A PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA NO CENÁRIO BRASILEIRO

Nas últimas décadas, tanto no Brasil como em muitos outros países muito se tem falado e produzido sobre o tema da participação. Com os mais distintos sentidos e significados ele tem sido observado no discurso e na prática cotidiana de diversas organizações da sociedade civil, tais como movimentos sociais, sindicatos, associações diversas, bem como envolvendo a dinâmica das políticas estatais, marcando presença obrigatória no vocabulário e na agenda do universo político dos países ocidentais a partir da década de 1960. Sob as mais variadas formas de luta muito tem-se empenhado para se ampliar antigos e conquistar novos espaços democráticos, nos quais se fizesse possível o exercício da participação na perspectiva da cidadania. A participação pode ser entendida sob diversas perspectivas distintas. No entanto, considero que a distinção sob dois grandes eixos torna mais inteligível o propósito deste trabalho: o autoritário e o democrático. As formas autoritárias de participação se baseiam no principio da integração e do controle da sociedade e da política e ocorrem em regimes políticos tanto de direita quanto de esquerda, incluindo a variação de natureza cooptativa no âmbito de programas de políticas publicas orientados de cima para baixo com o fim exclusivo

de diluir conflitos sociais. As formas democráticas ancoram na soberania popular como principio regulador e se desenvolvem tanto nos movimentos sociais e nas diversas associações autônomas da sociedade civil, quanto nas instituições políticas formais do campo estatal (GOHN, 2007).

La Jara (2006) trata da institucionalização da participação, enfocando a sua regulamentação nas Leis Constitucionais na América Latina. Fala em participação cidadã, intervenção direta dos agentes sociais em atividades públicas, como fundamental para compreender os processos democráticos dessa região. Considera que as reformas constitucionais e legais permitiram uma maior participação dos cidadãos na tomada de decisões sobre os assuntos públicos, lógica que leva a maioria das Constituições a sustentar a soberania no povo ou nação.

O nível de aprofundamento da democracia participativa distingue uma forma constitucional da outra. Em algumas Constituições a soberania se exerce exclusivamente por meio da delegação do exercício do poder aos representantes que o exercem diretamente enquanto membros do sistema político. No Brasil e outros países da América Latina, porém, a soberania, tanto pode ser exercida por meio de representantes, como mediante mecanismos de democracia direta. Esta última desponta como uma das inovações legais, quanto às formas do exercício do poder, nas últimas reformas constitucionais, diferenciando-se da mera delegação a representantes. A inclusão nas Constituições da forma direta do exercício da soberania, sem intermediação da classe política, abre possibilidades de inovações participativas que prometem o avanço do processo democrático. Mas essa inclusão tem aparecido de várias maneiras. Por meio de argumentos que fortalecem a criação de formas de participação cidadã, sem, contudo explicitá-las com precisão, ou definindo a participação na gestão dos assuntos públicos como pré-requisito da cidadania, isto é, a participação como direito em si mesmo, como foi incorporada pela Bolívia e outros países da América Latina. Ademais, aparece ainda como a participação em políticas setoriais especificas, como é o caso do Brasil em relação ao setor da saúde, da seguridade social de um modo geral, além dos princípios que permitem a participação dos diretamente interessados na temática setorial, como as organizações de consumidores, jovens, mulheres, idosos, de política cultural, camponeses, etc. Em qualquer dessas formas a inclusão, desses princípios participativos permite a exigência da criação concreta de mecanismos de participação, como garantias constitucionais ( LA JARA, 2006).

