A influência das elites e o novo rumo da economia brasileira

Do precedente exposto, passou a ser consenso que a solução dos problemas nacionais se daria através de uma combinação de políticas de abertura econômica e de democratização do regime político. Caberia ao país, nesse sentido, promover uma agenda de reestruturação da economia de cunho liberalizante, a fim de que se inserisse internacionalmente na lógica do

voluntários em 1982. A poupança nacional também caiu devido à redução da poupança pública e a última, diminuiu decorrente da queda da carga tributária líquida do governo (ibidem, p. 383).

55_{MOREIRA, M. M. Diplomacia para o Desenvolvimento. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta Anos de}

capitalismo global – tendo como pauta a liberalização comercial, a desregulamentação, sobretudo do mercado de capitais, e as privatizações.

O objetivo central era transferir para a esfera privada e instituições internacionais a maioria das decisões sobre a economia nacional e só assim, acreditava-se, o país voltaria a se desenvolver. A eleição de Collor em 1989 representou a consolidação do consenso liberal no aparato estatal burocrático, ao mesmo tempo em que ficou claro à elite econômica – principalmente a beneficiária do nacional-desenvolvimentismo – que os tempos eram outros. A dinâmica do capitalismo global dificultava cada vez mais a intervenção estatal e, assim, o protecionismo à economia nacional em benefício dos agentes econômicos internos. O Estado passou a ser responsável pela liberalização e potencialização das forças mais dinâmicas da economia mundial de qualquer entrave, principalmente os institucionais. Além de ser responsável por manter uma imagem de confiança e estabilidade interna a fim de promover os negócios e atrair capital financeiro e, dessa forma, crédito para o financiamento das atividades econômicas.

Nessa perspectiva, Collor propôs seu plano de estabilização econômica associado às

reformas do Estado – liberalização cambial, fim de subsídios, adoção de nova legislação sobre propriedade intelectual, liberalização de importações, abertura comercial, liberalização de investimentos, privatização de empresas estatais e renegociação da dívida externa. Tais ações faziam parte do novo consenso formado internamente acerca das medidas internas necessárias e adequadas à modernização e à melhor inserção competitiva na economia internacional.

A crise política do governo Collor já no primeiro ano de seu mandato, ao lado do fracasso do plano de estabilização, bem como dos problemas de superação do desequilíbrio macroeconômico, inviabilizaram o aprofundamento dessas políticas liberalizantes e o primeiro acordo sobre a dívida externa. Acrescenta-se a isso o fato de o Brasil, em 1991, ter sido incluído na lista de investigação da United States Trade Representative (USTR) por infringir as regras de proteção de patentes.

Tem-se, pois, que apesar dos esforços do governo para estabelecer maiores graus de credibilidade pela adesão dos valores liberais tidos por universais, as expectativas dos países ricos em relação a uma rápida recuperação brasileira iam diminuindo.

Internamente, os primeiros passos no sentido de uma liberalização econômica

realizados no governo Collor – em especial a abertura comercial, que conduzia a um avanço das importações – permitiu que competidores internacionais, ao conquistar fatias do mercado brasileiro, provocassem efeitos distributivos negativos sobre o empresariado nacional. Nesse sentido, temos que, um dos principais atores que contribuíram para o impeachment do

presidente foi a coalizão nacional-industrialista, devido aos altos custos da liberalização econômica unilateral implementada pelo governo (OLIVEIRA, 2007b).

O país perdeu na década de 80 qualquer sentido de orientação próprio; as medidas de combate à inflação e as alternativas de saná-la no curto prazo substituíram o desenvolvimento como principal questão política. Para Sallum Jr. (2001), somente durante o governo Collor de Mello ocorreu de fato uma ruptura com o padrão nacional-desenvolvimentista – foi nesse momento que surgiu o embrião de uma nova estratégia de desenvolvimento, a qual o governo FHC vai redesenhar, de forma hesitante.

