A nova política do Orçamento participativo

As experiências de orçamento participativo têm origem em um contexto de radicais transformações na esquerda em todo o mundo. Se, de um lado, a revolução socialista e o anticapitalismo estavam fora da agenda e, de outro, o neoliberalismo vinha se difundindo com uma rapidez vertiginosa, o que de novo e diferente a esquerda poderia propor sem alterar os fundamentos do capitalismo ou, em outros termos, o padrão de poder instituído pelo capitalismo? A idéia da participação cidadã na gestão das cidades, experimentada com êxito na Itália vermelha (em particular Bolonha), pareceu ser, para muitos, uma das mais promissoras. Desde então, uma vasta literatura sobre o tema foi produzida e, na medida em que forças da esquerda chegaram ao governo de importantes cidades em diversas partes do mundo, essas idéias foram aplicadas na gestão das políticas sociais das cidades.

Os debates realizados na esquerda européia chegaram ao Brasil por diferentes vias. A vertente eurocomunista trouxe a experiência do Partido Comunista Italiano (PCI) que repercutiu muito fortemente na área da saúde. Os debates sobre a reforma sanitária e os conselhos participativos têm sua origem nas elaborações de Giovanni Berlinger43. As orientações social-democratas igualmente tiveram grande acolhida, inicialmente em forças

43

Giovanni Berlinguer foi deputado (1972-83) e senador da República Italiana (1983-92), pelo extinto Partido Comunista Italiano (PCI), hoje Partido Democrático de Esquerda (PDS), onde ainda é um dos militantes mais respeitados. É também reconhecido como uma das maiores autoridades mundiais das áreas de saúde pública e medicina social. Exerceu papel fundamental no desenvolvimento da Reforma Sanitária Italiana e sua atuação atravessou as fronteiras européias, vindo a influenciar toda uma geração de médicos brasileiros durante a ditadura militar. “Nos anos 60-70, dois dos livros dele circulavam clandestinamente entre o pessoal da saúde pública. Eram cópias xerox de”Medicina e Saúde Pública” e do livro “Saúde nas fábricas”, que escondíamos, ensebadas, debaixo das camas, e foram essas leituras que sustentaram as discussões iniciais do SUS", relembra Volnei Garrafa, presidente do Congresso Mundial de Bioética e da Sociedade Brasileira de Bioética. Entre os seus mais de 40 livros publicados, Berlinguer tem hoje 12 traduzidos no Brasil. GARRAFA, Volnei. Bioética cotidiana. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102- 311X2005000100038&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 07 Set. 2006.

tidas como moderadas no nascente PT. Mas com a eleição deste partido para administrar prefeituras de municípios grandes como São Paulo e de Porto Alegre, em 1989, a experiência foi incorporada como um diferencial nas idéias político-administrativas do país, em particular pela herança patrimonialista e autoritária que marca a história brasileira.

Conforme anteriormente ressaltado, este estudo parte da premissa de que as experiências de auto-organização e de autogoverno produzidas pelo movimento proletário, cujo exemplo mais marcante é o da Comuna de Paris (1871) foram capazes de forjar aprendizados que deram sentido pleno ao conceito de público.

Não há aqui nenhuma intenção de estabelecer uma relação direta e unidimensional entre o OP e a experiência dos Conselhos proletários, mas, antes, de refletir sobre essas experiências fundadoras da democracia em que os que vivem-do-próprio-trabalho são protagonistas para examinar as possibilidades, limites, tensões e contradições das experiências de OP e/ou de Conselhos no escopo mesmo do capitalismo dependente que configura o Brasil e a América Latina. De fato, não há como pensar a participação nesses espaços sem levar em consideração as tensões e contradições presentes nessas experiências. A luta dos movimentos sociais pela afirmação de direitos sociais universais tensiona o Estado particularizado pelo capital tanto no plano estritamente econômico (os direitos sociais são obstáculos ao superávit primário e a Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo) e no plano político, visto que o OP é, sob o ponto de vista da ordem, também uma forma de garantir a governabilidade: daí porque o crucial é a consideração dos conflitos e embates entre essas possibilidades.