Os princípios e mecanismos de participação cidadã institucionalizada são marcados por pelo menos duas ideias que lhe dão sentido: legitimidade e eficiência. A legitimidade do sistema representativo é conferida aos governantes, quando eleitos mediante a participação dos cidadãos no processo eleitoral. A do sistema participativo é garantida quando leis ou políticas específicas são propostas ou revogadas pelos cidadãos, sem intermediação, mediante mecanismos de democracia direta ou de deliberação em instituições paritárias entre representantes governamentais e da sociedade civil, a que La Jara (2006) denomina interfaces socioestatais (ISE). A participação acontece nos espaços de conflito da arena política, nos quais ocorre a disputa entre projetos diversos, muitas vezes antagônicos, o que implica a definição compartilhada de regras para viabilizar seu funcionamento. A perspectiva de participação está ligada também à ideia de eficiência, para prover de informações todos os envolvidos no processo de decisões, otimizar os recursos públicos escassos, e fortalecer seu controle. No entanto, essas ideias de inovação da democracia correm riscos de várias ordens. O mais grave deles diz respeito à perda de efetividade da participação como ação política de mudança, visto que o risco de despolitização da participação pode resumi-la a mero trabalho de homologação legitimadora de decisões tomadas a priori, ou a simples cooperação entre atores sociais e governantes. Outro risco é o da associação da participação à descentralização e modernização do Estado, descolando-a da ação política dos cidadãos participantes (LA JARA, 2006).

A participação democrática institucionalizada em várias de suas versões, principalmente a liberal/corporativa e liberal/comunitária, está ancorada nos critérios do sistema participativo eleitoral como fundamento da organização dos indivíduos, cujo princípio básico é a delegação do poder de representação para o qual a competição no interior da sociedade civil é legitimada. A versão democrático-radical se contrapõe aos critérios da democracia representativa e se empenha em substituí- lo por outro sistema, geralmente por um sistema que pode ser englobado nos princípios da “democracia participativa”. Essa perspectiva defende a redistribuição total do poder que deve ser controlado pela comunidade. Muitos dos seus teóricos propõem a criação de estruturas paralelas às instituições formais, para a vivência de novas experiências sociais para se opor ao poder dominante e deslegitimá-lo. O eixo central da concepção democrático-radical se assenta no fortalecimento da sociedade civil com a expectativa da construção de novas estruturas capazes de

fomentar uma outra forma de organização social que permita superar as injustiças, discriminações, desigualdades e exclusões, apoiando-se no respeito à pluralidade que caracteriza as sociedades contemporâneas (GOHN, 2007).

Na perspectiva da democracia participativa, os múltiplos agentes que conformam as experiências associativas, enquanto “sujeitos sociais”, tais como grupos de idosos/as, de mulheres, de jovens, dos sem-teto, de moradores de bairros etc. ganham relevância no processo participativo, e se articula com o tema da cidadania, visto que os indivíduos são considerados em sua condição de cidadãos. Enfatiza-se o aprendizado na luta para a formação de uma cultura de responsabilidades partilhadas, inclusive no âmbito do governo, para a construção de uma realidade nova, livre da opressão e dominação/exploração em suas varias formatações. Para tanto, as várias frentes dessas lutas atuam para que se constitua uma linguagem democrática não-excludente tanto nos novos espaços participativos recém-criados quanto nos já existentes, além da criação de mecanismos democráticos de informação, tendo em vista o acesso de todos os cidadãos a todo tipo de informação que lhes diga respeito. Várias experiências inspiradas nessa perspectiva de participação vêm acontecendo no Brasil desde as últimas décadas do século XX, a exemplo do orçamento participativo, diferentes fóruns de participação popular, além dos conselhos gestores de políticas setoriais (GOHN, 2007; SADER, 2002; SANTOS; AVRITZER, 2002).

As experiências participativas nos países recém-democratizados, segundo Santos (2002), têm-se revelado mais promissoras na defesa dos interesses subalternos, visto que tais interesses não conseguem fazer-se presentes no sistema político baseado em critérios de representatividade. Para o mesmo autor, o êxito dessas experiências está relacionado à transferência de práticas e informações do nível social para o nível administrativo, levado a cabo pela capacidade criadora dos atores sociais que em maior número se envolvem nos arranjos políticos. Apresenta, assim, a democracia participativa como um campo social e político no qual se pode reinventar a emancipação social, possibilidade que apontou no horizonte dos recentes processos de democratização que os países do Sul da Europa e da América Latina experimentaram nas décadas de 1970 e 1980, respectivamente, período no qual vivenciaram processos de transição e ampliação democrática no curso da terceira onda de democratização. Em tais países permaneceu vigente muito das práticas do fascismo, a despeito de sua derrota na Segunda Guerra

Mundial, o que os manteve afastados da lógica do chamado campo democrático que se tornou hegemônica após esse período.

