Novos Marcos para o Sistema de Proteção Social Brasileiro: A Constituição

6. A Política Social no Brasil

6.3. Novos Marcos para o Sistema de Proteção Social Brasileiro: A Constituição

Ainda nos anos 70, segundo Fagnani (2005) assistiu-se a um processo de intensificação da reorganização política da sociedade civil, com a retomada do movimento sindical, a emergência do movimento social, amparado por setores progressistas da Igreja Católica, o revigoramento das associações comunitárias e das associações profissionais e de classe, a retomada da mobilização estudantil. Esse movimento de luta pela redemocratização engendrou o processo de estruturação das bases institucionais e financeiras da proteção social, se opondo ao caráter excludente da política social do regime militar e atuando no sentido da construção de um efetivo Estado Social, universal e equânime14

Assim, no âmbito da redemocratização, entre 1985-86 houve impulsos e movimentos reformistas do Executivo Federal no sentido de instituir o seguro-desemprego, reincorporar a Reforma Agrária na agenda governamental, promover a Reforma da Previdência Social, a Reforma Sanitária, Reforma Educacional e das políticas urbanas, além do reforço à alimentação popular. Houve nesse período o claro rompimento com a tese de que é preciso ter em primeiro lugar o crescimento econômico para posteriormente distribuir os frutos gerados, tese que ficou conhecida pela necessidade de fazer o bolo crescer para depois reparti-lo.

Em documento da Secretaria de Planejamento (SEPLAN) é explicitado que ―nenhum

modelo de crescimento é capaz por si só, de erradicar a pobreza que atinge, em níveis intoleráveis, grande parcela da população brasileira‖, e que a erradicação da miséria exigia

ações e investimentos com esse fim específico (SEPLAN 1986, apud Fagnani, 2005, p.143). Neste contexto, a Assembleia Nacional Constituinte de 1987, apesar das disputas travadas em diversas áreas com os interesses do setor privado e segmentos políticos vinculados ao clientelismo e particularismo das políticas sociais, a CF de 1988 efetivou o reconhecimento de direitos sociais básicos e a ampliação da cidadania dos brasileiros. Foi instituído um modelo de seguridade social, com o reconhecimento de um sistema amplo de bem-estar social, com um conjunto de ações integradas destinadas a assegurar direitos sociais universais no campo da previdência social, saúde e assistência social, independentemente da contribuição individual para

14 Os processos de organização de diversos segmentos setoriais da política social apresentaram dinâmicas e ritmos diferenciados, refletindo os respectivos estágios de organização e de capacidade de mobilização política. Os setores de relações sindicais e trabalhistas, assim como os vinculados à reforma agrária, saúde e educação mostraram-se mais organizados do que os relacionados às políticas urbanas, de habitação, saneamento e transporte urbano (Fagnani, 2005).

o financiamento dessas ações. Nesse modelo ―beveridgiano‖ de proteção social a proposta em pauta era a da substituição da lógica contratual de seguro, pela lógica de solidariedade entre os contribuintes15_.

No texto constitucional a universalização dos direitos sociais se daria por meio da descentralização de competências e recursos da União para os estados e municípios, com a garantia de fluxos contínuos de recursos para a área social e controle social das ações do governo. O Estado além de garantir os direitos sociais universais, deveria regular a provisão privada de serviços sociais. E seria implementado um Orçamento da Seguridade Social, independente do Orçamento Fiscal e do Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais, que proporcionaria maior transparência e controle sobre o uso dos recursos destinados ao gasto social, o que, entretanto, nunca ocorreu, pois logo após a aprovação da CF de 1988, foram iniciadas ações governamentais no sentido de desmontar e inibir a efetivação dos direitos recém-adquiridos. Iniciou-se um processo de enxugamento da máquina federal no final dos anos 80, que ganhou novo impulso nos anos 90.

Nos anos 80, apesar das conquistas vivenciadas pela redemocratização no âmbito dos direitos sociais, houve um aprofundamento da crise econômica reveladas pela desaceleração das taxas de investimento, estagnação econômica, esgotamento da capacidade de endividamento externo, estrangulamento fiscal e explosão inflacionária, que levaram ao colapso do padrão de financiamento do setor público e a crise do próprio Estado Desenvolvimentista. Embora, o Brasil tenha sido um dos últimos países a ceder ao apelo neoliberal, consensuado internacionalmente e que havia influenciado fortemente as políticas sociais latino-americanas, neste quadro de crise do final dos anos 80, houve uma recomposição das forças políticas conservadoras da sociedade, que saíram vencedoras e elegeram Collor presidente em 1990.

