A DIFUSÃO: AS ZEIS NO ESTATUTO E NOS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS

A criação do Estatuto da Cidade, em 2001, foi capaz de estabelecer uma série de instrumentos urbanísticos e de regulação do uso e ocupação do solo para as cidades brasileiras,

criando mecanismos que incentivem restrições de uso, regras para a verticalização urbana, tributações e taxas de ocupação, além de punições para o descumprimento das leis e normas estabelecidas etc., como já mencionado no capítulo anterior.

Como argumenta Ferreira (2003), o Estatuto foi idealizado contemplando a mesma lógica dos “instrumentos urbanísticos” existentes nos países europeus no chamado período Pós- Guerra, onde foram elaboradas “ferramentas” jurídicas e urbanísticas que permitissem ao Estado exercer um controle determinante sobre as dinâmicas da produção do espaço urbano, buscando atender aos interesses coletivos em detrimento dos interesses do mercado e, nesse sentido, tentando amenizar os conflitos existentes entre essas dinâmicas. Na construção do marco regulatório urbanístico brasileiro, também foram consideradas as experiências municipais que tiveram ampla representatividade em âmbito nacional, agregando as práticas bem-sucedidas realizadas nas décadas anteriores e transformando-as em instrumentos, como é o caso das ZEIS, que abriu uma série de possibilidades para o tratamento de áreas até então marginalizadas pelas legislações urbanísticas municipais.

No entanto, cabe pontuar que esses instrumentos urbanísticos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade vão obter um potencial de alcance completamente distinto daqueles produzidos nos países europeus no período pós-guerra. Lá, esses instrumentos foram criados como uma forma de promover, desde o início, um modelo urbano que considerasse a mediação do capital face aos interesses públicos comuns. No Brasil, tais medidas surgem como uma tentativa de reverter um modelo de cidade e sociedade organizadas historicamente de forma desigual. Trata-se de buscar reverter um processo a posteriori, dando ao Estado a capacidade de enfrentar privilégios dos agentes que hegemonizam a produção do espaço urbano, no sentido de promover a redução do quadro de desigualdade urbana adquiridos em todo histórico de construção da sociedade brasileira (FERREIRA, 2003).

Foi justamente com essa proposta que o Estatuto da Cidade delegou aos planos diretores municipais – embora fragilizados durante décadas pela ineficácia e tecnocratismo – a responsabilidade de promover novos processos na produção das cidades, incluindo as dinâmicas participativas e de controle social. O Ministério das Cidades, criado para garantir o desenvolvimento da política urbana e habitacional brasileira, colocou a implementação do Estatuto da Cidade em sua agenda, viabilizando formas de financiamento, capacitação técnica e materiais explicativos para que os municípios que tivessem obrigação14_{, conforme a Lei nº}

14 _{Conforme explicitado no capítulo anterior, o plano diretor tornou-se obrigatório para os municípios brasileiros} com mais de 20 mil habitantes, integrantes de regiões metropolitas, aglomerações urbanas, ou que tenham potencial interesse turístico.

10.257/01, realizassem, num prazo de quinze anos, a elaboração ou revisão de seus planos diretores municipais. Foi um período muito aquecido de debates acerca da gestão urbana e das possibilidades abertas através da promulgação da Lei (ROLNIK; SANTORO, 2013).

Como resultado desse processo, a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) (IBGE, 2009), que vem desde 2005 investigando a implementação dos instrumentos da política urbana junto aos municípios brasileiros, aferiu que, em 2009, 2.318 municípios tinham planos diretores (41,6% do total). Dos municípios acima de 20 mil habitantes – que equivale a um quantitativo de 1.644 municípios –, 1.433 (87,2%) tiveram seus planos elaborados, sendo que dos 211 (12,8%) restantes 158 (9,6%) estavam em processo de elaboração. Essa mesma pesquisa também apontou que a maioria dos municípios com planos diretores municipais mencionavam as ZEIS na legislação, o que confirma a hipótese de haver um forte crescimento na utilização do instrumento a partir desse período, contando com uma maior expressividade entre as regiões Nordeste, Sul e Sudeste do país (Mapa 1).