A partir das preocupações acima esboçadas o capítulo pretende identificar os principais conceitos e categorias presentes nas discussões sobre o orçamento participativo, situando-os, no contexto das questões explicitadas na análise do social-liberalismo, destacando a idéia de sociedade civil, esfera pública e democracia deliberativa. O esforço teórico não é o de comparar o conceito teórico certo com o conceito prático incompleto ou

errado, mas munido da teoria, tornar pensáveis os conceitos efetivamente desenvolvidos nas

experiências de OP aqui consideradas.

O Orçamento Participativo (OP) é apresentado usualmente como uma forma democrática de gestão das políticas públicas em um contexto em que predominam políticas macroeconômicas neoliberais. O sentido mais recorrente encontrado na literatura especializada em circulação (FEDOZZI, 2000; SÁNCHEZ, 2002; RIBEIRO & GRAZIA,

2003; AVRITZER, 2003, entre outros) e nas experiências mais destacadas44 situa o orçamento participativo, como uma prática orçamentária em que as decisões quanto à alocação de recursos são tomadas, levando-se em consideração a opinião direta da população e não apenas a dos seus representantes eleitos para o parlamento. O objetivo central do OP é compartilhar com os cidadãos a decisão quanto às obras e programas prioritários a serem executados em um determinado ano ou em um plano plurianual. Espera-se que o destino de parte dos recursos do governo municipal seja decidido em assembléias regionais e em fóruns de negociação de prioridades. Além do argumento democrático, a participação dos cidadãos na elaboração dos orçamentos é defendida por propiciar melhor atendimento pelo poder público das necessidades da população.

Desde o seu surgimento no Brasil, no final dos anos de 1980, as experiências de orçamentos participativos têm suscitado numerosos estudos que procuram, principalmente, destacar o seu papel na transformação democrática das relações entre Estado e sociedade e, mais propriamente, como o OP contribui para o aprofundamento da democracia no país.

O exame de parte dos estudos sobre o tema45 indica que, em geral, as práticas de OP em municípios têm sido avaliadas como um avanço em relação às formas tradicionais de administração pública, principalmente naquelas em que esta sistemática já está vigindo há mais de uma década. Estes estudos salientam que é uma nova forma de tomada de decisões e de mediação entre sociedade civil e o Estado, capaz de desempenhar papel importante na mudança de elementos estruturais da cultura política brasileira e no processo de democratização do Estado e da sociedade.

Determinados estudos chegam a afirmar mesmo que o OP é “uma das experiências de maior fecundidade democrática do Brasil contemporâneo”, “uma das construções institucionais mais inovadoras do Brasil”, “um processo bem-sucedido de fortalecimento da democracia local” (FEDOZZI, 2000, p. 37; WAMPLER, 2003, p. 21; AVRITZER, 2003, p. 13).

44

O orçamento participativo de Porto Alegre é uma das experiências mais investigadas. O OP foi implantado no município em 1989, e desde então, realizado sem interrupção. Com quase duas décadas de existência, o OP é considerado a experiência mais bem-sucedida de participação deliberativa na definição de prioridades de investimento e de democratização das relações entre Estado e sociedade no Brasil. A prefeitura Municipal de Porto Alegre define o OP “como um processo, pelo qual a população decide, de forma direta, a aplicação dos recursos em obras e serviços que serão executados pela administração municipal”. PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE. Histórico do Orçamento Participativo. Disponível em:

http://www2.portoalegre.rs.gov.br/op/default.php?p_secao=1> Acesso em: setembro de 2006.

45

Destacamos os estudos sobre o OP realizados por Tarso Genro e Ubiratan Souza (1997); Luciano Fedozzi (2000); Felix Sánchez (2002); Leonardo Avritzer (2002 e 2003); Zander Navarro (2003); Edmilson Oliveira (2005); dentre outros. Excetuando o último autor, os demais são freqüentemente citados em estudos e artigos sobre o OP.