15 Dentre os direitos definidos na Constituição de 1988, observa-se no âmbito dos direitos trabalhistas: a equiparação entre trabalhadores urbanos e rurais, a instituição do ―piso salarial proporcional‖ a extensão e à complexidade do trabalho, a proteção a gestante, com a licença de 120 dias e a impossibilidade de dispensa arbitrária. No que se refere à organização sindical, a garantia da liberdade e da autonomia sindical e o direito de greve. A implementação do seguro-desemprego a partir de recursos Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep). Na Previdência Social, a uniformização e equivalência dos benefícios rurais e urbanos, com a criação do Regime Geral da Previdência Social, o estabelecimento do piso de um salário mínimo para os benefícios, entre outros. Na Saúde, a instituição do Sistema Único da Saúde, com o reconhecimento da saúde como um direito universal e gratuito. A Assistência Social deixa de ser caridade e passa a ser um direito para quem dela necessitar, independentemente da contribuição à seguridade social. Na Educação, ocorre a vinculação de recursos nos três níveis de governo, sendo que a União deveria gastar no mínimo 18% das receitas fiscais com Educação, enquanto, os Estados, distrito federal e municípios, 25% das receitas totais. Além disso, é reconhecida a gratuidade do ensino público nos estabelecimentos oficiais. No campo da habitação, saneamento e transporte público, não houve, segundo Fagnani (2005), progressos em relação aos direitos sociais e às diretrizes para a revisão do padrão de intervenção estatal.

A partir de 1990 a desestruturação do Estado Social, formalmente esboçado pela CF de 1988, ganhou força, com a formulação de uma nova agenda de reformas, que visavam obstruir ou desfigurar os direitos sociais no processo de regulamentação da legislação constitucional complementar. Durante o governo Collor, entre 1990-92, observa-se, segundo Fagnani (2005) a omissão do governo federal na coordenação do processo de descentralização das políticas sociais e uma intencional ampliação do uso da política social como moeda de troca no jogo político e eleitoral. Houve claramente um enxugamento da máquina administrativa, baseado num discurso de aumento da eficiência da gestão pública, que resultou na redução dos investimentos sociais, com o agravamento da crise social e da crise estrutural do setor público.

Após o impeachment de Collor, inicia-se a gestação do Plano Real e a implementação de uma estratégia macroeconômica que coloca dificuldades para o equacionamento da questão social no Brasil. A busca pela estabilização da economia, concretizada pelo Plano Real, promoveu a adoção de políticas monetárias, cambiais e fiscais, que mantiveram a estagnação econômica e desorganizaram ainda mais o mundo do trabalho, gerando efeitos sobre o emprego, a renda e consequentemente sobre as finanças públicas da União, dos estados e municípios. A crise sobre o emprego e a renda, ao reduzirem as receitas governamentais tiveram reflexos negativos sobre a estrutura de financiamento dos programas sociais.

Ao longo do processo de industrialização e crescente urbanização do país, apesar da expulsão da mão de obra do campo, do estabelecimento de um fluxo migratório para as cidades e da incorporação de mulheres à força de trabalho, até o final dos anos 70, o sistema econômico conseguiu criar postos de trabalho e absorver grande parte da oferta de mão de obra. A partir dos anos 80, entretanto, a crise econômica, o quadro de recessão que se estabeleceu e as políticas de ajuste acentuaram as dificuldades relacionadas ao emprego. Na década de 90, também em função das transformações tecnológicas no âmbito do capitalismo, que afetaram todas as economias, mas, principalmente pelo viés estabilizador da política macroeconômica, observa-se o aumento do desemprego estrutural, que ficou próximo a 20% no conjunto das regiões metropolitanas e aumento dos empregos precários e de baixa produtividade em detrimento do emprego formal (Fagnani, 2005).

Neste cenário, como resposta ao desemprego crescente, a partir de 1995, observa-se um reforço das políticas ―ativas‖ de emprego, no sentido de fortalecer o sistema público de intermediação de mão-de-obra do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Foram criados

programas voltados para o treinamento e qualificação da mão-de-obra e abertas linhas para a concessão de microcrédito. No entanto, a política econômica e as reformas do Estado, que eram incompatíveis com a geração de empregos e promoção de inclusão social, tornam-se ainda mais radicais ao final de 1998, quando um acordo foi fechado com o Fundo Monetário Internacional (FMI), trazendo um ajuste recessivo mais severo ao adotar também o sistema de metas de inflação, que restringiam as possibilidades de redução das taxas de juros e consequentemente dos altos encargos para o pagamento dos serviços da dívida.

Como afirma Cohn (2010, p. 219) a herança histórica para a (re)construção de um SPS no Brasil, universal e articulado aos moldes dos EBES, após a CF de 1988 pode ser assim resumida:

um padrão de oposição entre políticas econômicas e políticas sociais; um

sistema de proteção social que acaba reproduzindo a situação desigual dos indivíduos no mercado ao invés de compensá-la; altamente privatizado e segmentado por públicos-alvo em termos daqueles inseridos no mercado formal de trabalho e dos não inseridos nesse mercado; a assistência social ainda como filantropia ou “ajuda” aos mais necessitados; ao mesmo tempo que segmentação do público-alvo naqueles dois grandes eixos, uma superposição desse público em termos de distintos programas e políticas na área social, altamente centralizadas e imunes ao controle público dada a ausência de canais de participação da sociedade na sua gestão.

