A Política de gestão educacional do Governo Fernando Henrique Cardoso: a

No início do seu primeiro mandato, o Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) apresentou um amplo programa para a educação brasileira baseado em cinco pontos: a) distribuição de verbas diretamente para as escolas; b) melhoria da qualidade dos livros didáticos; c) formação de professores por meio da educação a distância; d) reforma curricular (estabelecimento de Parâmetros Curriculares Nacionais – PCNs e Diretrizes Curriculares Nacionais – DCNs); e) avaliação das escolas. As avaliações sobre esse governo são diversas, mas no que se refere a sua política educacional diversos autores convergem ao afirmar que seguiram orientações dos organismos financeiros internacionais (CURY, 2002; LIBÂNEO;OLIVEIRA e TOSCHI 2005).

A reforma educacional empreendida durante a presidência de FHC articulou-se ao processo mais amplo de Reforma do Aparelho do Estado. Em 1995 foi criado o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), responsável por definir as estratégias, diretrizes e conduzir uma reforma para modernizar o Estado brasileiro. Dessa forma, o MARE realizou um amplo diagnóstico da situação do Estado, onde afirma que a crise brasileira da última década foi também a crise do Estado. Assim, o documento propõe que a administração pública burocrática seja substituída pela administração gerencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pela eficiência e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações, inspirada na administração de empresas (BRASIL, 1995, p. 08).

A reforma em tela adjetiva o cidadão de “cidadão cliente” e preconiza a descentralização vertical das funções, para os níveis estadual e municipal. Dessa forma, as mudanças ocorridas na política educacional do governo FHC devem ser entendidas como parte da materialidade da redefinição do papel do Estado (PERONI, 2003).

Os princípios propostos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado são estendidos a toda administração pública federal11 _{e passam a nortear as decisões do} MEC na definição das políticas educacionais. Na educação, de acordo com o diagnóstico do governo, “os problemas educacionais não resultavam da escassez e sim da má administração dos recursos financeiros, cujas causas, entre outras, eram o corporativismo dos professores, sua baixa qualificação e a ineficiência do aparelho administrativo e burocrático das escolas” (DOURADO, 2006, p. 43).

A administração gerencial utiliza-se de uma série de instrumentos e estratégias que favorecem a instalação de uma nova cultura no seio da administração pública. Caracteriza-se pela busca da eficiência, pela redução e pelo controle dos gastos e serviços públicos, bem como pela demanda de melhor qualidade e pela descentralização administrativa, concedendo-se, assim, maior autonomia às agências e departamentos. Exige-se um novo perfil dos agentes públicos, em especial os gestores, os quais devem desenvolver habilidades e criatividade para encontrar novas soluções, sobretudo para aumentar a eficiência, utilizando-se entre outras estratégias a avaliação de desempenho e contratos de gestão. As instituições e órgãos públicos são instados, dessa forma, a incorporar um novo paradigma de organização e funcionamento com uma grande preocupação com o produto em detrimento dos processos (CASTRO, 2007, p. 124).

11 _{Como a reforma consubstanciou-se no plano jurídico-legal em alterações na Constituição Federal,}

principalmente por meio da Emenda Constitucional nº 19 de 1998, suas diretrizes também se aplicam aos Estados, Distrito Federal e Municípios.

Para Castro (2007):

Algumas características permitem uma melhor compreensão da reforma gerencial, entre elas: a descentralização/desconcentração das atividades centrais para as unidades subnacionais; a separação entre os órgãos formuladores e os executores de políticas públicas; o controle gerencial das agências autônomas que passa a ser realizado levando-se em consideração quatro tipos de controle (controle dos resultados, a partir de indicadores de desempenhos estabelecidos nos contratos de gestão; controle contábil de custos; controle por quase-mercados ou competição administrada, e controle social); a distinção entre dois tipos de unidades descentralizadas ou desconcentradas (as agências que realizam atividades exclusivas do Estado e os serviços sociais e científicos de caráter competitivo); a terceirização dos serviços e o fortalecimento da alta burocracia (CASTRO, 2007, p. 126).

A reforma educacional realizada pelo governo FHC, em consonância com os princípios da administração gerencial, prioriza a gestão educacional e escolar como a principal estratégia para o sucesso escolar. Com esse norte político, os programas e ações implementadas pelo MEC são norteados pelo tripé: descentralização, avaliação e redefinição dos mecanismos de financiamento. A escola torna-se o lócus prioritário das políticas educativas.

Ressalta-se que a descentralização em matéria de política educacional não é novidade no Brasil, não tendo suas origens no Governo FHC. Suas raízes históricas remontam ao Ato Adicional de 1834, que transferiu para as províncias a responsabilidade de legislar sobre a instrução pública. O governo Fernando Henrique Cardoso reforça e consolida essa tendência de política educacional, principalmente no que se refere à educação básica.