Contudo, como essas experiências vêm acontecendo em um contexto macroeconômico de ajuste neoliberal, de superávits primários, de (contra) reformas administrativas e da previdência, em que direitos fundamentais seguem precariamente atendidos para a maior parte da população, é imperioso indagar: até que ponto a introdução de mecanismos participativos na definição da alocação de recursos públicos pode trazer mudanças significativas nas concepções e práticas políticas no âmbito da sociedade e do Estado brasileiro no sentido do aprofundamento da democracia no país e, ainda, para a universalização dos direitos sociais? Buscar respostas para estas questões é uma tarefa teórica e política inadiável para a reflexão sobre a democracia, o protagonismo dos sujeitos políticos e o fortalecimento do público frente à intensa ofensiva privado-mercantil sobre os direitos sociais.

Não é difícil constatar que, com raríssimas exceções, a maioria dos estudos aponta as potencialidades do OP na transformação democrática das relações entre Estado e sociedade, notadamente por meio da transferência de poder decisório sobre o uso de recursos públicos para a sociedade.

Outro efeito ressaltado diz respeito ao fato das experiências de OP terem ampliado a discussão sobre os conceitos e modelos de democracia. Essas experiências tornaram-se referência importante no debate acadêmico atual sobre as possibilidades de aprofundamento da democracia em um contexto de contra-reformas e de participação muito heterogênea dos movimentos sociais. Grande parte dos prefeitos do chamado campo progressista apresenta esta prática em seus programas de governo e, dentre os eleitos, não são poucos os que o pratica. De fato, o OP tornou-se a experiência de participação local mais discutida no Brasil, passou a ser reproduzida por diferentes esferas administrativas (estados e municípios), inclusive para além do campo dito progressista independentemente de concepções político- partidárias, e a despertar interesses até mesmo em outros países (AVRITZER, 2003).

No âmbito das administrações municipais, os Orçamentos Participativos reforçam a argumentação de que a democracia representativa pode ser complementada por mecanismos de participação direta da população nas decisões referentes às políticas públicas.

As reivindicações por uma maior participação popular na vida pública ocuparam espaço importante durante as discussões e elaboração da Constituição Federal de 1988. A Constituição logrou assegurar o direito à participação dos cidadãos na gestão do poder local através da “cooperação das associações representativas no planejamento municipal”, além de garantir a possibilidade da iniciativa popular em “projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento

do eleitorado” e, ainda, de manifestação por meio do referendum sobre matérias de alta relevância político-social (BRASIL, 1988, Art. X, XI).

A garantia da participação popular na gestão municipal visava assegurar maior justiça social nas políticas públicas. Além disso, acreditava-se que a participação na elaboração do planejamento municipal poderia permitir aos administradores captar com maior precisão as demandas da população, e à sociedade um maior controle sobre a própria ação do poder público.

A Constituição de 1988 também contemplou o surgimento de instâncias colegiadas, nas quais a sociedade civil e o Estado se responsabilizariam pela formulação, execução e controle das políticas públicas. É o caso, por exemplo, dos chamados conselhos gestores de políticas sociais (conselhos de saúde, conselhos de educação, de mulheres, de crianças e adolescentes, etc.).

Alguns autores defendem a participação popular direta na atividade de produção de leis e de políticas governamentais argumentando, por exemplo, que se trata de uma ação política capaz de complementar e corrigir distorções dos mecanismos de representação tradicional (BENEVIDES, 1991).

Na opinião de Maria Vitória Benevides (1991), a importância da participação direta decorre, principalmente da:

[...] verificação de que a representação política – legítima e indispensável nas democracias modernas – é uma instituição deficiente para exprimir, com fidelidade, a vontade popular e a realização do interesse do povo. Esta premissa apóia-se na crescente insatisfação popular com a representação tradicional e na consolidação de vários institutos de democracia semidireta, em sociedades contemporâneas: os quais funcionam como corretivos à democracia representativa (BENEVIDES, 1991, p. 16).

No inicio da década de 1990, o Partido dos Trabalhadores elaborou um documento intitulado O Modo Petista de Governar. Neste documento afirma-se que a participação popular direta deve ser a “marca” das administrações petistas. Mais do que isso a “participação cidadã na vida política” representa a ruptura com o modo tradicional de se fazer política no Brasil. O processo eleitoral e a democracia representativa são instituições legítimas, mas “(...) o modo petista de governar busca a participação política permanente dos cidadãos, sobretudo, através de seus movimentos coletivos, como um caminho decisivo para a construção de uma sociedade efetivamente democrática, de bem-estar social e de homens livres” (BITTAR, 1992, p. 210).