A orientação explícita no conjunto de reformas parcialmente implementadas no governo Collor representou a desistência de construir no país uma estrutura industrial completa e integrada em que o Estado cumprisse papel de proteção e propulsão do desenvolvimento industrial e da empresa privada nacional. A estratégia de desenvolvimento gestada no governo Collor, pode ser definida como de integração liberal da economia doméstica ao sistema econômico mundial. Perde-se de meta a construção de uma estrutura industrial nacionalmente integrada, pensa-se apenas em preservar os ramos industriais que conseguissem competir abertamente numa economia internacionalizada – de forma que o parque industrial doméstico tendesse a se converter em parte especializada de um sistema industrial transnacional56. Foram também implementadas medidas de desregulamentação das atividades econômicas e ações visando diminuir o papel do Estado na economia (por meio das privatizações) e recuperar as finanças públicas. Soma-se ainda a política de integração regional materializada no Mercosul, de 1991 (SALLUM JR., 2001).

Mesmo depois do impeachment, essa estratégia foi conservada – salvo algumas hesitações quanto à abertura e às privatizações. O impacto da liberalização comercial sobre o desempenho do parque industrial brasileiro foi diminuto, no entanto, devido à recessão vigente em quase todo o período e à preservação de uma política cambial favorável às exportações. O Mercosul também vai funcionar, nesse momento, como uma alternativa positiva face à recessão interna e às dificuldades de competição no plano mundial (BIELSCHOWSKY; STUMPO, 1996, p. 187).

Não obstante, o governo Collor serviu para evidenciar os caminhos a serem seguidos pelo empresariado nacional no novo contexto: a) transformar suas empresas em grande

56_{Para tanto, o governo Collor suspendeu as barreiras não-tarifárias às compras no exterior e implementou um}

corporação e competir com suas congêneres no mercado mundial57; b) inserir-se na cadeia produtiva global dentro de alguma grande corporação agregando pequenas parcelas do valor do produto final; c) concentrar-se em atividades do segmento do comércio, do transporte ou outro que não requeira grandes investimentos; d) vender seus ativos e tornar-se rentista; ou e) desaparecer.

Do final do governo Collor até durante o Plano Real, têm-se exemplos de setores econômicos que seguiram as três primeiras alternativas e assim, sobreviveram à transição do nacional-desenvolvimentismo para o atual modelo. Dentre eles, tem-se o setor agrícola, que realizou nos anos 90 sua modernização, ao lado de setores que se valeram do processo de privatização para se tornarem grandes corporações, defendendo suas posições no mercado doméstico e se projetando internacionalmente, muitas vezes aliado ao capital financeiro global – como exemplo temos os novos acionistas majoritários da Vale do Rio Doce, Telemar, Brasil Telecom, CSN, entre outros (OLIVEIRA, 2007b).

O setor de franquias e importações cresceu consideravelmente, bem como novas empresas no setor de logística foram criadas. O segmento da educação e do comércio varejista também passou a ser atividade de grandes investimentos. Não obstante, majoritariamente, a opção dos grupos dominantes brasileiros foi vender seus ativos, seguindo assim a opção pelo rentismo, repassando suas atividades para as corporações transnacionais já instaladas ou que pretendiam se inserir no território nacional (OLIVEIRA, 2007b).

O crescimento da opção pelo rentismo, principalmente na segunda metade da década de 90 gerou uma ampliação na demanda por novos serviços financeiros, levando, entre outros fatores, à necessidade de fortalecimento do setor bancário nacional. O que se deu, de um lado pela privatização de bancos estatais (caso do Banespa, que ficou sob controle do grupo Santander) e, de outro lado, pelo Proer – Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional – que, por meio de fusões, aquisições e reorganizações societárias promoveu um enxugamento do sistema financeiro e reestruturação de instituições bancárias no país. Assim, o setor financeiro também se modernizou, alcançando posições relevantes entre os 20 maiores grupos econômico do país (Itaú, Bradesco, Unibanco, além dos internacionais, Santander e ABN-ANRO) (OLIVEIRA, 2007b).