No âmbito da Administração Pública Federal, um importante marco da descentralização, que se constitui numa primeira tentativa de mudanças na configuração e atuação do Estado, foi o Decreto-Lei 200, editado em 1967. Esse diploma legal é considerado um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil (BRASIL, 1995, p. 11).

Azevedo (2002), ao analisar o processo de municipalização do ensino fundamental no Brasil, norteado por políticas de descentralização, afirma que processos baseados nesta lógica se caracterizam muito mais como práticas desconcentradoras, em que o local é considerado como uma unidade administrativa a quem cabe colocar em ação políticas concebidas no nível do poder central. O processo de descentralização realizado, como afirma a autora, caracterizou-se muito mais como um processo de

desconcentração de serviços e responsabilidades para os entes subnacionais e centralização de decisões estratégicas como currículo e avaliação no âmbito do governo federal.

Segundo Azevedo (2002), este padrão de ação do Estado difere da perspectiva democrático-participativa que a toma como um dos meios de alargamento do espaço público, na busca de relações sociais substantivamente democráticas. Nesse caso os escalões locais participam da concepção das políticas, não se restringindo apenas a colocar em ação as decisões tomadas pelo poder central.

A avaliação foi considerada como um mecanismo necessário para a melhoria da gestão escolar. Nesse governo foram realizados grandes investimentos na criação e consolidação de um Sistema Nacional de Avaliação. O governo aperfeiçoou o Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), criando também outros instrumentos de avaliação abrangendo tanto a educação básica como a educação superior12.

O robusto sistema de avaliação em larga escala desenvolvido no governo FHC levantou inúmeras questões principalmente no que se refere à falta de referenciais bem definidos quanto aos conteúdos escolares exigidos nos testes. Necessidade de um consenso orientador quanto aos conhecimentos a serem ensinados. Para Gatti (2008) um dos principais problemas relacionados às avaliações em larga escala desenvolvidas no Brasil pelo MEC/INEP é o fato de que as políticas em nível nacional, estadual ou municipal, não levaram suficientemente em conta os diferentes dados avaliativos, utilizando-os apenas como provocação que “morreu na praia”.

Gatti (2008), afirma ainda que as avaliações do sistema educacional no Brasil, em sua divulgação mais ampla, têm se centrado no rendimento escolar, de tal forma que a representação sobre a qualidade da educação na nossa sociedade tem sido reducionista, traduzindo-se em desempenhos nas provas aplicadas pelos diferentes modelos praticados. Os dados das avaliações se restringem a divulgações gerais, com tradução pedagógica precária e de pouco sentido didático para as escolas.

No que se refere ao financiamento à criação do Fundef “não trouxe recursos novos para o sistema educacional brasileiro como um todo, pois apenas redistribuiu, em âmbito estadual, entre o governo estadual e os municipais, uma parte dos impostos que já eram vinculados a MDE antes da criação do Fundef” (DAVIES, 2008, p. 25). A

12 _{Nesse governo foram criados também o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), o Exame Nacional}

para a Certificação de Competências de Jovens e Adultos (ENCCEJA), e o Exame Nacional de Cursos para a Educação Superior, também conhecido como Provão.

criação desse fundo induz um acelerado processo de municipalização das matrículas no ensino fundamental principalmente na Região Nordeste.

A criação do Fundef e outros programas do governo federal como livro didático, repasse de recursos direto para as escolas, distribuição de equipamentos tecnológicos como TV e vídeo são orientados pelo princípio da focalização das políticas públicas, que no caso da educação priorizou apenas o Ensino Fundamental regular em detrimento dos outros níveis, etapas e modalidades da educação escolar13_{. Segundo Cury (2002) a} focalização em políticas educacionais traduz-se em um modo de priorizar uma etapa do ensino cujo foco pode significar o recuo ou o amortecimento, ou o retardamento quanto à universalização de outras etapas da educação básica e a sua sustentação por meio de recursos financeiros suficientes.

O processo reformista do governo FHC não se resume na proposição e implementação de políticas, programas e ações, como materializa-se também na publicação de referenciais e documentos orientadores como os Parâmetros Curriculares Nacionais, com a finalidade de induzir mudanças nos currículos escolares. A reforma educacional desse governo materializa-se também em um novo arcabouço jurídico legal, constituído principalmente pela nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 9.394/96 e suas regulamentações posteriores.

