A REFORMA DAS INSTITUIÇÕES

No início dos anos 70, as instituições criadas pelo Tratado de Roma já denotavam várias fraquezas. Neste campo, foi a hipótese do alargamento que deu o estímulo final necessário para uma reforma institucional, pois a perspectiva de alargamento surgia numa altura em que as instituições comunitárias estavam a precisar de uma reforma (SEERS, 1982: 8). Todavia, inicialmente nem todos os Estados-membros tinham a mesma leitura sobre a questão: enquanto os BENELUX, a Itália e a Irlanda se questionavam acerca das implicações que o alargamento teria a nível institucional, já a França e o Reino Unido e, em menor grau, a RFA, estavam satisfeitos com o status quo (DINAN, 2004: 178).

Como já referido anteriormente, verificamos duas atitudes gerais em relação à perspectiva do alargamento: a dos integracionistas, que apresentarão as maiores hesitações e os defensores do comércio livre, mais favoráveis. Os pequenos países, sobretudo BENELUX, são os que têm mais receio quanto ao enfraquecimento das instituições comunitárias, o que conduziria ao aumento de poder dos países de maior dimensão. No que diz respeito especificamente às instituições, a Irlanda, a Bélgica e os Países Baixos queriam o reforço do voto por maioria e, este último que a Comissão ganhasse mais poderes; a Dinamarca manteve uma atitude reservada, mencionando o receio que o alargamento provocasse uma diluição da cooperação a nível comunitário, mas também o dever da CEE assumir as suas responsabilidade para com as novas democracias do sul da Europa; a Itália

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“Letter from Margaret Thatcher to Gaston Thorn (London, 5 August 1982)”, disponível em http://www.cvce.eu/viewer/-/content/09e48a79-d536-4368-a5cd-667e7c396d40/f60f070d-2921-4842-8554- 895ac65fbb6b/en, 17/04/2012

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também defendia o reforço das instituições, tal como temia ser excluída do “directório”; as declarações da França e da RFA eram mais discretas, sendo que os franceses consideravam que o alargamento proporcionava uma óptima oportunidade para se rever o funcionamento das instituições; o Reino Unido, não adoptando uma posição integracionista, apoiava o conceito de alargamento, vendo nele uma potencial fonte de diminuição da centralização, burocratização e harmonização comunitárias que considerava excessivas (GAZZO, 1980: 11-14).

Anteriormente, o “Tindemans Report”276 já continha uma parte dedicada à reforma das instituições, no qual o seu autor defendia que se deveria manter a base institucional tal como inscrita nos tratados, desde que se melhorasse o desempenho das instituições, cuja autoridade se vinha a deteriorar, o que se reflectia em decisões tardias. Analisando instituição a instituição, são formuladas recomendações, de entre as quais se consideram fundamentais o enriquecimento do papel do Conselho Europeu e do PE, a extensão do uso do voto por maioria, a coordenação das actividades do Conselho, uma maior influência e coesão da Comissão, e a delegação do poder executivo.

A própria Comissão Europeia reconhece que “o fortalecimento do sistema institucional europeu terá que ser prosseguido no futuro, tendo sobretudo em consideração as consequências previsíveis do alargamento”277

e o seu presidente insta a que “o impacto do alargamento sobre as instituições, originalmente concebidas para seis Estados, pretendendo-se acomodar nove, seja examinado minuciosamente”, defendendo que a “Comunidade tem que se fortalecer a si própria de modo a suportar o futuro alargamento”278.

No fundo, numa visão mais romanceada, entendia-se que o alargamento conduziria “ao desenvolvimento e não à diluição” das comunidades, o que implicava, por sua vez, o

276

EUROPEAN COMMUNITIES – COMISSION (1976), “European Union Report by Mr. Leo Tindemans, Prime Minister of Belgium, to the European Council”, in Bulletin of the European Communities, Supplement 1/76, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, pp. 29-33

277

EUROPEAN COMMUNITIES – COMISSION (1977), “European Union Report for 1977 by the Ministers of Foreign Affairs”, in Bulletin of the European Communities, Supplement 8/77, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, p. 10

278

Address by Mr. Roy Jenkins to the European Parliament, on 8 February 1977, presenting the Commission's programme for 1977, in COMMISSION (1977), Bulletin of the European Communities, No. 2, Brussels, Commission of the European Communities, p. 12

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“desenvolvimento de políticas comuns, fortalecimento das instituições e melhoria da cooperação política”279

.