[...] o que diferencia o projeto petista de poder dos demais é que este identifica na

sociedade civil com sua pluralidade de interesses, opiniões e vontades e, na

cidadania dos trabalhadores e dos movimentos sociais, atores privilegiados na formulação das políticas de governo e na construção de uma nova ordem social e política. (...) O modo petista de governar procura construir [uma] nova cidadania nas articulações entre Estado e a sociedade civil, aprofundando a democracia e ampliando o espaço para a participação popular (BITTAR, 1992, p. 210-211, grifos nossos).

A participação da sociedade civil representa, conforme este documento, não apenas a ruptura com a política tradicional brasileira, mas a possibilidade de se criar uma “nova institucionalidade” capaz de integrar as instituições da democracia representativa às da democracia direta ou participativa, através da criação de canais os mais amplos possíveis de participação popular. Com isso, instituir uma nova forma de gerir a coisa pública, mostrando assim, que é possível colocar o Estado, “a despeito de suas limitações e características, a serviço dos setores oprimidos da sociedade” (BITTAR, 1992, p. 209).

O ideário democrático-popular do PT reconhece na sociedade civil os atores privilegiados na formulação das políticas públicas e na constituição de uma nova ordem social e política. Afirma ainda, que é nas articulações entre Estado e sociedade civil, com o aprofundamento da democracia e ampliação dos espaços de participação que a nova cidadania deve ser construída.

Segundo Bittar (1992), nesse ideário democrático-popular, a participação popular estaria vinculada a cinco modelos de referência: as Comunidades Eclesiais de Base; o movimento sindical; os movimentos sociais; a Comuna de Paris, e os soviets46.

Mas, através, principalmente, do Orçamento participativo é que o partido coloca em prática a sua proposta de “democratização radical do Estado e da política”, processo que exige, na opinião de Gildo Lima47, “a participação direta e organizada da população nas decisões do governo [além da] ruptura do abismo entre o Estado e a sociedade e o controle permanente da cidadania sobre os negócios do Estado” (LIMA, 1994, p. 2).

Cabe ressaltar que na esteira do I Congresso Nacional do PT realizado em 1991, o socialismo é identificado com a democratização do Estado e da política, neste sentido, as

46

Vale a pena reproduzir as concepções referentes à Comuna e aos Soviets e a sua relação com a concepção de participação popular expressa em O Modo petista de Governar: “Comuna de Paris – operava com a democracia direta e a revogação dos mandatos. Operamos com a sociedade, enquanto sociedade de massa, quantitativa e qualitativamente muito diversificada onde as instituições da democracia representativa não podem ser ignoradas, mas combinadas com a democracia direta; Soviets (conselhos de poder) – não vivemos uma ruptura ou uma crise revolucionária, não há abolição do Estado vigente, não há abolição da propriedade privada e do mercado, portanto não podemos operar com um modelo de auto-regulação, auto-organização e autogoverno das massas organizadas”. BITTAR, Jorge (Org.). O modo petista de governar. São Paulo: Teoria & Debate, 1992. p. 215.

47

Gildo Lima foi vice-prefeito de Porto Alegre no período de 1989-1992, quando o OP foi implantado no município.

resoluções indicam que o partido deve atuar para reforçar nas administrações aquilo que deverá ser a sua marca: “a democratização do Estado, a efetiva participação popular com a respectiva criação de canais [de participação] mais amplos possíveis”. Defende assim, a existência de uma esfera pública “na qual a política não se restrinja às iniciativas estatais e institucionais, mas que, ao contrário, tenha seu pólo dominante nas iniciativas surgidas da sociedade” (PT, 1998, p. 499).

O partido também critica as instituições políticas do capitalismo e afirma que a superação dos mecanismos clássicos da democracia representativa liberal, responsáveis por um importante nível de autonomia dos governantes perante o povo, é um objetivo que deverá ser perseguido. O objetivo da política é “buscar abolir a distinção entre governantes e governados e encaminhar a extinção das desigualdades de classes e do Estado como aparelho de dominação” (SÁNCHEZ, 2002, p. 38).