Dentre os países da América Latina é no Brasil que se manifestam mais claramente as potencialidades da participação da sociedade nos processo de decisão, mediante o compartilhamento do poder decisório do Estado em relação às questões relativas ao interesse público, isto é, a expressão mais bem elaborada da democracia participativa (AVRITZER, 2002a, 2002b; DAGNINO, 2006; GOHN, 2007; SADER, 2002; SANTOS, 2002). Como bem lembram esses/as autores/as as propostas de democracia participava no Brasil foram gestadas, como em toda a América Latina, no contexto da efervescência do associativismo das décadas de 1970 e 1980, que se propôs independente, rompendo com as praticas tradicionais marcadas pela presença de mediadores políticos na distribuição de bens públicos. Nesse cenário, no marco da democratização do país, o padrão vigente de relação entre Estado e sociedade civil foi posto em questão, apontando novas formas de negação e superação do quadro de aprofundamento da exclusão e supressão de direitos. Dentre essas formas ganham maior significado aquelas que podem se incluir no tema da democracia participativa por representar um claro contraponto aos pressupostos essenciais da concepção hegemônica de democracia. Organização democrática em nível local e outros elementos de inovação cultural, tradicionalmente nunca abordados, são reivindicados. Assim é que a Constituição de 1988 (BRASIL, 2000) absorveu em vários de seus artigos as propostas que levaram ao fortalecimento da influência dos atores sociais no processo decisório em diversas instituições: a participação das associações civis na implementação das políticas de saúde e assistência social, no processo de organização das cidades, o que resultou em várias experiências concretas de democracia participativa, como os orçamentos participativos e vários conselhos gestores deliberativos e de controle das políticas públicas que se disseminaram por todo o país como forma nova do exercício da cidadania (AVRITZER, 2002a; TATAGIBA, 2006).

Na perspectiva da participação a reforma democrática do Estado se coloca como a grande novidade, visto que propõe a superação da separação entre governantes e governados. Este distanciamento constitui um pressuposto básico do modelo liberal hegemônico, marcado pela concentração das decisões nas mãos dos primeiros e um sistema de delegação de poderes que elimina qualquer possibilidade de controle e influência sobre os representantes por parte dos que os elegem. As

iniciativas da democracia participativa, pelo contrário, pressupõem a socialização do poder, mediante o resgate da dimensão pública e cidadã da política, tendo em vista a eficiência e eficácia das políticas implementadas, principalmente na área social que numa sociedade globalizada profundamente complexa exige formas novas de gestão para superar as formas hierárquicas e burocráticas convencionais. Distingue- se, porém, sentidos diferenciados nessas iniciativas. O orçamento participativo, por exemplo, representa a tendência mais avançada e rica dos propósitos da participação democrática (SADER, 2002; SANTOS; AVRITZER, 2002), na medida em que se empenha em criar formas de organização política alternativa ao modelo hegemônico, não se restringindo em revigorar a democracia liberal hegemônica. Outras experiências buscam mobilizar setores sociais específicos para levar aos governos e aos parlamentos reivindicações de políticas públicas, tais como as políticas de saúde, de previdência e assistência social, de educação, de segurança, pressionando e controlando sua efetivação. Quando conseguem manter um grau razoável de mobilização, estabelece-se uma nova relação entre a política e esses setores de cidadania. É esse o caso dos conselhos de saúde, da assistência, dos direitos do idoso, dos direitos da criança e adolescente, dos direitos da mulher, dentre outros (SADER, 2002).

