promover a realização de estudos e projetos de urbanização na cidade. Entretanto, um aspecto que limitou a gestão das ZEIS frente a esse espaço institucional foi que nem todas as ZEIS tiveram suas COMULs instituídas, restringindo grande parte das intervenções realizadas para aquelas áreas que alcançaram uma representação direta por parte de seus moradores (MORAES, 2017). De acordo com Alves (2005), das 66 áreas demarcadas como ZEIS, depois de mais de duas décadas das primeiras experiências em Recife, 34 delas foram ou estavam sendo urbanizadas, ainda que nem todas completamente, incluindo a regularização da posse da terra.

Em relação à regularização fundiária, houve algumas diferenças entre as experiências do PROFAVELA e do PREZEIS, quanto à promoção da regularização de áreas em seu aspecto geral (coletivo) e de lotes (individual). Em Belo Horizonte, onde grande parte dos assentamentos precários encontrava-se em propriedades privadas, foi estabelecido que todos os moradores dos assentamentos que foram classificados como Setores Especiais – 4 teriam direito ao título individual e gratuito de propriedade, sendo incluído no texto da Lei do PROFAVELA essa garantia de títulos individuais gratuitos. Já no Recife, cidade na qual a maioria dos assentamentos foi estabelecida em terras públicas, foi proposta a regularização da posse da terra através da concessão do direito real de uso, instrumento regulamentado pela Lei 271/1967; havendo, nesse caso, uma distinção jurídica para o tratamento de assentamentos em terras privadas, onde se propôs a legalização através da aplicação judicial do usucapião urbano (FERNANDES; PEREIRA, 2010).

No contexto do PREZEIS, os moradores dos assentamentos precários tinham direitos próprios de propriedade fundiária, sendo que a principal atribuição do poder público para o caso das propriedades privadas seria a declaração desses direitos através de sentença jurídica de usucapião, bem como o apoio e a assistência técnica para tanto. Nesse sentido, não seria necessária uma indenização aos proprietários originais das áreas ocupadas, já que estes não teriam dado uma função social às propriedades e acabariam por perdê-las.

A partir da CF de 1988, esse mesmo recurso pôde ser utilizado pelos demais municípios brasileiros, sem que houvesse impedimentos para que interessados requeressem o usucapião, ou que prefeituras adotassem políticas nesse sentido. Apesar disso, o que ocorreu em Belo Horizonte, e ainda prevalece até os dias atuais, foi a esperança de que o poder público local faria a devida distribuição de títulos individuais após a desapropriação das propriedades privadas, assim como a lei previa, o que não ocorreu de forma significativa (FERNANDES; PEREIRA, 2010).

Embora apresentando diferenças na adoção de mecanismos visto suas especificidades, essas duas políticas municipais tiveram um importante papel de expressar a mesma preocupação com o impacto que a regularização fundiária traria para a vida dos moradores. Dessa forma, foram utilizados mecanismos que garantissem a isenção temporária do pagamento do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), após a entrega dos títulos de propriedade.

A Confederação Nacional de Munícipios (CNM, 2014, p. 14) descreve a regularização fundiária como “a ação de implementar medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais com a finalidade de integrar assentamentos irregulares ao marco jurídico, isto é, a provisão de titulação do terreno ou área que assegure a segurança jurídica da posse”. Todavia, o ato de emitir o título e assegurar a posse da moradia deve ser considerada apenas como uma das facetas do que podemos chamar de regularização fundiária no contexto contemporâneo. Essa regularização deve compreender a inserção legal, urbanística e, principalmente, social dos moradores à cidade. Segundo o Ministério das Cidades (BRASIL, 2013, p. 16):

A dimensão jurídica da regularização fundiária visa enfrentar o problema da irregularidade dominial, referente às situações em que o possuidor ocupa uma terra pública ou privada sem um título que lhe dê segurança jurídica sobre essa posse. As dimensões urbanística e ambiental objetivam superar o problema dos assentamentos implantados sem o devido licenciamento e em desacordo com a legislação urbana e de proteção ao meio ambiente. A dimensão social, por sua vez, é especialmente importante nas ocupações de baixa renda, de forma a ampliar o direito à cidade, o exercício da cidadania e assegurar sustentabilidade a todo o processo de regularização fundiária.