57_{Para Basualdo y Arceo (2006) os grupos econômicos locais consideravam muito arriscado, ainda que}

contassem com condições adequadas de rentabilidade, encarar um processo de acumulação confrontativo com o capital transnacional. Procuravam, na melhor das hipóteses, consolidar suas posições no mercado que controlavam e expandir sua presença no exterior em atividades com reduzidos riscos competitivo. Isso não sendo possível, acabaram por se refugiar na inversão financeira e especulativa como recurso de conservação e acréscimo de seus respectivos patrimônios.

Oliveira (2007b) ainda vai ressaltar que tal processo de readequação da economia nacional via liberalização só foi possibilitado pela implementação do Plano Real58 – devido ao sucesso no combate à hiperinflação gerando uma estabilidade nas aplicações futuras e à valorização do câmbio que acarretou numa onda de investimentos na modernização do parque

industrial59. Ou seja, foi apenas durante o governo FHC que se criaram as condições

adequadas para a aceleração da corrida de parcelas significativas da elite econômica do país para o rentismo, bem como para a reestruturação de setores econômicos que foram mantidos sob controle de grupos brasileiros, mas tiveram a capacidade de se transnacionalizarem com apoio de investidores internacionais. Acrescenta-se ainda o fato das privatizações terem atraído grupos econômicos globais, os quais ocuparam setores relevantes da economia brasileira – setor telefônico e bancário, por exemplo.

Em suma, a nova configuração da economia brasileira pós-liberalização e o rearranjo

dos setores econômicos em novas atividades passou a requerer do Estado brasileiro a elaboração de novas estratégias de gestão pública e de inserção internacional como condição para o novo tipo de desenvolvimento e a sobrevivência do país no mercado mundial

No contexto doméstico, essa tarefa se cumpre a partir da consolidação da democracia. O que exige dos gestores públicos que atendam as demandas e se tornem mais responsivos em relação ao ato de governar perante a sociedade. Já na esfera internacional, a adesão dos preceitos de liberalização econômica reduziu progressivamente as margens e a capacidade de ação do Estado brasileiro, subordinando-o às políticas monetárias restritivas.

Ainda considerando Carneiro (2002), tem-se que a crise primeiramente econômica culmina então numa crise política e a liberalização econômica se deu paralelamente à política, abrindo na década de 90 um novo panorama para o Brasil.

Neste capítulo procuramos apresentar a conjuntura interna que precede a adoção das

políticas liberalizantes no país e o novo modelo de desenvolvimento adotado na década de 1990. Buscamos apresentar aqui as limitações do modelo desenvolvimentista, as quais, dentro do contexto internacional em que esteve inserido no final da década de 1970 e início da posterior, comprometeram a continuidade do mesmo. Essa discussão é importante para percebermos em que medida o projeto de desenvolvimento de bases estatais perde apoio dentro dos grupos dominantes internos e, a partir da crise do Estado desenvolvimentista é que

58_{O Plano Real, desde sua gênese e a despeito de sua originalidade operacional, seria descendente dos planos de} estabilização frutos do Consenso de Washington. Hereditariedade manifesta nos focos envolvendo reajuste fiscal, reforma monetária, liberalização comercial e financeira, desestatização, abertura econômica e retomada do crescimento (FIORI, 1995; 2001b).

novos consensos são formados acerca da melhor maneira de superar a crise e se inserir competitivamente no mundo.

Na próxima parte deste trabalho, analisaremos como essa transformação interna e os novos posicionamentos dos grupos dominantes nacionais refletiram na forma como o Brasil passa a se inserir no cenário externo. Abordaremos, no capítulo que segue, as articulações deste cenário interno com as relações internacionais do país no período que vai desde o pragmatismo responsável até a política externa implementada no governo Cardoso. O estudo dessas transformações de posicionamento no cenário externo será importante para compreendermos de que maneira as estratégias de inserção internacionais do país vão se dar num cenário externo também em transformação; e de que forma o novo modelo de desenvolvimento adotado vai dialogar com a estratégia de inserção externa do país no período.

