Como sustenta Faleiros (2006), as diferentes formas de se ver a criança no decorrer da história contextualizam uma trajetória que, embora tenha acumulado conquistas significativas, ainda tem limites que precisam ser superados.
O contexto da análise das políticas sociais, da assistência e das legislações à infância no Brasil, no período histórico entre 1870 e 1930, mostra a criança enquanto cidadã de segunda categoria, vista apenas como complemento de um quadro social, desprovida de direitos, rejeitada, ignorada e abandonada (LIMA, 2003).
A partir da década de 1920, no âmbito internacional, articulava-se uma nova forma de cuidados às crianças carentes, abandonadas, infratores e inadaptadas de modo que, em 1924, a Assembleia da Liga das Nações40 adotou a Declaração de Genebra dos Direitos da Criança. Essa Declaração previa princípios básicos de proteção à infância, contudo, não teve o impulso necessário ao completo reconhecimento internacional dos direitos da criança.
Não integrando os países membros da Liga das Nações e assim excluído dos tratados internacionais, o Brasil decreta, em 1927, o Código de Menores. O pressuposto básico é o de que se tratava de um projeto essencialmente político. Era preciso proteger a infância como forma de defesa da própria sociedade. Assim, o Código de Menores, também chamado de Código Mello Mattos, define o segmento infanto-juvenil através da categoria “menor”, o que denota a construção histórica do termo. As representações da infância à época estavam totalmente atreladas a determinadas classes sociais,
40 Foi um órgão criado após a Primeira Guerra Mundial com o objetivo de evitar conflitos
mundiais. Foi dissolvida, pois não conseguiu evitar a Segunda Guerra Mundial (Disponível em http//www.onu-brasil.org.br, acesso em 27/06/2011).
sendo a periculosidade constantemente atrelada à infância das classes populares (RIZZINI, 2008).
Acreditava-se que combater a criminalidade precoce era preservar a pureza da infância, e assim o Código de Menores previa a proteção à infância de forma repressiva e coercitiva, protegendo, mas também contendo as crianças para que estas não causassem danos à sociedade. Grosso modo, não havia resquício algum de proteção ou assistência social, mas uma técnica de atuação desenvolvida no sentido de controle popular.
O Código de Menores vigorou com base na suposição de que crianças e adolescentes despossuídos de bens materiais eram uma ameaça à ordem vigente, valendo-se de arcaicos modelos correcionais como forma de extinguir a violência infanto-juvenil. Assim, foram criados reformatórios e casas de detenção com vistas a punir o menor para que este fosse resgatado de sua vida pregressa.
Em 1941 foi criado o Serviço de Atendimento ao Menor (SAM), que podendo resguardar os direitos das crianças e adolescentes em conflito com a lei, visava defender a sociedade capitalista de meninos “perigosos e suspeitos”. Os internatos do SAM tiveram enorme repercussão em virtude das denúncias dos maus-tratos sofridos pelos internos. A Igreja Católica foi uma das grandes emissoras de crítica ao SAM, pois o que deveria ser um órgão de proteção, voltado para uma ação educativa, era na verdade um órgão de repressão que deixava as crianças à míngua, com instalações em péssimas condições. (FALEIROS, 2006).
Um ano após a fundação do SAM, surge a Legião Brasileira de Assistência (LBA), instituição criada em meio ao cenário da Segunda Guerra Mundial e que tinha por objetivo “prover as necessidades das famílias cujos chefes haviam sido mobilizados, e, ainda prestar decidido concurso ao governo em tudo que se relaciona ao esforço de guerra” (IAMAMOTTO, 2008, p. 250- 251). Inicialmente voltada para nutrir serviços assistenciais aos soldados mobilizados pela guerra, a LBA começa a desenvolver também um trabalho de assistência às famílias dos convocados, sugerindo uma rápida progressão
enquanto assistência social e transformando-se em um programa de ação permanente. Assim, nasce outra forma de assistência à criança.
