OS TRABALHOS DA CONFERÊNCIA

Após a abertura oficial, as negociações propriamente ditas apenas começaram no ano seguinte, no final de Fevereiro. A sessão a nível de suplentes, realizada a 1 de Dezembro de 1978, foi a primeira reunião efectiva, a qual foi dedicada exclusivamente à definição dos procedimentos e à organização dos trabalhos, tendo sido acordada a periodicidade das reuniões, a nível ministerial e de suplentes, definidos os procedimentos a seguir nas negociações, assim como foram determinados os capítulos a negociar, embora a lista não estivesse fechada nem fosse exaustiva, contemplando-se alguns, sujeitos à reordenação (ordem de tratamento)217.

Lorena Ruano analisa o procedimento de negociação do alargamento, aspecto muitas vezes negligenciado, mas que tem influenciado todas as rondas de alargamento. Como refere a autora, embora conste do próprio Tratado de Roma, apenas seria propriamente definido em 1961, aquando dos primeiros pedidos de adesão. Tendo em consideração as características próprias do primeiro alargamento, assim como as circunstâncias históricas, resultou um procedimento negocial que beneficiava os arranjos existentes em detrimento do acolhimento de novos Estados-membros. Tendo tal em consideração, percebe-se que tenham sido definido três aspectos importantes que foram aplicados nos alargamentos seguintes, sendo eles: (1) as negociações são conduzidas segundo o método bilateral (a CEE definia a agenda, e negociava de acordo com o seu método de decisão); (2) a adopção do acervo comunitário com um mínimo de derrogações; e (3) as negociações tendentes ao alargamento não devem prejudicar o aprofundamento da CEE (RUANO, 2000: 1).

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COMMISSION (1978), Bulletin des Communautés Européennes, n.º 12, Bruxelles, Commission des Communautés Européennes, p. 82; ANAPCE, CONF-P/1/78, “Community position for the 1st meeting of the conference at deputy level, Procedure for and organization of the negotiations”

Aquando da visita à Comissão, em Março de 1977, já Vítor Constâncio, então presidente da CIE, e outros membros da sua delegação, reunidos com Roland de Kergorlay, director-geral adjunto das Relações Externas e alguns membros da sua equipa, se debruçaram sobre os métodos de trabalho a adoptar no seguimento do pedido de adesão português (AHCE, BAC 250/1980 n.° 653, “Visite de M. Mário Soares, Premier Ministre portugais, à la Commission, les 11 et 12 mars 1977ˮ).

Mais de um ano depois, também José da Silva Lopes, igualmente na qualidade de presidente da CIE, se deslocaria a Bruxelas, a 24 de Julho de 1978, onde se reuniu com Lorenzo Natali e Xavier Ortoli, vice- presidentes da Comissão, tendo acordado com Roland de Kergorlay que a união aduaneira seria o primeiro ponto a abrir nas negociações, seguido-se o direito de estabelecimento e o movimento de capitais. COMMISSION (1978), Bulletin des Communautés Européennes, n.º 7/8, Bruxelles, Commission des Communautés Européennes, p. 67; AHCE, BTD 147/1991 n.° 422

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A estes aspectos, Christopher Preston acrescenta, além da adopção do acervo comunitário referido acima, mais cinco princípios implícitos que determinam o processo negocial, sendo eles os seguintes: (1) as negociações focam-se exclusivamente na forma de adopção do acervo pelos candidatos (períodos de transição, harmonização legal e fiscal); (2) os problemas resultantes da crescente diversidade da Comunidade alargada são resolvidos através da criação de novas políticas em detrimento de reformular os mecanismos existentes e suas deficiências (exemplo: criação do Plano Integrado do Mediterrâneo para compensar os agricultores gregos, franceses e italianos aquando do alargamento ibérico); (3) os novos Estados-membros são integrados no sistema institucional existente com adaptações limitadas, com a promessa de uma revisão mais substancial após o alargamento (debates sobre os procedimentos de tomada de decisão, eficiência e responsabilidade); (4) a CEE prefere negociar com grupos de Estados que já tenham relações próximas entre si; e (5) os Estados-membros usam o processo de alargamento para, individualmente, perseguir os seus interesses e, colectivamente, para evidenciar os problemas internos (PRESTON, 1997: 18-22).