Esta questão será especificamente colocada no âmbito do alargamento em mais do que uma ocasião280, pois estava em risco a deterioração das instituições, não sendo certo que assegurariam um processo de tomada de decisão eficiente numa comunidade alargada, o que já se havia verificado anteriormente na transição de seis para nove Estados-membros. O seu modo de actuação teria que ser alterado.

Assim, no início da década de 80, havia não só a percepção mas também a concordância em efectuar reformas institucionais, de modo a tornar o processo de decisão mais facilitado e efectivo (BACHE & GEORGE, 2006: 153). Por esta altura, figurava na ordem do dia comunitária o projecto de relançamento da CEE (Plano Genscher-Colombo), resultado de dois projectos separados (da RFA, “projecto de Acto Europeu” e da Itália, “Declaração sobre Integração Europeia”), enviados respectivamente a 6 e 12 de Novembro de 1981 aos outros Estados-membros, à Comissão e ao PE, tendo sido apresentados neste último a 19 desse mês. Estes projectos encetaram um debate, no qual a maioria dos partidos políticos reagiu favoravelmente, formulando, porém, algumas reservas, sendo que, da parte do Conselho, este plano não foi recebido de forma entusiasta (BACHE & GEORGE, 2006: 153).

Mas este era ainda o início da questão, arrastando-se a mesma até à conclusão das negociações de adesão, e mesmo além delas, terminando apenas em 1986, com a assinatura do Acto Único Europeu (AUE), que facilitou o processo de decisão, através do recurso ao voto por maioria que, em oposição ao voto por unanimidade, era essencial não apenas para se lidar com o aumento do número de Estados-membros, mas também para se alcançarem metas mais ambiciosas, como era o caso da concretização do mercado comum.

279

EUROPEAN COMMUNITIES – COMISSION (1977), “European Union Report for 1977 by the Ministers of Foreign Affairs”, in Bulletin of the European Communities, Supplement 8/77, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, p. 14

280

EUROPEAN COMMUNITIES – COMISSION (1978), “Enlargement of the Community - General considerations on the problems of enlargement”, in Bulletin of the European Communities, Supplement 1/78, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, [Communication sent by the Commission to the Council on 20 April 1978, COM (78) 120 final], pp. 15-16; EUROPEAN COMMUNITIES – COMISSION (1982), “The Institutional System of the Community – Restoring the Balance”, in Bulletin of the European Communities, Supplement 3/82, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities [COM (81) 581, 7 October 1981]. Neste último documento são analisadas especificamente as relações entre as instituições comunitárias e o papel do PE no processo de tomada de decisão e na preparação e conclusão de tratados internacionais e de adesão.

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Numa perspectiva menos pragmática e mais idílica, Manuel Porto sustenta que o AUE foi “determinado pelo reconhecimento da necessidade de se ultrapassar o desânimo e o impasse verificados na construção comunitária, em particular nos anos 70” (PORTO, 2011: 27). No final, como defende Christopher Preston, as adaptações resultam de um compromisso entre as visões maximalista e minimalista da integração europeia, assim como as reformas operadas reflectem duas prioridades, uma respeitante à responsabilidade (accountability) e outra à eficiência (PRESTON, 1997: 175). No primeiro caso, os maximalistas (BENELUX, Itália, RFA) defendem uma maior transferência de poder da esfera nacional para a supra-estadual, ou seja, para as instituições europeias, sobretudo para a Comissão e para o Parlamento Europeu, assim como advogam mais políticas comuns no âmbito da CEE, o que os aproxima de uma opção federalista. Quanto aos apoiantes da visão minimalista (Dinamarca, Reino Unido, França), mais próxima do intergovernamentalismo, estes defendem que o alargamento deve potenciar adaptações limitadas, orientadas para pontos específicos e apenas as necessárias ao novo enquadramento.