6.3.1 A Política Social entre 1995/2002

Durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC), de 1995 a 1998, havia no cenário das políticas sociais o Programa Comunidade Solidária, com ações focalizadas para o combate à fome e à pobreza. Segundo Lobo (2002, p.1), a decisão em lançar o Comunidade Solidária vinha de dois pressupostos:

(i) o reconhecimento que a sociedade brasileira estava mais aberta, informada, responsável e participativa do que em qualquer outro período da história do país. A luta contra a ditadura e a busca de atendimento às necessidades dos pobres propiciou às ONGs brasileiras acumular grande experiência e conhecimento de forma tal a posicioná-las como parceiras vitais do Estado na promoção do desenvolvimento social. Daí o desafio para uma nova administração de abrir canais mais efetivos de participação e diálogo com a sociedade civil;

(ii) o Brasil gasta um montante considerável de recursos públicos com programas sociais. Mas, guardadas as sempre válidas exceções, em geral estes não chegam aos mais pobres. Sem uma focalização adequada, os gastos públicos tendem a reproduzir as desigualdades sociais. Não haveria justificativa para criar um outro fundo governamental dirigido a financiar projetos sociais

fragmentados. Tais mecanismos centralizados usualmente resultaram em desperdício de recursos. Trataram pessoas e comunidades como recipientes passivos de programas pensados e implementados de cima para baixo.

Com este programa, ações de proteção social foram parcialmente transferidas para o setor público não estatal. Houve segundo Fleury (2004), a reintrodução do princípio da filantropia como organizador da ação social e a substituição da política social por projetos sociais focados na pobreza. A estabilidade econômica, pelo seu papel na distribuição de renda, promovendo o consumo popular, apesar de ser importante pelos seus efeitos indiretos, figurava como a principal estratégia para o desenvolvimento social.

Como afirma Cohn (2002), havia uma contradição de base entre a política de ajuste e de estabilização econômica e a possibilidade de se implementar políticas sociais que apresentassem impacto efetivo sobre o desenvolvimento social. Havia uma contraposição clara entre a política econômica e política social, que fez com que esta última mantivesse seu traço tímido, pela escala, focalização apenas nos segmentos mais vulneráveis e redução da amplitude das áreas de responsabilidade de atuação do Estado no campo social.

Sob o argumento de que o Brasil não gasta pouco com a área social, mas gasta muito mal, os mandatos do presidente FHC atuaram na busca por racionalização dos gastos sociais. Como ressalta Cohn (2002), a questão social foi deslocada para o espaço do questionamento sobre a capacidade técnico-burocrática-administrativa.

No segundo mandato de FHC, o Projeto Alvorada, de 2000, ganha destaque, com o objetivo de reduzir desigualdades sociais, proporcionar oportunidades de trabalho e acesso a bens e serviços para o bem-estar de todos. O Projeto Alvorada direcionava 15 programas do governo federal, nas áreas de saúde, educação e renda para municípios com os mais baixos índices de desenvolvimento humano (Draibe, 2005). Segundo Fagnani (2005), no bojo do acordo com o FMI, também ganharam destaque os programas de transferência de renda focalizados nos mais pobres, como o Programa Bolsa Escola e o Programa Bolsa Alimentação, ambos de 2001. Outros programas de transferência de renda foram criados sob a justificativa de que cada setor ou órgão deveria associar as transferências à sua missão institucional. Em 2002, além dos programas citados, havia mais cinco programas de transferência de renda, o Auxílio Gás, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, criado em 1996, o Bolsa Renda, Agente Jovem e Bolsa Qualificação.

Segundo Fagnani (2005), apesar das amplas dificuldades enfrentadas no âmbito das políticas sociais, sobretudo no que se refere ao seu financiamento, observou-se um movimento de reorganização institucional, coordenado pelo governo federal nos governos de FHC, nas áreas de saúde, educação fundamental e assistência social, num esforço de implementar as bases para a construção de uma política nacional, universal e operada de forma descentralizada. Mas, que como ressalta Cohn (2002), entre 1994/2000, houve um desenvolvimento dual de proteção social, onde as políticas ―tendem tão somente para a universalidade de um patamar básico de acesso a

determinados serviços sociais, gerando seletividade nos níveis mais complexos‖ (Cohn,

2002:187).

Do ponto de vista concreto, a expansão da área social nesse período se deu em grande parte liderada pela área da saúde, que encontrava-se mais avançada em termos do arcabouço institucional para a constituição do Sistema Único de Saúde (SUS).