A assistência infantil preconizada pela LBA vem através do projeto Casulo, que traz um discurso de prevenção junto à infância pobre, cuidando das mães e das crianças e posteriormente, evitando o ócio e a mendicância enquanto consequência do abandono infantil.
Esses modelos de assistência sofreram grandes transformações no decorrer da Ditadura Militar. Com a mudança das relações de poder no Brasil, a política de assistência para o segmento infanto-juvenil é retocada sob uma ótica autoritária. O discurso oficial no campo da questão do “menor” é a extinção do SAM e a implantação de uma política que assegure o bem estar ao menor, que vem a ser consolidada sob a Lei 4.513 de 1964, referente à Política Nacional para o Bem Estar do Menor (PNBEM). Por sua vez, a PNBEM tinha como objetivo coordenar entidades de proteção a crianças e adolescentes. Daí a implantação da Fundação Nacional para o Bem Estar do Menor (FUNABEM), que contempla a Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor (FEBEM).
A FEBEM foi criada no intuito de atender menores carentes e infratores sob a perspectiva da FUNABEM, que previa um atendimento mais moderno, mas ainda baseado nos moldes assistencialistas. Com o objetivo de conter a marginalidade, a FUNABEM percebia a pobreza enquanto doença social e trabalhava sob uma concepção individualista: o indivíduo era o próprio responsável por seu sucesso ou fracasso social, sua aptidão para viver em sociedade viria de uma auto regulação.
A política da FUNABEM não reduziu o processo de marginalização. Durante a ditadura, acentuou-se a exclusão social, ou seja, a marginalização do menor pela pobreza da família, pela exclusão da escola, pela necessidade do trabalho e pela situação de rua que, não raramente, desemboca no extermínio (FALEIROS, 2006)
Em meados dos anos 1970, a Ditadura Militar, frente a uma inflação crescente, profundo arrocho salarial e repressão dos direitos políticos entra em crise. Esse cenário de crise do Estado militar traz ainda mais problemas para consolidar os projetos da FUNABEM. Em meio a esse contexto é aprovado, em 1979, o Novo Código de Menores sob a Doutrina da Situação Irregular41, através da Lei 6.697/79.
Em meados da década de 1980, surge uma oposição à Doutrina da Situação Irregular, destacando a criança como um sujeito de direito. Esta mobilização envolvendo juristas, movimentos sociais e alguns setores do Estado, além da sociedade civil elaborou uma proposta enviada à Assembleia Constituinte de 1986 que culminou com o reconhecimento dos diretos da criança na Constituição Federal (CF) de 1988. Nessa perspectiva, posteriormente, foi promulgado o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) no dia 13 de julho de 1990 regulamentado pela Lei nº 8.069/90.
O ECA baseia-se na Doutrina da Proteção Integral que defende os direitos da infância através da família, da sociedade e do Estado, garantindo medidas de proteção e medidas socioeducativas que assegurem tais direitos, rompendo com os traços punitivos e repressores alinhados sob a Doutrina da Situação Irregular.
A passagem da situação irregular preconizada pelo Código de Menores para a proteção integral adotada pelo ECA, evidencia mudanças e transformações no âmbito do segmento infanto-juvenil a partir da transição do assistencialismo e da filantropia à política social. Nesse momento a criança passa de objeto de caridade para objeto de políticas públicas. Assim, é definida como pessoa em condição peculiar de desenvolvimento. A partir dessa
41 A situação irregular era definida pelo Código de Menores, que dispunha sobre a assistência,
proteção e vigilância dos menores. O art.2º definia a situação irregular como: I – privados mesmo eventualmente das condições essenciais à sua subsistência, à saúde e ao ensino obrigatório, em razão de: falta ou omissão dos pais ou responsáveis; impossibilidade notória dos pais ou responsáveis de lhes sustentar. II – vítimas de maus tratos ou punições desmedidas impostas pelos pais ou responsáveis. III – em perigo moral em razão de: se encontrar habitualmente em um ambiente contrário aos costumes; ser explorados em atividades contrárias aos costumes. IV – privados de representação ou assistência legal, pela ausência eventual dos pais ou responsáveis. V – desvio de conduta devido a uma inadaptação familiar ou comunitária grave. VI – autor de infração penal.
concepção a filosofia “menorista” dá lugar a Doutrina da Proteção Integral, compreendendo uma nova forma de se considerar a infância e a juventude. Enfatiza-se, nesse contexto, o dever da família, do Estado e da sociedade em prol da promoção e da defesa dos direitos da criança e do adolescente.