PARTE 2

CAPÍTULO 3 – As articulações entre o ambiente interno e o externo

O reordenamento mundial trabalhado no primeiro capítulo influenciou profundamente as interações e as posturas dos países inseridos no sistema internacional, os quais passam a assumir outra posição frente à nova ordem que passou a reger as relações internacionais. Pensando em termos analíticos, enquanto unidade temática de estudo, o que se tem por “pós- guerra”, em termos de configuração política do mundo, acabou em 1989. “Política e ideologicamente, pelo menos, já entramos na fase do pós-comunismo. A história contemporânea encontrou aquilo que os franceses chamariam de ligne de partage, ou seja, uma espécie de ruptura paradigmática” (ALMEIDA, 2002, p. 33).

Depois da discussão acerca de quais foram essas mudanças externas e da crise do modelo de desenvolvimento interno brasileiro, esta segunda parte do trabalho vai apresentar a mudança de posicionamento e inserção internacional do país a partir de então – a mudança de “matriz de política e estratégia internacional” adotada decorrente das limitações externas, das novas relações de poder internacionais e do novo consenso interno acerca do que seria uma inserção mais competitiva no cenário internacional.

O Estado brasileiro, enquanto potência média60 perante a reconfiguração da ordem internacional e, tendo alcançado na década de 80, a posição de país recém-industrializado, passa a encarar uma limitação dos instrumentos de barganha que utilizara anteriormente no cenário internacional. Ao mesmo tempo em que o novo consenso interno em torno das reformas liberalizantes vai qualificar um novo tipo de interação entre os dois planos. Nosso propósito aqui é mostrar de que forma a política externa praticada e consolidada no governo do general Geisel se tornou inócua e inviável a partir de meados da década de 80 (já no governo Sarney) a ponto de ser alterada.

A década de 70 marca o avanço de um projeto nacional de industrialização que, especialmente após o chamado milagre econômico, desenvolveu relativamente o parque industrial brasileiro, garantindo ao país uma posição de maior destaque, credibilidade e poder de barganha no ambiente internacional.

60 _{Para Sennes (2003), a classificação do Brasil enquanto potência média “no limiar de um país subdesenvolvido,}

mas pronto para ocupar um lugar de destaque no cenário internacional” (SENNES, 2003, p. 39) é de fundamental importância para notarmos os encargos e o ônus que tal posição acarretou para o país nessa transição dos anos 1980.

Esse boom de crescimento econômico e de industrialização brasileiro – é importante

reforçar que o cenário internacional marcado por crescentes fluxos de comércio e de investimento foi fundamental para esse desenvolvimento – culminou numa nova autopercepção do país, a qual influenciou na maneira como o mesmo se posicionava dentro do cenário internacional de então61. Dessa percepção estavam carregados os formuladores da estratégia de ação internacional brasileira, que construíram uma “inserção internacional singular” do país nos anos do que ficou conhecido por pragmatismo responsável62 (SENNES, 2003, p. 26).

Ainda que com fortes laços de dependência (como discutido no capítulo anterior) o

país contava – na década de 70 principalmente – com relativa autonomia em suas ações internacionais, acompanhada de maior poder de negociação e integração no ambiente externo. A posição mediana que caracteriza as economias recém-industrializadas num mundo bipolar em crise dava margem a diferentes opções de ação e interpretações a respeito de sua postura no ambiente internacional.