O formato bilateral das negociações, em que são os Estados-membros, de acordo com uma posição comum, que negociam com o candidato, e com cada um individualmente, é baseado numa fórmula que protegia as regras da Comunidade e os interesses dos Estados- membros. Desta opção resultaram várias consequências de entre as quais a posição cimeira dos Estados-membros que estabelecem a agenda, as posições comunitárias são inflexíveis, virtualmente não negociáveis, e as estruturas internas e os procedimentos de tomada de decisão também são projectados para as negociações (RUANO, 2002: 5-26), o que permite que cada ronda de alargamento tenha passado por um processo de negociação similar e previsível, e que os candidatos se encontrem sistematicamente numa posição mais fraca em relação aos Estados-membros, daí que façam várias concessões em troca da adesão” (MORAVCSIK and VACHUDOVA, 2003: 44), pelo que, com este modelo, os interesses dos candidatos foram relegados para segundo plano.

As rondas de alargamento têm, assim, sido conformes ao método comunitário clássico, com as negociações a centrarem-se exclusivamente na adopção do acervo comunitário por parte dos candidatos e, logo, a negociar-se somente períodos de transição,

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não sendo previsível nenhuma alteração substancial a esse método (PRESTON, 1995 e 1997).

Apesar de desenvolvimentos verificados desde o primeiro alargamento, dos quais destacamos o estabelecimento dos Critérios de Copenhaga218 e a criação da Direcção-Geral do Alargamento na Comissão durante a presidência de Romano Prodi (1999-2004), os mecanismos e procedimentos utilizados para com o alargamento foram basicamente sempre os mesmos (NUGENT, 2004: 60).

Se considerarmos a integração como “um processo e não um ʻEstado-finalʼ, muitos aspectos desse processo foram consolidados em estruturas, regras e práticas que têm permanecido” (CAPORASO, 1998: 334). Nesse sentido, e no que diz respeito às negociações de adesão, que se desenrolavam em dois níveis (em Bruxelas219 e em contactos constantes com as capitais dos Estados-membros), o procedimento adoptado consistia no seguinte: (1) uma delegação pronunciava a sua posição e (2) a outra tomava conhecimento da mesma, com o propósito de reflectir sobre ela e de dar a sua resposta em momento posterior, fase que é apelidada de vue d'ensemble220 (“visão de conjunto”), sendo de ressalvar, todavia, que Portugal apenas podia responder aos dossiers propostos pela CEE, uma vez que “o candidato não tinha poder de iniciativa”221

.

Como salienta José da Cruz Vilaça, as reuniões consistiam na “troca de documentos das negociações; o trabalho técnico já estava previamente feito; não havia debates inflamados”, no fundo eram “trocas de pontos de vista”222. Álvaro Barreto, que acabaria

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Os Critérios de Copenhaga foram estabelecidos no Conselho Europeu em Copenhaga (12 e 13 Dezembro 1993) e determinam que qualquer Estado que pretenda aderir à UE tem de preencher três requisitos essenciais: (1) possuir “instituições estáveis que garantam a democracia, o Estado de Direito e o respeito pelos direitos humanos, bem como o respeito pelas minorias e a protecção das mesmas”; (2) “ter uma economia de mercado plenamente operacional, bem como capacidade para fazer face à pressão da concorrência e das forças de mercado no interior da União Europeia”; e (3) “capacidade para assumir as obrigações decorrentes do estatuto de Estado-membro da União Europeia, nomeadamente para aderir aos objectivos da união política, económica e monetária”. Estes critérios foram refinados por um outro, saído do Conselho Europeu de Madrid (15 e 16 Dezembro 1995) que estipula que o candidato deve estar numa situação que lhe permita aplicar a regulamentação e os procedimentos da UE, através de estruturas administrativas e judiciais.