É dever da família, da sociedade e do Estado, assegurar a criança e o adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e a consciência familiar e comunitária, além de colocá-la a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência e opressão (BRASIL,1998, art. 227)
Esta concepção implica mudanças no que concerne aos métodos de intervenção, anulando o caráter coercitivo e punitivo do Código de Menores e respeitando as fases de desenvolvimento pertinentes à infância e adolescência. O fato do Código de Menores de 1979 vigorar em face da situação irregular – imposta sob condições de pobreza e sob as quais as famílias não tinham responsabilidade – e de considerar preconceituosamente crianças e adolescentes como “menores”, bem como submeter o adolescente autor de ato infracional a privação de liberdade (sem que a materialidade dessa prática fosse comprovada) chamou atenção para o desenvolvimento de uma legislação que promovesse um sistema de garantia e defesa de direitos voltados à criança, introduzindo, a partir de então, o paradigma da proteção integral preconizada pelo ECA.
O ECA surge em um período de efervescência social dentro do processo de transição político-democrática. Sob essa conjuntura reivindicava- se os direitos sociais, políticos, civis e trabalhistas, objetivando a regulamentação do Estado de direito, através do exercício da cidadania42.
42
“[...] o conceito de cidadania compreende três elementos inter-relacionados, cujo desenvolvimento, porém, não coincide no tempo: o elemento civil, composto dos direitos necessários à liberdade individual (de ir e vir, de imprensa, de pensamento e o direito à propriedade e de concluir contratos válidos), e o direito de justiça; o elemento político compreende o direito de participar do poder político, seja como participante de um organismo investido de autoridade política, seja como eleitor; e, finalmente, o elemento social, ‘que se
Como reflexo desse cenário, verifica-se no âmbito infanto-juvenil uma mobilização em torno das práticas judiciais e sociais destinadas a crianças, visando à defesa dos direitos das crianças e adolescentes e mudanças pertinentes ao Código de Menores.
Dessa forma, o ECA configura-se como exigência da promoção da cidadania de crianças e adolescentes, visto tratar-se de uma legislação que busca assegurar o sistema de garantia de seus direitos e deveres, conforme preconiza o art. 3º43 do Título I e o art. 1544 do Capítulo II do próprio Estatuto.
Atualmente, discute-se as condições reais de efetivação do ECA, considerando a conjuntura nacional. Em meio ao antagonismo capital-trabalho e sem um projeto revolucionário da sociedade, cria-se um impasse quanto a “cidadania da criança”: conquista-se direitos formalmente, mas esses mesmos direitos são ameaçados, precarizados e reduzidos em função da formatação de um Estado Mínimo, consubstanciado pelo capital.
Embora com dificuldades estruturais de efetivação, o ECA configura-se como importante conquista, pois trouxe à infância brasileira a universalização dos direitos. Enquanto o Código de Menores destinava-se apenas aquelas crianças que estavam em “situação irregular”, o Estatuto estabelece em seu art. 5º do Título I que nenhuma criança ou adolescente será objeto de qualquer forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. Não há, portanto, distinção de etnia, raça, cor, gênero ou classe social. Crianças e adolescentes são detentores de direitos inalienáveis à sua condição de desenvolvimento, tal quais os adultos.
refere a tudo que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança ao direito de participar, por completo, na herança social e levar uma vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade. As instituições mais intimamente ligadas a ele são o sistema educacional e os serviços sociais’”. (MARSHALL apud IAMAMOTO, 2008, p.89).