Mapa 1: Municípios brasileiros com legislação municipal específica sobre ZEIS (2009).

Fazendo um balanço crítico sobre os planos diretores municipais por meio de pesquisa coordenada pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR), Santos Jr. e Montandon (2011) observaram uma considerável evolução na utilização das ZEIS no período de 2001-2009, com um expressivo aumento a partir de 2005. Houve um pequeno crescimento na utilização do instrumento entre o período de 2001-2005, passando de 647 em 2001 para 672 em 2005 (Gráfico 2). Porém, “o número de municípios com ZEIS passou de 672 em 2005 para 1.799 em 2009, o que representa um incremento de 168%” (SANTOS JR.; MONTANDON, 2011, p, 31), sendo considerado um expressivo avanço, por demonstrar uma efetiva incorporação das ferramentas e conceitos estabelecidos pelo EC nos planos diretores. Contudo, poucos desses planos avançaram no rebatimento territorial das diretrizes e instrumentos incorporados, incluindo as ZEIS. Isso porque muitas estratégias traçadas para a gestão do solo urbano pretendidas pelos planos não são autoaplicáveis, ou seja, necessitam serem descritas com uso de mapas, tabelas que representem índices de ocupação, etc., o que só ocorre, muitas vezes, com o estabelecimento de lei complementar.

Gráfico 2: Evolução das ZEIS nos municípios brasileiros de 2001 a 2009.

Fonte: Extraído de Santos Jr. e Montandon, 2011.

A incorporação desses instrumentos nos PDMs se deu de diversas formas. Santos Jr. e Montandon (2011) retratam que muitos municípios fizeram apenas uma transcrição daquilo que estava proposto no Estatuto, sem haver nenhuma preocupação com as realidades locais e com a capacidade de gestão de cada município. De outra parte, muitos planos traçaram estratégias

dialogando com as dinâmicas territoriais locais, considerando as funções sociais da cidade e da propriedade, junto aos diversos segmentos da sociedade.

As ZEIS como ferramenta para regulamentação do uso do solo urbano para áreas essencialmente precárias, como vimos, tem um histórico que precede o marco regulatório urbanístico nacional. A Lei Federal 9.785/99 (Art. 3º, § 6º), que altera a Lei de Parcelamento do Solo Urbano 6.766/79, foi a primeira em âmbito nacional a indicar os parâmetros legais para a demarcação de ZEIS, sendo sequenciada pelo Estatuto da Cidade e pela Lei 11.977/09, posteriormente alterada pela Lei 13.465/17,que dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana (Quadro 3).

Quadro 3: Leis federais que estabelecem os marcos legais para a aplicação das ZEIS.

LEI ATRIBUIÇÃO

9.785/99 (Art. 3º, § 6º) Altera a Lei Federal de Parcelamento do Solo Urbano 6.766/79

10.257/01 (Art. 4º, F) Estatuto da Cidade

13.465/17 (Art. 18, § 1 e 2)

Altera a Lei 11.977/09 sobre a Regularização Fundiária Rural e Urbana

Fonte: Brasil, 1999; 2001; 2009.

Para a instituição das ZEIS, o Estatuto da Cidade não estabeleceu critérios que retratem como deve ocorrer a identificação, demarcação e regulamentação de áreas, como mencionado no capítulo anterior. O Estatuto apenas apresentou as ZEIS como um instrumento da política urbana capaz de promover a regulamentação urbanística e fundiária dos assentamentos precários e a destinação de áreas para a habitação de interesse social.

A Lei 13.465/17, que dispõe sobre a Regularização Fundiária Rural e Urbana e dá outras providências, foi responsável por substituir o veto no Capítulo III da Lei 11.977/09, mais conhecida como a Lei do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), que contemplava sobre a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas. Por sua vez, a nova Lei classificou as ZEIS como “a parcela de área urbana instituída pelo plano diretor ou definida por outra lei municipal, destinada preponderantemente à população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo” (Art. 18º).