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Em Abril, Junho e Outubro as reuniões seriam no Luxemburgo. Planeou-se haver quatro reuniões ministeriais por ano e uma reunião por mês a nível de suplentes, sendo esse planeamento flexível caso se justificasse. ANAPCE, CONF-P/1/78, “Community position for the 1st meeting of the conference at deputy level”

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AHCE, BAC 250/1980 n.° 40, “Briefing for Vice-president Natali, Meeting with Mr. Freitas do Amaral on 5 February – State of Progress in the Accession Negotiationsˮ, 31 January 1980

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Entrevista a António Marta, realizada a 8 de Agosto de 2011

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inclusive por pedir a demissão por não vislumbrar realmente a evolução das negociações, diz-nos, a este respeito que “chegava lá [à reunião], lia o documento, a Comissão tomava notas e dizia que depois daria resposta”223

, pelo que não havia nem dinâmica, nem discussão nas reuniões.

Na primeira apresentação da sua posição para cada dossier, a CEE iria apresentar basicamente o acervo comunitário existente e convidar a delegação portuguesa a apresentar as suas propostas de períodos de transição, tendo presente que há certas imposições que a CEE não pode alterar. Esta não é de facto uma negociação qualquer. Como referem Avery e Cameron (1998: 31) neste tipo de negociação, o que está em causa é o modo como o Estado candidato actuará enquanto membro, como é que o 'externo' se transforma em 'interno'.

Nesta fase, a Comissão tinha um papel importante na preparação dos documentos de trabalho para o Conselho e definiu ela própria o seu próprio método de trabalho224. Ao contrário das negociações com a Grécia225, nas negociações com Portugal e com a Espanha, os Estados-membros e o Secretariado do Conselho pretendiam que a Comissão redigisse projectos de declaração sobre todos os capítulos da Conferência, pedido que foi declinado, sendo regra geral o Conselho a elaborar as declarações, salvo em questões muito técnicas, e apenas numa língua, também ao contrário do pedido de que todos os documentos sobre o alargamento emanados da Comissão fossem traduzidos para seis idiomas226.

O COREPER havia decidido, em Junho de 1979, no que diz respeito a Espanha, que tudo deveria ser feito no sentido de não permitir que a Espanha tomasse a iniciativa de

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Entrevista a Álvaro Barreto, a 12 de Janeiro de 2012

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AHCE, BAC 147/1991 n.° 51, “Note to all members of the enlargement delegation (Spanish team, Portuguese team, Legal Unit, I-F-2) – Internal co-ordination and consultations”, 9 November 1979

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Nestas negociações, a Comissão apresentava várias propostas com vista a serem alcançadas posições comuns, que eram discutidas no grupo de trabalho “ad hoc” sobre o alargamento que, por sua vez, pedia ao Secretariado do Conselho que preparasse as declarações, baseadas no trabalho previamente feito pela Comissão.

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AHCE, BAC 250/1980 n.° 82, “Note for the attention of Mr. R. de Kergorlay – Enlargement negotiations: Role of the Commission in the preparation of the negotiationˮ, 11 April 1980

Aquando do primeiro alargamento, havia sido aprovada pelo Conselho das Comunidades Europeias que seria o Conselho de Ministros a adoptar uma posição comum sobre os problemas do alargamento, ficando a Comissão encarregada de elencar esses problemas e de servir de elo de ligação entre o Conselho e os Estados candidatos, com vista à resolução dos problemas existentes (“Note aprrouvé par le Conseil des Communautés Européennes lors de sa session des 8/9 juin 1970”)

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apresentar primeiro qualquer declaração, deixando a CEE numa posição defensiva de ter de responder às declarações espanholas227.

Um ano mais tarde, em Junho de 1980, ainda não havia terminado a primeira fase. Portugal e Espanha instigavam a CEE para que antes das férias de verão se concluísse a mesma, passando à segunda fase no outono. A Comissão concordava e achava os “timings” possíveis para o seu trabalho. Mas a CEE (=Estados-membros) não se comprometia com datas228. Nessa altura, a “visão de conjunto” estava concluída para seis capítulos (movimento de capitais, CECA, EURATOM, política regional, fiscalidade e transportes); estava bem encaminhada noutros quatro (direito de estabelecimento, assuntos económicos e financeiros, recursos próprios e relações externas); permanecendo por concluir no que diz respeito aos capítulos relativos aos direitos aduaneiros, à agricultura e às pescas (este último não obrigatório), pelo que se aguardavam, do lado português, dados adicionais229.