43 Art. 3º. A criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais inerentes à
pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta Lei, assegurando-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade.
44 Art. 15. A criança e o adolescente têm direito à liberdade, ao respeito e à dignidade como
pessoas humanas em processo de desenvolvimento e como sujeito de direitos civis, humanos e sociais garantidos na Constituição e nas leis.
O sistema de justiça juvenil ao sofrer as modificações provocadas pela implantação do ECA, atribui às crianças e aos adolescentes seus direitos e responsabilidades, deveres e garantias processuais, formas de punição45 e limites, respondendo, de tal forma, as necessidades e interesses desse segmento.
Ao aderir a Doutrina da Proteção Integral, o Brasil rompe com os traços conservadores da justiça “menorista”, eliminando a perversidade do paradigma da “situação irregular” e propondo um sistema de garantias constitucionais, destinadas a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais como institui a Constituição Federal de 1988.
A promulgação da Constituição de 1988 foi, portanto um divisor de águas, tanto no que se refere aos direitos das crianças e adolescentes quanto ao surgimento de leis essenciais para efetivação dos direitos humanos e do cidadão. Nela, pela primeira vez no Brasil, instituiu-se a política de Seguridade Social formada pelo tripé da saúde, previdência e assistência social. A primeira é instituída como direito de todos e dever do Estado, a segunda como política contributiva, portanto destinada a quem pode pagar, e a terceira destinada a quem dela necessitar. Assim afirma a Constituição Federal:
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (BRASIL, 1988, Art. 194). Para regulamentar a política de assistência social surge a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), regulamentada pela lei nº 8742/93, dispõe sobre a organização da Assistência Social. Segundo Sposati (2008) ela é proteção básica e especial, ato de direito e não de vontade, operando por direitos coletivos e não só pelo alcance de individualidades.
Mesmo com a promulgação da LOAS, ainda houve inúmeras lutas no que concerne a sua implementação, culminando em vários mecanismos para consolidar-se, entre eles, a Política Nacional de Assistência Social (PNAS),
através da Resolução nº 145, de 15 de outubro de 2004, a qual representa a materialidade das diretrizes da LOAS (LIMA, 2003).
A PNAS traz como princípios os itens dispostos na LOAS em seu capítulo II, seção I, art. 4º, os quais são:
I – Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica;
II – Universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas publicas;
III – Respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade;
IV – Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais;
V – Divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas, e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão. (BRASIL, 2005, p.32)
Deste modo, conforme cita Simões (2008) a PNAS - aprovada pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) - promove a defesa e atenção dos interesses e necessidades sociais, particularmente das famílias, com seus membros e indivíduos mais empobrecidos, com ações de prevenção, proteção, promoção e inserção que reduzam ou previnam a vulnerabilidade e risco social decorrentes de problemas pessoais ou sociais de seus usuários e beneficiários. O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) representa outro avanço para a política de Assistência, bem como a Norma Operacional Básica NOB/SUAS, aprovada através da Resolução nº 130, de 15 de junho de 2005 do CNAS, o qual consolida a PNAS e tem por função a proteção social, a vigilância social e a defesa dos direitos.
O SUAS complementa esse panorama a partir de um quadro de ações voltadas para assistência social (nas modalidades básica e especial) e sob a oferta de benefícios assistenciais, prestados a públicos específicos, de acordo com a situação de vulnerabilidade social.
Observam-se, nesse sentido, as novas diretrizes e parâmetros de atuação no qual a criança é reconhecida em sua cidadania, conforme preceitua a Constituição Federal de 1988. As articulações e programas que remetem ao segmento infanto-juvenil não são excludentes nem competitivas, mas colaboram mutuamente com alicerces mais sólidos e resistentes na efetivação dos princípios e diretrizes preconizados pelo ECA.