Em função dessa presença bastante pontual no Estatuto da Cidade, o instrumento passou a ser contemplado por uma série de produções informativas, compreendendo guias, cartilhas, manuais e outras publicações que foram divulgadas durante a década passada, conforme observa Santo Amore (2013). Para o autor, não existe uma explicação técnica para o caso de as

ZEIS não terem ganhado o mesmo detalhamento que outros instrumentos no Capítulo da Política Urbana do Estatuto, essencialmente nas seções de II a XII da Lei Federal, havendo, dessa forma, uma falta de clareza de como deveria ocorrer sua inclusão no planejamento municipal. “Ou seja, são onze seções e o detalhamento do instrumento das ZEIS não está entre elas!” (SANTO AMORE, 2013, p. 116).

Considerando tal “deficiência” do Estatuto, o primeiro documento a tratar sobre as ZEIS foi o “Guia de como implementar o Estatuto da Cidade pelos brasileiros e cidadãos”, produzido pelo Instituto Pólis (2001), em parceria com o Ministério das Cidades. Esse guia apresentou a trajetória da implementação do instrumento nas décadas de 1980 e 1990 e seus respectivos objetivos quanto à regulamentação da terra urbana, apresentando as estratégias favoráveis à provisão de infraestrutura urbana em áreas onde até então não chegavam; a inclusão de áreas marginalizadas com a possibilidade de concebê-las dentro das regras legais; a introdução da participação direta dos moradores nos processos de gestão das áreas; o aumento da arrecadação dos municípios através da regularização fundiária; e, ao mesmo tempo, o aumento da oferta de terras para a população de baixa renda.

Em 2003, também no âmbito do Instituto Pólis, foi lançado o “Manual de Regularização Fundiária: o que é e como implementar” (PÓLIS, 2003). Esse manual serviu como um roteiro, apresentando como implementar a regularização fundiária pelos municípios, considerando-a como uma prioridade social. Nesse sentido, o manual retratou as ZEIS levando em consideração a natureza do instrumento; como devem ser instituídas; e realizadas as intervenções pelo poder público nas áreas. De acordo com o Instituto, tais intervenções devem ter como arcabouço um Plano de Urbanização, assegurando a participação e aprovação deste pelo conjunto da sociedade, principalmente das associações e cooperativas de moradores.

Como já ressaltamos em momentos anteriores, embora se trate de uma categoria de zoneamento, a inclusão de ZEIS no zoneamento da cidade não se restringe a uma simples inserção em um “mapeamento” de áreas e pessoas vistas até então como excluídas, para a garantia de um bem-estar social por meio de condições mínimas de moradias. Muito mais que isso, as ZEIS devem ter o potencial de controlar e ordenar o solo urbano como interferência direta na dinâmica redistributiva do mercado imobiliário, como, por exemplo, a proteção de áreas diante da especulação da terra (LAGO, 2004). Quanto a esse aspecto, o manual chama a atenção de que

O gravame de ZEIS [...] ao estabelecer um regime urbanístico especial, com padrões diferenciados para o tamanho dos lotes e a largura de vias, naturalmente diminui o interesse do mercado imobiliário sobre a área gravada. Daí a importância do

ordenamento urbanístico municipal incorporar as ZEIS, gravar todas as áreas nas quais se pretende intervir e manter o gravame mesmo depois de a área já ter sido regularizada (PÓLIS, 2003, p.149-150).

Apesar da recente aprovação do Estatuto, o manual já reconhecia as ZEIS como um dos instrumentos mais utilizados para a regularização fundiária no Brasil, contando com atribuições que visavam contribuir para a garantia do acesso à terra urbana pela população de baixa renda a serviços básicos e para salvaguardar o direito à moradia.