Na área da saúde, assistiu-se a reorganização do SUS, com a extinção do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), símbolo da política de saúde privatista do regime militar. Por meio de Normas Operacionais Básicas, foi detalhada e operacionalizada a descentralização do SUS por meio de pactos políticos e consensos entre os 3 níveis de governo. Em 1995, houve a incorporação de novos programas, que reforçavam as ações de caráter preventivo, como o Programa Saúde da Família (PSF), o Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PAC) e o Programa Farmácia Básica. Além disso, foi instituído o Piso de Atenção Básica (PAB), que passou a assegurar transferências de forma regular e automática de recursos aos municípios que aderissem ao SUS, nas formas de gestão previstas. Essas transferências foram extremamente relevantes se considerarmos que houve uma acentuada desorganização das finanças dos estados e municípios, com renegociação de dívidas pelos primeiros, ao mesmo tempo em que estes assumiam novas responsabilidades administrativas e financeiras na gestão das políticas sociais.

Na educação fundamental, houve em 1995 a regulamentação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDBE), a elaboração do Plano Nacional de Educação, com o compartilhamento de responsabilidades pelas 3 esferas de governo e descentralização político- administrativa, com o governo federal atuando no co-financiamento, coordenação e planejamento em âmbito nacional. Em 1996 foi instituído o Fundo e Plano de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), que, segundo Draibe (2005),

proporcionou maior equidade na distribuição de recursos entre as regiões, promovendo o aumento do gasto médio por aluno, elevação dos salários docentes e impulso à descentralização da oferta.

Na área da Assistência Social, embora as ações mais marcantes tenham sido o Programa Comunidade Solidária e Projeto Alvorada, foi promulgada em 1993, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que se tornou o instrumento com as diretrizes e princípios para a reorganização da área da assistência social no Brasil em um sistema descentralizado e participativo, parecendo haver um descolamento entre o grupo gestor da assistência social no governo e os formuladores da política. Dentre os avanços na área, pode-se ressaltar a extinção da Legião Brasileira de Assistência (LBA), a regulamentação do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), com a regulamentação das transferências de recursos para as outras esferas governamentais e a regulamentação do Benefício de Prestação Continuada (BPC), que veio substituir a Renda Mensal Vitalícia, assegurando a renda de um salário mínimo, independentemente de contribuição, aos idosos e deficientes incapacitados para o trabalho, que tenham renda familiar per capita de até ¼ de salário mínimo. A partir do BPC torna-se clara a divisão entre os benefícios previdenciários, no âmbito do sistema contributivo e os benefícios assistenciais, como parte de um sistema não contributivo.

Apesar das dificuldades evidenciadas, pôde-se observar ao longo da década de 90, alguns resultados importantes da política social, como a redução em 20% da mortalidade infantil, redução do analfabetismo e o fato de ter havido praticamente a universalização da educação fundamental. Não houve, entretanto, como ressalta Draibe (2005), êxito na redução das desigualdades, que esbarram em fenômenos estruturais seculares que foram agravados pelo desemprego, instabilidade e precariedade do trabalho, com a redução da renda das famílias.

Durante o governo FCH, observa-se a questão do enfrentamento da pobreza, como uma questão a ser equacionada menos pelo papel do SPS e mais pela organização das comunidades para desenvolverem suas potencialidades e vocações específicas, assim como o papel representado pelas ONGs, como fica muito evidente com o Comunidade Ativa – estratégia de indução ao desenvolvimento local - que dá destaque ao Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável (DLIS). Como acrescenta Augusto de Franco (2000), o DLIS é uma forma de

superar a pobreza, embora não seja este seu único objetivo. Segundo Franco (2000, p.138 e 139)16:

O DLIS deverá potencializar o impacto das ações governamentais e não governamentais, em todos os níveis, voltadas para a melhoria das condições de vida dessas populações, o que significa uma atuação capaz de melhorar índices de habitação e saneamento, educação, morbidade e mortalidade, estado nutricional e emprego e renda. E o DLIS pode fazer isso não apenas invertendo recursos a fundo perdido, mas alavancando novos recursos através da promoção do crescimento econômico apoiado na dinamização de potenciais endógenos, do fomento ao empreendedorismo, do desencadeamento de ações cidadãs e do trabalho voluntário e da celebração de parcerias. O desenvolvimento promovido pelo DLIS não significa apenas aumentar a cobertura de programas exógenos – o que, obviamente, esbarraria em limites orçamentários – mas aportar, a partir iniciativas endógenas, às ações planejadas, outros recursos, provenientes das sinergias desencadeadas por novos padrões de relacionamento estabelecidos entre os atores

No documento O enfrentamento da pobreza como desafio para as políticas sociais no Brasil : uma análise a partir do Programa Bolsa Família (páginas 64-71)