Após a identificação dos problemas e das posições iniciais de ambas as partes, é necessário encontrar soluções mutuamente aceitáveis, passando-se à segunda fase, a das negociações de fundo230. Passado o verão, no plano interno, devia-se preparar a reforma do acervo comunitário, indispensável ao alargamento; no plano das relações com os candidatos, deveria reafirmar-se o objectivo do alargamento e a vontade de o atingir rapidamente. Parecia claro que o último trimestre de 1980 seria um “período crucial” para a Comissão encontrar soluções de compromisso entre ambas as partes231.

Da documentação consultada, originária da CEE, nota-se que a Comissão era já então uma máquina de trabalho bem oleada, onde se preparavam varias versões de um mesmo documento, se refinava o mesmo, se dava seguimento e acompanhava de perto e

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AHCE, BAC 250/1980 n.° 82, “Note for the attention of Mr. R. de Kergorlay – Enlargement negotiations: Role of the Commission in the preparation of the negotiationˮ, 11 April 1980

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AHCE, BAC 250/1980 n.º5, “Note de Dossier – Situation des Négociations avec l'Espagne et le Portugal après des sessions de négociations du 6.6.1980 et perspectives du déroulement futur”, 16 juin 1980

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AHCE, BAC 250/1980 n.º 5, “Note for the Attention of Mr. F. Spaak, head of the Enlargement Delegation: Portuguese Negotiations – Briefing for your Meeting with Mr. Natali”, 12 June 1980

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A Espanha não aceitava esta distinção formal, considerando que a primeira fase atrasava as negociações, pondo logo, nessa primeira fase, as suas posições integrais em cima da mesa. Portugal não se oponha à ideia de “visão de conjunto”, não estando, porém, convencido da oportunidade desse exercício. AHCE, BAC 250/1980 n.º 5, “Portugal: Les Suites de la Fresque et les Actions Paralleles”, 17 Juin 1980

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AHCE, BAC 250/1980 n.º 18, “Projet”, 16.9.1980 (sem assinatura do proponente)

Com a apresentação e análise dos diferentes capítulos, começaram a identificar-se entre ambas as partes os problemas a resolver no decorrer das negociações. Paralelamente às mesmas, mas também no seu âmbito, procedia-se à análise conjunta do direito comunitário derivado e foram decorrendo as reuniões do Comité Misto CEE-Portugal.

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com olhar atento os assuntos232, pelo que se esperava, do lado português, respostas substantivas às propostas vindas da Comissão, sendo referido, todavia, que “nas fases iniciais a delegação portuguesa manifestou claras dificuldades em redigir as suas posições negociais”233. Esta afirmação é apoiada pelo presidente da CIE quando refere que “não havia de Portugal posições muito definidas, não se sabia o que queria, mas sabíamos o que não queríamos”, o que conduzia a que fossem apresentadas “posições muito mais defensivas, o que enfraquecia a nossa posição”234. Mas como refere um dos próprios funcionários da Comissão, “a actividade principal da Conferência consiste numa troca de declarações elementares”235

, afirmação também subscrita por Álvaro Barreto236.

Estes trabalhos não são uma novidade para a CEE, dado que já se havia concluído um primeiro processo de alargamento, em 1973, e se estava prestes a concluir um segundo. Por esse mesmo motivo, poderia existir a tendência para comparar o segundo com o primeiro alargamento, comparação que ficaria distorcida, na medida em que, enquanto os candidatos ao primeiro alargamento possuíam características semelhantes às da CEE6, o mesmo não acontecia com os candidatos ao segundo e ao terceiro alargamentos.

Apenas um mês após a abertura formal das negociações, inicia funções o IV GC, governo também ele de iniciativa presidencial, que será liderado por Carlos Mota Pinto, com Manuel Jacinto Nunes no cargo de Ministro das Finanças e do Plano e Vice Primeiro- Ministro de Assuntos Económicos e Integração Europeia.

Se o governo anterior apenas havia tido oportunidade de participar na sessão de abertura, no que diz respeito a estas negociações, a sorte deste governo237, em sete meses, será algo distinta, embora não em substância.

Com quase três meses de intervalo em relação à primeira sessão, seria então na reunião seguinte, a 27 de Fevereiro de 1979, que as negociações verdadeiramente começariam. De acordo com o programa de trabalho previamente fixado, iniciaram-se dois

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A CEE foi sempre acompanhando a evolução da situação política portuguesa, elaborando revistas de imprensa, diárias e semanais, sobre os últimos desenvolvimentos políticos em Portugal, sobre a actividade do governo, sobre a sua relação com a CEE e as negociações de adesão.