A dimensão social no processo de regularização fundiária é imprescindível, pois se um espaço formado por população de baixa renda – sobretudo quando se trata de uma favela – receber dotação de infraestrutura e garantia de posse sem que a renda dos seus moradores se altere, há uma grande probabilidade de que ao menos parte da população original, que seria beneficiada com a intervenção, acabe sendo obrigada a deixar o local, por não conseguir arcar

com o ônus tributário decorrente da regularização fundiária e, também, ao ser pressionada pela valorização de seus imóveis no mercado (SOUZA, 2005).

No caso do Recife, a proposta de legalização adotada expressava o objetivo de reconhecer, principalmente, o direito social da moradia, que não poderia ser reduzido apenas ao direito de propriedade. Portanto, além de haver uma isenção temporária sobre as taxas do IPTU, houve uma preocupação direta sobre os possíveis efeitos dessa regularização sobre as dinâmicas do mercado imobiliário, ou seja, a possibilidade de que, pressionados pelos agentes imobiliários, os moradores de ZEIS recentemente legalizados vendessem suas moradias por preços aparentemente atraentes, mas que não seriam suficientes para adquirir uma nova moradia em áreas onde houvesse uma boa provisão de serviços e equipamentos públicos, sendo levados, nesse caso, a ocupar novas áreas onde daria início a um novo problema (FERNANDES; PEREIRA, 2010).

Uma das maiores preocupações na cidade era que a maior parte dos assentamentos estava localizada próximo ou em áreas centrais, proporcionando uma maior visibilidade e, consequentemente, despertando um maior interesse ao mercado imobiliário. Nesse sentido, a proposta original do PREZEIS previa que os ocupantes de terras públicas, concedidas pelo direito real de uso, poderiam utilizá-las por períodos variados ou indeterminados – com caráter gratuito ou oneroso – sem que houvesse necessariamente uma privatização da terra pública. Ainda, para que os moradores pudessem vender suas casas, seria necessário receber uma autorização do poder público e/ou de organizações comunitárias, visando evitar a possível expulsão impulsionada pelo mercado (FERNANDES; PEREIRA, 2010).

As medidas propagadas nas experiências do PROFAVELA e do PREZEIS foram de fundamental importância para atenuar os conflitos fundiários, uma vez que o fato de morar em uma área demarcada como Setor Especial – 4 e, especialmente, como ZEIS – experiência que vigora até os dias atuais – serviu como uma maneira de reconhecimento de posse dos seus moradores e, ao mesmo tempo, como um instrumento de garantia do direito à moradia.

Mas foi na década seguinte, mais precisamente em 1994, na cidade de Diadema, que as ZEIS foram demarcadas não só com o intuito de promover regularização e urbanização dos assentamentos, assim como ocorreu nas duas cidades supracitadas, mas também com o objetivo de ampliar seu alcance, demarcando áreas para viabilizar a produção de habitação de interesse social para a população de baixa renda.

Em Diadema, o Plano Diretor instituído através da Lei Complementar nº 25, de janeiro de 1994, convencionou chamar esse tipo de zoneamento como “Áreas Especiais de Interesse

Social (AEIS)”, classificando-as em dois tipos distintos: as AEIS 1 – sendo as áreas subutilizadas ou não edificadas, destináveis à produção de HIS, com reserva de espaços para a implementação de equipamentos públicos de acordo por planos de urbanização específicos; e as AEIS 2 – formadas por favelas ou assemelhados, visando a aplicação de programas de urbanização e regularização fundiária (DIADEMA, 1994).