Como descreve o Instituto Pólis (2003), independente de se tratar de uma área pública ou privada, os ocupantes das áreas gravadas como ZEIS, além de terem direito à regularização fundiária, podem exigir do Estado o cumprimento de suas obrigações na execução da política urbana para regularizar e urbanizar as áreas definidas na legislação municipal. Além disso, é possível que a legislação municipal crie políticas de preços diferenciados para serviços públicos, como energia, água, coleta de lixo, em função das baixas condições de renda das famílias. Porém, de antemão, percebe-se que em Campina Grande tais políticas de preços diferenciados não acontecem para as áreas gravadas como ZEIS.

No ano de 2005, a Resolução nº 34, artigo 5º, do Conselho Nacional de Cidades orientou os municípios com relação aos critérios mínimos para a instituição de ZEIS. Assim, considerando o interesse local, os municípios devem:

III – demarcar as áreas sujeitas a inundações e deslizamentos, bem como as áreas que apresentem risco à vida e à saúde;

IV - demarcar os assentamentos irregulares ocupados por população de baixa renda para a implementação da política de regularização fundiária;

V - definir normas especiais de uso, ocupação e edificação adequadas à regularização fundiária, à titulação de assentamentos informais de baixa renda e à produção de habitação de interesse social, onde couber;

VI - definir os instrumentos de regularização fundiária, de produção de habitação de interesse social e de participação das comunidades na gestão das áreas (CONSELHO NACIONAL DAS CIDADES, 2005, p. 3).

Já em 2009, foi lançado o “Guia para regulamentação e implementação de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS de Vazios Urbanos”, pelo Ministério das Cidades. O Guia definiu as ZEIS como um instrumento estratégico para diminuir os custos da produção de HIS para as famílias de média e baixa renda, especialmente naquele período em que o governo federal tinha aprovado mais de R$ 34 milhões para esse fim com a criação do PMCMV, destinando subsídios, investimentos em infraestrutura e incentivos à cadeia produtiva. De acordo com o Guia:

Identificar e reservar a terra, onde serão construídas as novas HIS, constitui um dos principais desafios do Programa. Uma das formas de enfrentamento da questão é a demarcação de ZEIS pelos municípios, com vistas a estabelecer condições mais favoráveis para o acesso das famílias de baixa renda à terra urbanizada e cumprimento da função social da propriedade (BRASIL, 2009a, p. 15).

Mesmo com o forte crescimento das ZEIS nos planos diretores municipais a partir de 2005, como observado na Pesquisa de Informações Básicas Municipais (IBGE, 2009), não houve uma garantia de que as cidades que as incluíram nas legislações municipais estivessem preparadas para aplicá-las. Com isso, o Guia apresentou o caminho de como implementar as ZEIS, especialmente a de vazios urbanos, incluindo a necessidade de criação de um “Grupo Gestor” junto aos órgãos da administração pública local, contando com a atribuição de coordenar o processo de implementação das ZEIS, incluindo a demarcação e regulamentação das áreas.

Em relação às atribuições do Grupo Gestor, o texto prevê que, além do compromisso com a decisão política de implementar as ZEIS, o grupo deverá ter a capacidade técnica e familiaridade com a legislação que define os instrumentos da política urbana e a legislação urbanística local. Nesse caso, faz-se necessária uma análise detalhada do plano diretor, da legislação de uso e ocupação do solo, considerando os conteúdos relacionados às ZEIS; a legislação de edilícia e de parcelamento do solo para a produção de HIS; e os conteúdos relacionados ao Plano Local de Habitação de Interesse Social, tendo em vista o déficit habitacional, informações sobre os assentamentos precários (mapeamento, caracterização etc.) (BRASIL, 2009a).

Após a formação e consolidação do Grupo Gestor e do reconhecimento das legislações urbanísticas, deverá ser montado um plano de trabalho cujo principal objetivo deve ser o de realizar levantamentos que retratem as condições habitacionais locais com ênfase aos assentamentos precários e a apresentar os resultados obtidos aos fóruns de discussão envolvidos com o tema. Nessa perspectiva, a proposta para a constituição desse grupo parte do propósito de buscar as condições ideais para o reconhecimento das reais necessidades municipais, considerando as diferentes formas de uso e ocupação do solo existentes na cidade.