Vários autores, a exemplo de Avritzer (2002a, 2002b), Teixeira e Albuquerque (2006) e Sader (2002) dentre outros, têm dedicado atenção às experiências do Orçamento Participativo, apresentando em vários estudos os dados e as analises de suas pesquisas sobre o tema. O modelo considerado mais bem sucedido foi introduzido em Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, a partir de 1989 e foi seguido por um grande número de municípios em todo o Brasil, sob a administração de partidos do campo da esquerda, principalmente o Partido dos Trabalhadores (PT). Esses estudos apontam a maior tradição associativa local como elemento determinante para o bom êxito dessa inovação democrática. Não é outra a razão atribuída ao bom desempenho em Porto Alegre, cuja proposta com o nome “Orçamento Participativo” aparece pela primeira em um documento da União das Associações de Moradores de Porto Alegre (UAMPA), em 1986, como resolução de uma reunião daquela entidade em que se discutia a participação dos movimentos populares no Governo Alceu Collares (PDT). O orçamento público foi tomado como a mola propulsora de uma gestão pública e, por conseguinte, definir como distribuí-lo com base em prioridades estabelecidas democraticamente, mediante a participação

da população, apontando publicamente suas necessidades e selecionando as mais prementes, seria imprimir radicalidade a uma mudança na estrutura política do município rumo à democracia. Essa compreensão estava expressa nesse documento e, ainda que não trouxesse o desenho detalhado do Orçamento Participativo, foi então que o processo de elaboração do orçamento ganhou centralidade no debate político em Porto Alegre (AVRITZER, 2002a).

A disputa de significados do termo democracia, levada a cabo principalmente por atores sociais oriundos do movimento comunitário, está em consonância com a abertura de espaços reais de participação da sociedade civil, promovida pela sociedade política. Desse modo se efetivam essas formas de combinação entre elementos da democracia participativa e da representativa, que passa pela disposição do gestor público em estabelecer a articulação entre o mandato representativo e formas concretas de deliberação em nível local. Essa disposição para articular formas deliberativas no âmbito da sociedade local tem sido assumida, na maioria das experiências brasileiras, em gestões de partidos do campo da esquerda, como já referido acima. Esse mecanismo bem sucedido no Brasil se efetiva pela articulação das duas formas de democracia, a direta e a representativa em várias instâncias. Na primeira instância se efetiva a democracia direta e se constitui por assembleias regionais abertas a todos os cidadãos/ãs de forma individual, sem nenhum critério de seletividade, nas quais as regras de participação e de decisão sobre as prioridades na distribuição dos bens públicos são definidas mediante um processo de discussão, negociação e deliberação entre os próprios participantes. Impôs-se, então, uma nova gramática social como o conteúdo da democracia, que no âmbito do orçamento participativo se constitui em dois elementos fundantes: distribuição justa dos bens públicos e negociação democrática entre os próprios atores sociais sobre o acesso a esses bens. Na segunda instância, constituída no caso de Porto Alegre pelo Conselho do Orçamento Participativo, ocorre a combinação propriamente dita da democracia direta e da representativa. Essa instância cumpre a prerrogativa de deliberar e negociar prioridades com a prefeitura local sobre a alocação dos recursos do orçamento, buscando compatibilizar as decisões e regras que os participantes definiram, com a ação governamental que obedece aos limites do condicionamento técnico e legal, bem como da disponibilidade financeira (SANTOS; AVRITZER, 2002).

Outro espaço aberto à participação da sociedade civil diz respeito às experiências dos Conselhos Gestores, que se constituem como uma forma de participação em políticas setoriais específicas. Por esse mecanismo busca-se potencializar os recursos governamentais, na medida em que possibilita o aporte de novas informações, o que facilita a ampliação da capacidade de intervenção do governo. A constituição de mecanismos de participação como os conselhos gestores se assenta na ideia original de que uma maior aproximação entre o Estado e a sociedade civil provocaria um tensionamento nas agências estatais, tornando-as mais transparentes e responsáveis. No entanto, a efetivação dessa ideia está diretamente vinculada ao efetivo papel desses conselhos quanto a fiscalização e controle e a capacidade de imprimir uma lógica mais democrática na definição das prioridades na alocação de recursos públicos (TATAGIBA, 2002).