No caso específico desta pesquisa, as crianças de zero a cinco anos vítimas de violência em seus próprios lares, devem ser alvo da PNAS. Sendo a violência doméstica contra crianças um fenômeno social de expressiva dimensão, exige que o governo mobilize e fortaleça ações e serviços para combater, prevenir e oferecer atendimento especializado às vítimas.
Dessa forma, pretende-se discutir sucintamente os serviços públicos de enfrentamento da violência contra crianças no Brasil, previsto na Política Nacional de Assistência Social.
É inegável a necessidade da construção de uma rede de apoio e proteção a fim de romper com a continuidade da violência doméstica e para tanto é imprescindível a criação de um trabalho interdisciplinar que crie e fortaleça um espaço de acolhimento às vítimas.
Para atender a esta necessidade, a PNAS buscou organizar medidas de proteção e prevenção em diferentes níveis de complexidade no que se refere à vulnerabilidade pessoal e social para que crianças vítimas de violência doméstica pudessem ser acolhidas. Nesse aspecto precisou reorganizar estratégias de intervenção a partir da constatação da fragilidade do sistema. Assim, a redefinição estabeleceu um conjunto de ações integradas de intervenção e assistência social com a finalidade de aumentar a intersetorialidade das ações governamentais voltadas para a inclusão social, como também elaborar um trabalho de erradicação da fragilidade e
fragmentação das políticas públicas. Esse reordenamento da política de Assistência Social culminou na implantação do SUAS em 2005 (PAIVA, 2006).
Dessa forma, entende-se que o SUAS é um articulador de preceitos, ações e procedimentos previstos na LOAS e na PNAS. Um dos objetivos do SUAS é a garantia da operacionalização em caráter sistêmico tanto da implementação quanto da gestão política. Afinal, é por meio desse sistema que será definido como os programas, projetos, serviços e benefícios serão estabelecidos, onde podem ser encontrados, quais pessoas ou grupos sociais terão acesso e, principalmente, quais critérios de atendimento serão aplicados. Quanto às situações de violência, o SUAS tem como desafio primeiro desvencilhar-se da concepção histórica do assistencialismo. Para tanto, a PNAS definiu a proteção social básica como tendo um caráter mais preventivo do que do modelo de assistência especial.
O modelo de atenção básica resultou na criação do Centro de Referência em Assistência Social (CRAS) instalado em áreas territoriais com vulnerabilidades sociais homogêneas ou similares, tendo sob sua responsabilidade até mil famílias por ano em cada território de cinco mil famílias. Além dos serviços dos atendimentos em grupo, individual, psicológico e da assistência social, visitas domiciliares, o CRAS também é responsável por mapear, organizar e coordenar a rede de serviços sócios assistenciais, devendo contar para tanto com um coordenador e pelo menos um assistente social, um psicólogo, um auxiliar administrativo, quatro estagiários da psicologia e do serviço social, num regime de trabalho sugerido de 40 horas semanais (PEREIRA, 2007). Deste modo, o trabalho dos CRAS deve ter um caráter preventivo.
Quanto ao atendimento, orientação e apoio especializado a indivíduos e famílias que enfrentam situações de vulnerabilidade46 os serviços de
46 De acordo com a PNAS constituem situações de vulnerabilidade: crianças, adolescentes,
idosos, jovens, adultos, pessoas com deficiência, migrantes atingidos por processo de abandono, violência física, psicológica, sexual, negligência, pessoas que estão cumprindo medidas socioeducativas, moradores de rua, situação de trabalho infantil.
proteção especial podem ser de média e alta complexidade. Os serviços de média complexidade atendem àqueles que tiveram seus direitos violados, mas cujos vínculos familiares e comunitários não foram rompidos. Já os serviços de alta complexidade têm como alvo as pessoas que perderam o vínculo familiar e comunitário, necessitando de apoio institucional integral para suprir as suas necessidades de moradia, alimentação, etc. (BRASIL, 2005). A instituição de referência para o enfrentamento da violência no que tange à média e alta complexidade é o Centro de Referência Especializado de Assistência Social