A LDB, secundada por uma série de decretos, resoluções e portarias, altera substancialmente as formas de organização e gestão da educação nacional, o financiamento, a estrutura curricular e o processo de profissionalização docente, estabelece uma estrutura dos níveis de ensino em educação básica e superior. Influenciada no seu texto final pelo processo de reforma do Estado, em curso naquele momento, a Lei recebe a marca da descentralização administrativa na educação básica, com a justificativa de adequar-se a organização federativa do País. Implementa-se a partir dessa lei um amplo processo de desconcentração administrativa que, em muitos casos, resulta numa paulatina desobrigação do poder público e, paradoxalmente, em novas formas de centralização e controle por parte do poder central (DOURADO, 2004, p. 70).

Um outro documento legal de grande importância para toda a educação brasileira, aprovado no governo FHC, foi o Plano Nacional de Educação (PNE). A

13 _{A criação do Fundef expressou de forma clara a opção do governo FHC pela focalização das políticas}

no Ensino Fundamental regular. Esse fundo excluiu do repasse de recursos a educação infantil, o ensino médio e a educação de jovens e adultos. Embora o Fundef tenha sido uma iniciativa do governo federal sua participação foi minúscula e decrescente ao longo dos anos de vigência desse fundo, tendo em vista que a maior parte dos recursos que constituíam o fundo eram impostos estaduais e municipais.

aprovação do PNE já estava prevista na Constituição Federal (Art. 214) e na LDB (Art. 87 § 1º). No entanto, mesmo tendo determinação legal para a elaboração e aprovação de um plano, que delineasse um planejamento de longo prazo para as políticas educacionais, a Presidência da República, a princípio não teve interesse de fazê-lo. Coube às entidades sociais, organizadas naquele momento em torno do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, por meio de discussões com educadores, demais profissionais da educação, estudantes e pais de alunos nos I e II Congressos Nacionais de Educação (CONEDS) o protagonismo da elaboração de um Projeto para o PNE que foi protocolado na Câmara dos Deputados em 10 de fevereiro de 1998, pelo Deputado Ivan Valente sob o nº 4.155/98.

A ação pioneira da sociedade civil organizada forçou o governo a dar entrada logo em seguida ao seu projeto de PNE no Congresso Nacional. O Projeto do MEC, protocolado sob o nº 4.173/98, foi anexado ao PNE da Sociedade Brasileira.

Valente e Romano (2002), ao analisarem as várias instâncias que deram vida ao atual PNE, afirmam que as duas propostas materializavam dois projetos opostos de escola e de política educacional, que se traduziam em dois projetos conflitantes de país. Esses autores procuram alinhar um conjunto de elementos comparativos entre as duas propostas, afirmando que:

O PNE da Sociedade Brasileira reivindicava o fortalecimento da escola pública estatal e a plena democratização da gestão educacional, como eixo do esforço para se universalizar a educação básica. Isso implicaria propor objetivos, metas e meios audaciosos incluindo a ampliação do gasto público total para a manutenção e o desenvolvimento do ensino público. O custo seria mudar o dispêndio, equivalente a menos de 4% do PIB nos anos de 1990, para 10% do PIB, ao fim dos 10 anos do PNE. A proposta da sociedade retomava, visando organizar a gestão educacional, o embate histórico pelo efetivo Sistema Nacional de Educação, contraposto e antagônico ao expediente governista do Sistema Nacional de Avaliação. O PNE do governo insistia na permanência da atual política educacional e nos seus dois pilares fundamentais: máxima centralização, particularmente na esfera federal, da formulação e da gestão política educacional, com o progressivo abandono, pelo Estado, das tarefas de manter e desenvolver o ensino, transferindo-as, sempre que possível para a sociedade (VALENTE; ROMANO, 2002, p. 99).

Dispondo de uma ampla base parlamentar nas duas Casas do Congresso Nacional, o governo logrou aprovar a sua proposta de PNE, por meio da Lei nº 10.172 de 09 de janeiro de 2001. Com um texto final vitimado por nove vetos que foram apostos pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, principalmente no que se refere aos recursos financeiros, o governo anulou tudo que pudesse ter a imagem de um plano

contribuindo dessa forma para que o mesmo se transformasse numa mera “carta de intenções” (VALENTE; ROMANO, 2002).

No que pese as limitações impostas a esse Plano, por ter sido aprovado por meio de lei pelo Congresso Nacional o seu conteúdo expressa uma política de Estado. Dessa forma, no que se refere à gestão educacional o PNE dedica um capítulo especial ao financiamento e à gestão. Nesse capítulo a formação de gestores é tratada em duas metas específicas:

34. Estabelecer, em todos os estados, com a colaboração dos municípios e das universidades, programas diversificados de formação continuada e atualização visando a melhoria do desempenho no exercício da função ou cargo de diretor de escolas.

35. Assegurar que em cinco anos, 50% dos diretores, pelo menos, possuam formação específica em nível superior e que, no final da década, todas as escolas contem com diretores adequadamente formados em nível superior, preferencialmente com cursos de especialização (PNE, 2001, p. 140).