Utilizando-nos aqui de um estudo elaborado por Lima (1990) a esse respeito, caracterizando as possibilidades e interpretações de ação de uma potência média recém- industrializada, é importante considerar o que a autora aponta como fragilidades das interpretações vigentes que enquadram o “tipo de inserção” de uma potência média enfatizando um aspecto particular do comportamento internacional desses países em uma das três perspectivas que seguem: a) inserção periférica – esses países funcionariam como intermediários dos interesses das grandes potências em suas regiões em troca de um tratamento especial; b) potências emergentes – tais países seriam capazes de perseguir objetivos próprios, por vezes até opostos aos das Grandes Potências; e/ou c) “caronas” (free

riders) – esses países se aproveitariam das vantagens concedidas aos países de menor

desenvolvimento relativo quando poderiam atuar com as Grandes Potências em condições de igualdade. Seu trabalho reforça a necessidade de perceber que o comportamento dessa categoria de países agrega as três possibilidades, exibindo simultaneamente os elementos de força e fraqueza, dependendo do interesse e das condições em questão.

Essa diversidade nas possibilidades de ação externa dessa gama de países decorre justamente da diversidade do escopo de interesses dos mesmos, bem como do fato de que realidades divergentes coexistem na condição de intermediário.

61_{“A realização de suas virtualidades de crescimento econômico – e de afirmação nacional estão, porém,}

parcialmente condicionadas pelo contexto internacional, num mundo em que crescentemente se estreita a convivência entre as nações” (SOUTO MAIOR, 1996, p. 339).

Dessa forma, a autora coloca que essa posição mediana ocupada pelo Brasil foi alvo de grande contestação e discussão nas décadas de 70 e 80 e, principalmente na presidência de Reagan, as vantagens e o poder de barganha de que se instrumentalizava o país no sentido de furtar-se das negociações em patamar de igualdade com as Grandes Potências passam a ficar cada vez mais limitados. A partir de então, o Brasil passa de uma condição favorável a um lugar mais marginalizado no novo ordenamento mundial. A nova ordem mundial e suas implicações atacaram as vulnerabilidades brasileiras, evidenciando e explorando suas dependências.

Essa característica de Potência Média concedia ao país uma multiplicidade de

estratégias externas. Tal posição no sistema internacional também rendeu ao país uma série de pressões divergentes, ora desenvolvido demais para ser atendido e lutar pelas reivindicações do Terceiro Mundo, ora dependente e limitado demais para arcar com os custos exigidos de uma potência; tal posicionamento pesou especialmente na postura brasileira no novo contexto internacional.63

Veremos aqui, de que forma e sob quais condições a nova ordem emergente limitou alguns instrumentos dos quais o país se valia e, ao lado da crise interna, passa-se a ver numa maior adequação às exigências externas um caminho para superar essa crise.

É importante considerar a dificuldade de se comparar a política externa de um mesmo país em tempos diferentes; nosso objetivo neste trabalho não é, portanto, de se fazer um julgamento de valor das políticas externas implementadas, mas justamente de estabelecer uma análise dos interesses mais elementares defendidos pelo país externamente em cada momento. Sem deixar de lado as limitações e vulnerabilidades internas – sempre latentes – que não permitem que uma política mais autônoma se sustente por muito tempo, acreditamos ser possível detectar diferentes matizes nos dois momentos. O ambiente internacional se alterou profundamente, ao mesmo tempo em que as configurações internas se reestruturaram, apresentando mudanças na composição das forças sociais.

O foco desta parte do trabalho será a mudança no posicionamento externo brasileiro. Primeiramente consideraremos momentos políticos internos que evidenciam a força dos diferentes setores e grupos de interesse atuantes na formulação do novo modelo de inserção do país. Posteriormente, veremos os principais pontos de inflexão na matriz de política

63 _{No capítulo precedente pudemos notar como o Brasil se enquadra nesse patamar de potência média, uma vez}

que, através da lógica desenvolvimentista buscou desenvolver seu parque industrial de modo a superar a dependência externa, mas na questão do financiamento permaneceu atrelado aos credores internacionais.

externa ao longo da década de 1990, apontando os novos rumos seguidos pelo país até o final do segundo governo Cardoso.