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AHCE, BAC 250/1980 n.º 16, “Briefing Note for the Members of the Commission – General state of the Portuguese accession negotiations”, 4 Decembre 1980

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Entrevista a António Marta, realizada a 8 de Agosto de 2011

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AHCE, BAC 250/1980 n.° 82, “Note for the attention of Mr. R. de Kergorlay – Enlargement negotiations: Role of the Commission in the preparation of the negotiationˮ, 11 April 1980

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Entrevista a Álvaro Barreto, a 12 de Janeiro de 2012

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capítulos (união aduaneira e relações externas)238. Dias antes (5 Fevereiro) haviam sido abertas oficialmente as negociações com a Espanha. Nas duas reuniões seguintes (respectivamente realizadas a 4 de Abril e 6 de Junho), a CEE deu a conhecer a sua posição sobre o capítulo das relações com a CECA, e a delegação portuguesa, então chefiada pelo novo presidente da CIE, Pedro Pires de Miranda, deu uma primeira resposta preliminar sobre o capítulo das relações externas, tendo aproveitado a ocasião para se reunir com Roy Jenkins e Lorenzo Natali239.

No mesmo mês foi apresentada a primeira posição da CEE sobre o capítulo

EURATOM, tendo a delegação portuguesa respondido à mesma e a outra sobre a CECA240.

Ainda as negociações estavam no seu prólogo, quando ocorre uma nova mudança de governo. Desta vez, é Maria de Lurdes Pintasilgo quem chefia o novo governo241, novamente por acção presidencial. Nas duas sessões de suplentes (19 de Outubro e 7 de Dezembro), que ocorreram durante este período, discutiram-se alguns capítulos (relações externas, fiscalidade, movimento de capitais, transportes, política regional e CECA242) já abertos, e a CEE apresentou declarações sobre relações externas, fiscalidade, transportes e política regional; Portugal respondeu às posições da CEE sobre união aduaneira, CECA, EURATOM e movimento de capitais e iniciou o capítulo de assuntos sociais243. Nesta segunda reunião (Dezembro) foram claramente identificados os problemas existentes em cada área, o que constituiu, por si só, um avanço.

Entre ambas as sessões, decorreu o Conselho Europeu de Dublin (29-30 Novembro), encontro sobretudo dominado pela questão orçamental britânica e pelo carácter desequilibrado das políticas comunitárias, assunto equacionado pelos italianos.

238

COMMISSION (1979), Bulletin des Communautés Européennes, n.º 2, Bruxelles, Commission des Communautés Européennes, p. 69

239

COMMISSION (1979), Bulletin des Communautés Européennes, n.º 4, Bruxelles, Commission des Communautés Européennes, p. 58

240

COMMISSION (1979), Bulletin des Communautés Européennes, n.º 6, Bruxelles, Commission des Communautés Européennes, p. 86

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Este será um dos governos de mais curta duração, tomando posse a 7 de Julho de 1979 e cessando funções apenas cinco meses depois, em 3 de Janeiro de 1980.

242

COMMISSION (1979), Bulletin des Communautés Européennes, n.º 10, Bruxelles, Commission des Communautés Européennes, p. 67. Entre Junho e Outubro, ou seja, entre ambas as reuniões, existiram numerosos contactos a alto nível entre membros da Comissão e dirigentes portugueses, assim como entre os respectivos serviços da Comissão e os ministérios portugueses.

243

COMMISSION (1979), Bulletin des Communautés Européennes, n.º 12, Bruxelles, Commission des Communautés Européennes, p. 81

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Passados três governos de iniciativa presidencial (III, IV e V), o resultado obtido, no que diz respeito às negociações de adesão, é modesto. Como salienta Jorge Braga de Macedo, estes “não deram grande sequência ao processo de adesão europeia, preferindo uma postura “universalista” (MACEDO, 1991: 177). Será, assim, sobretudo a partir do VI GC, chefiado por Francisco Sá Carneiro, que as negociações conhecerão, no que diz respeito a Portugal, um novo e revigorante ímpeto.