A grande centralidade dada à gestão educacional durante a presidência de Fernando Henrique Cardoso teve como expressão principal o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) que consiste no repasse suplementar de recursos financeiros diretamente para a unidades escolares. Mesmo tendo um caráter de “assistência financeira suplementar”, como sempre justificado pelo FNDE, para muitas escolas do País esse Programa consiste no único repasse sistemático de recursos financeiros. Para candidatar-se ao recebimento dos recursos do PDDE a escola deve criar uma Unidade Executora, que é uma entidade jurídica de caráter privado, que colide diretamente com o sentido público da educação e com a atuação dos conselhos escolares. Esses, ou são esvaziados nas suas funções deliberativas e consultivas no que se refere às questões político-pedagógicas da escola, ou são transformados em Unidades Executoras.

No que se refere à formação de gestores escolares não são implantadas ações efetivas por parte do MEC para qualificação desses profissionais. Todos os esforços governamentais para a formação dos profissionais da educação são concentrados na execução do Programa Parâmetros em Ação, destinado aos professores em exercício nas escolas de Ensino Fundamental regular.

Dessa forma, uma das principais ações de formação de gestores escolares foi gestada e desenvolvida nesse período fora do âmbito do MEC. Com efeito, é importante ressaltar também a participação de outros atores político-institucionais que passaram a ter influência na definição das políticas públicas a partir dos anos 1990. Entre esses

novos atores políticos que passaram a ocupar espaços importantes na arena das decisões políticas destacam-se, no campo educacional, o CONSED e a UNDIME.

Tanto o CONSED como a UNDIME foram criados ainda na década de 1980 no processo de redemocratização do país seguindo um movimento nacional de articulação e organização de vários setores de administradores públicos e profissionais liberais.

As duas entidades surgem com a intenção de propor e conduzir uma proposta educacional alternativa às políticas educacionais dos governos militares, caracterizadas pelo centralismo das decisões no âmbito do MEC e pelo caráter excludente e de seletividade social do sistema educacional (NEVES, 2005, p. 39).

Nesse movimento os secretários estaduais de educação, alguns pertencentes a governos oposicionistas ao poder central, tomam a vanguarda do processo e a partir de 1982 passam a se reunir organizadamente no Fórum de Secretários de Educação do Brasil. Esse Fórum transforma-se depois no Conselho de Secretários Estaduais de Educação – CONSED.

O diálogo do CONSED com o MEC nos seus primeiros anos de atuação foi marcado por um clima nem sempre amigável e muitas vezes de tensão. A política descentralizante posta em prática pelo MEC na Nova República14 _{deixava à margem as} secretarias estaduais de educação, ora reforçando as delegacias regionais do Ministério nos Estados, ora estabelecendo tratamento independente aos municípios, desvinculando- os do conjunto das políticas executadas pela esfera estadual do poder (NEVES, 2005, p. 47). Isso levou, por outro lado, a que o MEC tivesse uma postura mais próxima e de diálogo com a UNDIME.

A partir de 1995, na presidência de Fernando Henrique Cardoso, novos rumos também são dados no relacionamento político-institucional do MEC com o CONSED. Este último passa a ter uma postura mais conciliatória, sendo considerado pelos dirigentes do MEC como um ator privilegiado nas decisões da política educacional do período.

O CONSED também reformula a sua atuação, concentrando-se como um órgão de formulação e coordenação de políticas educacionais no âmbito das Secretarias Estaduais de Educação. Nesse período o órgão estabelece entre as suas linhas de ação “desenvolver a gestão educacional e escolar” para a qual vem concentrando seus esforços num conjunto articulado de programas e ações.

14 _{Nome do período da História do Brasil que se seguiu ao fim da ditadura Militar. É caracterizado pela}

O principal programa dessa entidade para a gestão escolar é o Programa de Capacitação a Distância para Gestores Escolares (Progestão), conforme discutido no capítulo 01. Além desse somam-se outros programas como a Rede Nacional de Referência em Gestão Escolar (Renageste), a Revista Gestão em Rede, o Prêmio Referência em Gestão Escolar, seminários sobre gestão, o intercâmbio com entidades internacionais e, mais recentemente, o Projeto Gestão Escolar e Tecnologias, resultante de parceria firmada entre o CONSED, a Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP) e a Microsoft. O CONSED tem capitaneado apoio para os seus projetos de importantes entidades e segmentos do setor empresarial, como a Fundação Roberto Marinho, TV Globo, Itaú Social e Movimento Brasil Competitivo

2.3 POLÍTICAS DE GESTÃO EDUCACIONAL DO GOVERNO LULA: O QUE HÁ