Tendo em vista essas diferenças de uso de ocupação do solo, as classificações de ZEIS nas legislações municipais podem ter características distintas, com normas e parâmetros diferenciados, contemplando, normalmente: terrenos públicos e particulares ocupados (favelas, loteamentos irregulares e outros assentamentos formados por população de baixa renda); terrenos não edificados ou subutilizados para fins de implantação de habitação de interesse

social; e áreas em que tenha a prevalência de habitação coletiva precária de aluguel (cortiços), onde haja interesse público para o desenvolvimento de programas habitacionais.

A título de exemplo, registra-se que o Plano Diretor de São Paulo (2005) avançou nas definições e utilizou cinco classificações de ZEIS, o que prevalece até o PD atual (SÃO PAULO, 2014), a saber:

a) ZEIS I: Se refere às áreas caracterizadas pela presença de favelas, loteamentos irregulares e empreendimentos habitacionais de interesse social e assentamentos habitacionais populares, habitados predominantemente por população de baixa renda, onde haja interesse público em manter a população moradora e promover a regularização fundiária e urbanística;

b) ZEIS II: Se refere às áreas vazias ou subutilização onde haja interesse público ou privado em produzir HIS;

c) ZEIS II: Se refere às áreas com ocorrência de imóveis ociosos, não utilizados e cortiços, onde haja o interesse público de prover a produção de HIS;

d) ZEIS IV: Se refere às áreas que foram demarcadas com restrições ambientais, situadas em áreas de proteção de mananciais que permitem baixas densidades. As HIS produzidas nas ZEIS desse tipo devem ser destinadas ao reassentamento da população moradora do seu entorno, assegurando boas condições habitacionais e eliminando situações de risco;

e) ZEIS V: Se refere aos lotes vazios ou subutilizados, situados em áreas dotadas de serviços e equipamentos públicos, onde haja interesse público de produzir HIS ou de mercado popular.

Já o Plano Diretor de Recife, cidade pioneira na utilização do instrumento no Brasil, utiliza apenas as duas primeiras classificações, havendo pequenas variações conceituais em relação ao PD de São Paulo. A utilização dos dois primeiros tipos de ZEIS é mais comum na maioria das legislações municipais, a depender das necessidades locais e dos interesses públicos em atender à demanda urbanística e habitacional para a população de baixa renda por meio desse instrumento.

De maneira abrangente, as publicações realizadas no âmbito do Instituto Pólis, do Conselho Nacional das Cidades, do Ministério das Cidades, dentre outras instituições e órgãos que contemplaram o tema das ZEIS indicando caminhos para seu processo de implementação,

tiveram um papel fundamental frente à falta de maiores esclarecimentos pelo marco regulatório urbanístico vigente, mostrando conteúdos bem intencionados e legítimos de interferência nas dinâmicas urbanas por meio da aplicação dos instrumentos do Estatuto, da elaboração dos planos diretores e da demarcação das ZEIS.

Nessa perspectiva, deve ser destacado que, não apenas em relação às ZEIS em particular, mas a todo contexto de criação dos instrumentos urbanísticos e jurídicos provenientes dos movimentos sociais urbanos, o estágio de lutas por uma Reforma Urbana no Brasil não se resolveu. Pelo contrário, o desafio que está posto é o de materializar a nova ordem criada pela CF de 1988, propagada pelo Estatuto da Cidade e disseminada pelos planos diretores municipais. Portanto, as dificuldades a serem enfrentadas na política urbana brasileira na contemporaneidade podem ser resumidas a dois desafios básicos: o primeiro deles diz respeito à capacitação de agentes sociais para a promoção de políticas urbanas envolvendo diferentes segmentos da sociedade; e o segundo, a garantia da devida participação de sujeitos sociais nos processos decisórios, tendo em vista a filosofia da gestão democrática participativa, devendo esta ser considerada na base do planejamento das cidades brasileiras (SAULE JÚNIOR; UZZO, 2009).

2.4 O PROCESSO DE INSTITUIÇÃO DE ZEIS EM CAMPINA GRANDE: PERCURSO,