Tarso Genro (1994, p. 2-3) fez a seguinte afirmação com relação a essas proposições defendidas pelo partido: “(...) quando lançamos a idéia da participação direta, a nossa palavra de ordem era governar com os Conselhos Populares. Partíamos do pressuposto (...) de que pelo simples fato das pessoas serem oprimidas, tendo uma oportunidade [a partir de um governo democrático] realizariam também uma participação solidária e não corporativa”. A idéia consistia em realizar um governo baseado na “construção da democracia direta” que dissolveria qualquer “mediação entre a cidadania e o Estado” permitindo, ao mesmo tempo a criação de “novos instrumentos democráticos”. O governo seria feito desvinculado “de toda a tradição parlamentar”.

Mas, segundo Genro (1994, p. 3), as dificuldades vieram à tona quando se tentou colocar em prática esta visão, colocando por terra “as nossas ilusões a respeito, em primeiro lugar, de sua eficácia e, em segundo lugar, do seu caráter presumidamente democrático”. As dificuldades em viabilizar os conselhos populares fizeram com que o ideário da “democratização radical do Estado”, conforme sustenta Genro, ganhasse concretude com a instituição e aperfeiçoamento do orçamento Participativo. Um processo que combina, em sua opinião, “democracia direta com a manutenção, fortalecimento e a dignificação da representação parlamentar”.

Inicialmente, o Partido dos Trabalhadores defendia que a participação popular nos governos deveria se dá através da criação de conselhos populares, posição logo abandonada e substituída pela participação via orçamentos participativos. Até meados dos anos de 1980, quando se inicia as primeiras experiências participativas nas prefeituras governadas pelo partido, o projeto de instalação poder popular consistia na criação dos Conselhos. Segundo

Genro tratava-se de uma visão “simplificadora” da realidade e do poder, pois objetivava realizar uma transferência de poder para a classe trabalhadora organizada, substituindo gradativamente a representação política tradicional, vinda das urnas, pela democracia direta. Essa idéia foi abandonada, pois na avaliação de segmentos importantes do Partido, a experiência com os conselhos durante a gestão de Luiza Erundina (1989-1992) no município de São Paulo havia resultado em grande fracasso (GENRO & SOUZA, 1997, p. 23).

Com isso, o OP é alçado à condição de principal espaço de participação popular nas administrações municipais petistas, tornando-se segundo Ribeiro e Grazia (2003, p. 19), a “experiência mais bem sucedida de democracia participativa no Brasil”.

Conforme anteriormente destacado, as experiências de orçamento participativo emergiram em um contexto de institucionalização da participação política datado em fins da década de 1980. Desde então têm despertado o interesse de muitos pesquisadores que, em sua maioria, buscam identificar no OP elementos favoráveis a uma maior democratização das relações entre Estado e sociedade. As mudanças na política brasileira e o papel da participação popular na redução de desigualdades sociais são apontados como principais resultados dessa política participativa. No âmbito da teoria democrática, os pesquisadores buscam ainda identificar elementos que denotam aproximações do OP com determinados tipos ou modelos de democracia.

Em seus estudos, Avritzer (2003, p. 14) define o OP como “uma forma de rebalancear a articulação entre democracia representativa e democracia participativa”. Na opinião do autor, são quatro as características do OP que definem esse rearranjo institucional. A primeira é a cessão da soberania, ou seja, a soberania é cedida a um conjunto de assembléias regionais e temáticas que operam a partir de critérios de “universalidade participativa”. A segunda é a combinação de elementos de participação local (assembléias regionais) com elementos de delegação (conselhos em nível municipal); a terceira refere-se à existência de um “princípio de auto-regulação soberana”, com as regras de participação definidas pelos próprios participantes. E, por último, a tentativa de reversão de prioridades de distribuição de recursos públicos locais de modo a privilegiar os setores mais carentes da população.

Para este autor, tais características ajudam a definir e diferenciar as experiências de OP, bem como a distinguir as que podem reivindicar o nome orçamento participativo daquelas que o utilizam, mas sem apresentar nenhuma dessas características.

Nesta direção, as análises realizadas por Genro (2000) e Avritzer (2002 e 2003) buscam identificar no OP a sua relação com os processos de democratização do Estado e de