Quando houve os primeiros debates para a construção do plano diretor no início da década de 1990, um dos principais problemas apontados foi a falta de espaços disponíveis para a produção de HIS. Grosso modo, havia uma elevada ocupação de terras públicas e particulares, proporcionando o surgimento de novos assentamentos precários na cidade. O instrumento foi pensado para frear esse crescimento e responder às demandas habitacionais. Nesse sentido, a proposta das AEIS 1 foi promover o acesso à terra urbana à população que não detinha renda suficiente para aquisição da moradia pelos mecanismos formais do mercado, atendendo à demanda da população moradora de aluguel e, principalmente, as situadas em áreas de risco.

Como sublinha Baltrusis (2007), o processo de discussão e aplicação das AEIS ou ZEIS no Plano Diretor de Diadema ocorreu de forma bastante conflituosa, uma vez que contou com diferentes segmentos contrários à aprovação do instrumento. Tais segmentos foram desde as associações comerciais locais até os representantes da câmara de vereadores, que atendiam seus interesses. A definição dessas áreas gerou uma grande disputa acerca do plano diretor, porque, além de apresentar um caráter distributivo da terra urbana e/ou urbanizada, seus opositores defendiam que a demarcação dessas áreas ocasionaria a formação de novas favelas, principalmente por concentrar a população de baixa renda nas áreas consolidadas da cidade. Nesse momento, “os movimentos organizados levaram mais de 1.500 pessoas para a Câmara Municipal, para pressionar os vereadores a aprovarem o instrumento e a demarcação das áreas” (BALTRUSIS, 2007, p. 341).

O amplo processo de mobilização popular envolveu os principais atores da luta pela moradia em Diadema, incluindo os representantes de bairros, ONGs e entidades. Essa mobilização significou um grande avanço sobre as relações entre os movimentos sociais e a prefeitura, autora da proposta, visto que o poder público conseguiu fazer com que a população compreendesse o real significado do conteúdo do plano, e que, ao mesmo tempo, se colocassem como sujeitos fundamentais nesse processo de aprovação. Nesse período, foram definidas 36 áreas privadas para AEIS 1, equivalente a mais de 745 mil metros quadrados do território municipal (BALTRUSIS, 2007).

Dessa experiência, houve avanços significativos e inegáveis, a exemplo da ampliação da oferta da moradia; o aumento da oferta de emprego em decorrência da construção de novas unidades habitacionais; o fortalecimento dos movimentos sociais urbanos ligados à luta pela moradia; e a promoção da inclusão urbana e social dos moradores de assentamentos precários. Vale salientar que, juntamente com as experiências de Belo Horizonte e Recife, através da regularização urbanística-fundiária dos assentamentos, essas práticas foram classificadas como experiências de políticas urbanas e habitacionais bem-sucedidas, sendo referências para a implantação de políticas nesse sentido para as demais cidades brasileiras, havendo um vertiginoso crescimento na aplicação do instrumento ZEIS a partir dos planos diretores participativos, como se verá no próximo item.

O quadro 2, a seguir, contempla um resumo de cada experiência citada anteriormente, indicando em quais aspectos avançaram para o reconhecimento e atendimento dos assentamentos precários nas cidades brasileiras em anos que antecederam a aprovação do Estatuto da Cidade.

Quadro 2: Resumo das experiências de atendimento urbanístico-habitacional para os assentamentos precários nas cidades brasileiras entre as décadas de 1980-1990.

CIDADE AVANÇOS ALCANÇADOS

BELO HORIZONTE

• Em 1983, cria o PROFAVELA, definindo uma categoria de zoneamento para regularização fundiária e urbanística dos assentamentos precários (Setores Especiais – 4).

RECIFE

• Em 1983 cria as ZEIS, visando a regularização urbanística- fundiária dos assentamentos precários;

• Cria um conselho gestor para as ZEIS (PREZEIS);

• Define mecanismos de participação para a gestão do instrumento (COMULs);

• Cria um fundo municipal para o PREZEIS destinando recursos para o financiamento de ações.

DIADEMA

• Em 1994, utiliza pela primeira vez a demarcação de ZEIS em áreas vazias, visando a produção habitacional de interesse social.

Fonte: elaborado pelo autor (2018).