A Trajetória da Gestão e da Coordenação Intergovernamental

criação de uma rede intergovernamental responsável pela sua implementação, viabilizando uma estrutura de articulação com diferentes políticas sociais, de modo a respeitar a autonomia dos entes federados e a interdependência entre eles.

A primeira tentativa de formalizar a participação de estados e municípios deu-se com o estabelecimento de pactuações conduzidas caso a caso, guiadas por dois objetivos centrais: integração do PBF com programas municipais/estaduais de transferência condicionada de renda e articulação de programas complementares. A principal virtude desse processo foi a ausência de um modelo padronizado, sinalizando consistentemente, na visão de Fonseca e Viana (2006), o respeito às especificidades locais e de capacidade de participação do ente federado. Entretanto, apesar desse tipo de pactuação sinalizar a oportunidade de negociação intergovernamental, que poderia resultar num maior comprometimento dos entes federados com a implantação do Programa, a morosidade do processo de negociação não permitiu a articulação na velocidade necessária para se atingir a meta de cobertura do Programa (Mesquita, 2006; Brasil, 2007).

Em 2005, um novo processo de formalização da participação de municípios e estados foi estabelecido na forma da assinatura de Termo de Adesão, o qual representa a concordância formal do ente em participar da gestão do Programa e assumir a responsabilidade por determinadas atividades perante a União, definidas conforme o nível de governo36_{. A partir de} então, o governo federal, que até esse momento só se responsabilizava financeiramente pelo pagamento da transferência de renda às famílias, passou também a repassar recursos para apoiar a gestão do Cadastro Único e do PBF nos municípios. O objetivo central dos repasses foi incentivar o cadastramento de novas famílias, bem como atualizar as informações já existentes, permitindo a concessão de benefícios de modo mais consistente. Em 2006, o Índice de Gestão Descentralizada (IGD), utilizado para aferir a qualidade da gestão municipal/estadual, tornou-se a referência para os repasses financeiros do governo federal para a gestão local37_{. Segundo Cunha e Pinto (2008), o}

36 A Portaria nº246, de maio de 2005 traz como requisitos para a adesão dos municípios ao PBF, a existência formal e o pleno funcionamento de um comitê ou conselho local de controle social e a indicação do gestor municipal do Programa. O gestor municipal deve responder: pela interlocução com as instâncias de controle social do Programa; pela gestão e coordenação municipal do programa; pela articulação com os governos federal e estadual; e pela integração do PBF com as áreas de saúde, educação, assistência social e segurança alimentar, dentre outras.

37 Tanto o IGD municipal quanto o estadual variam de 0 a 1 e são calculados pela multiplicação dos seguintes fatores: taxa de cobertura qualificada de cadastros, taxa de atualização cadastral, taxa de acompanhamento da frequência escolar e taxa de

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IGD é uma ferramenta de monitoramento do desemprenho dos municípios e instrumento de incentivo financeiro à boa gestão local do PBF, estimulando ações cooperadas e coordenadas também entre as diferentes áreas, como saúde e educação.

Os repasses financeiros são transferidos pelo MDS por meio do Fundo Nacional de Assistência Social aos respectivos fundos estaduais e municipais. O IGD, assim como a definição dos gastos dos respectivos recursos, foi regulamentado como instrumento de gestão intersetorial. A utilização dos recursos do IGD deveria proporcionar um aprofundamento da gestão intersetorial, uma vez que as atividades a serem desenvolvidas com os recursos deveriam ser planejadas pelo gestor municipal do PBF, de maneira articulada e integrada, levando em consideração as demandas e necessidades da gestão do Cadastro Único e do PBF, no que se refere às áreas de assistência social, saúde e educação38_.

Entretanto, o que se observou na maior parte dos casos foi uma apropriação quase integral dos recursos pela Assistência Social, área ainda em fase de estruturação, que possui relativamente menos recursos do que as outras áreas sociais, e o ressentimento das áreas de saúde e educação que atuam diretamente com as famílias do PBF39 40_.

Desde 2005, quando foi iniciada a estratégia de apoio financeiro à gestão descentralizada do PBF, foram repassados mais de um bilhão de reais aos entes federados, como se observa na Tabela 3 abaixo.

acompanhamento da agenda de saúde, além de incentivos relacionados ao acompanhamento de famílias em situação de descumprimento de condicionalidades em processo de acompanhamento familiar. A transferência dos recursos aos municípios é feita desde que alcancem os padrões mínimos de gestão desse indicador, 0,55 para os municípios e 0,6 para os estados.

38 Os recursos do IGD não podem ser utilizados para pagamento de ações relativas às políticas de saúde e educação, uma vez que há recursos específicos para isso, mas poderiam ser utilizados para integrar/ coordenar ações entre as diferentes áreas para as famílias do PBF.

39 Os recursos do IGD devem ser utilizados para atividades voltadas à gestão do Bolsa Família. Como exemplos pode-se citar a aquisição de equipamentos e treinamentos das equipes, ações coletivas de emissão de documentação civil, aquisição de veículos para realização de visitas domiciliares, campanhas educativas direcionadas aos beneficiários, implementação de programas complementares de elevação de escolaridade e inclusão produtiva dos beneficiários, ações de desenvolvimento comunitário e territorial, apoio às Instâncias de Controle Social do Programa, dentre outras.

40 Segundo pesquisa realizada em 2008 pela gestão federal do PBF sobre a utilização dos recursos do IGD pelos municípios, constatou-se que a maior parte dos recursos repassados aos municípios entre 2006/2008 foram utilizados para estruturar a área de assistência social, com a aquisição de equipamentos para gestão do Cadastro Único e do PBF, de veículos para a realização de visitas às famílias e que apenas uma pequena parcela havia sido empregada para ações realizadas com as áreas de saúde e educação.

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Tabela 3. Repasse de recursos financeiros aos municípios por meio do Índice de Gestão Descentralizado– IGD. Em milhões de reais.

Ano Brasil 2006 161,36 2007 230,66 2008 256,67 2009 252,95 2010 287,57 2006 a 2010 1.189,21

Fonte: MDS. Elaboração própria