A Constituição de 1988 (BRASIL, 2000) adotou a cidadania como princípio geral e criou instrumentos para sua efetivação, mediante a democracia participativa. Desde então, leis orgânicas especificas regulamentaram esse direito constitucional à participação, criando os conselhos gestores de políticas setoriais específicas de composição paritária entre representantes do governo e da sociedade civil prevista em lei específica de acordo com a particularidade de cada contexto. Suas reuniões devem ser abertas à comunidade em geral, que não tem, contudo, direito a voto, mas tem à voz. A dinâmica de funcionamento é definido em regimento interno elaborado e aprovado pelo conselho e submetido posteriormente à aprovação mediante decreto do chefe do Poder Executivo. As decisões dos conselhos, sob a forma de resolução, devem ser publicadas em Diário Oficial. Muitos repasses de recursos financeiros destinados às áreas sociais do nível federal ao estadual e municipal foram condicionados à existência desses conselhos. Eles foram pensados, portanto, como instrumentos de expressão, participação e representação da população, como instâncias de mediação entre a sociedade civil e o Estado e constituem a grande novidade nas políticas públicas, nos últimos tempos. Seu crescente incremento quantitativo é um dado ilustrativo dessa inovação, de modo que pesquisas vêm indicando sua existência em 65% dos municípios brasileiros. De acordo com essa lógica é que muitos conselhos foram criados, a exemplo dos conselhos circunscritos aos serviços, como saúde, educação e cultura, aos interesses gerais da população, como meio ambiente, defesa do consumidor e do patrimônio histórico-cultural, bem como aqueles que dizem respeito às demandas de

grupos sociais específicos como idosos, mulheres, negros, deficientes, crianças e adolescentes etc. (GOHN, 2007; TATAGIBA, 2002).

O grande mérito desses conselhos reside no fato de serem fruto das demandas e lutas da sociedade civil em grandes mobilizações pela redemocratização do país, centradas na ideia de participação dos cidadãos nas decisões acerca das questões que lhes dizem respeito. Desse modo, são dotados de potencial transformador. Se efetivamente representativos configuram uma nova institucionalidade pública na qual as políticas sociais adquirem um novo formato, na medida em que, em tese, as decisões no curso de sua elaboração obedecem a critérios democráticos. Tais critérios são possíveis, nesse novo padrão de relações entre Estado e sociedade, porque ele viabiliza o acesso da população aos espaços nos quais as decisões políticas são tomadas. Especialmente nesse contexto de implementação do ideário neoliberal, no qual vem sendo desconstruído o sentido do público e a dimensão da universalidade das políticas públicas substituída pelas políticas focalizadas de caráter assistencialista é fundamentalmente importante explorar o potencial democrático dos conselhos, para tornar possível a reaglutinação dos direitos que estão sendo fragmentados nesse cenário de esfacelamento da cidadania (GOHN, 2007; LA JARA, 2002; TATAGIBA, 2002).

É importante destacar, no entanto, a ambiguidade do funcionamento dessas instâncias, visto que permeadas por uma permanente tensão entre posições que se inscrevem na perspectiva do campo democrático radical ou na perspectiva do ideário neoliberal. Tal tensão incide centralmente na definição do caráter dos conselhos, se deliberativo ou consultivo, na medida em que seu papel gira em torno das estratégias de gestão pública de um modo geral e do caráter universalizado ou focalizado das políticas públicas em particular. O caráter deliberativo, como preconiza a legislação federal, implica um estilo de governo ancorado nas diretrizes de uma gestão descentralizada numa perspectiva de participação que leve em conta o exercício da cidadania e o entendimento dos conflitos como inerentes ao campo