Programas Complementares e Intersetorialidade

As famílias pobres que participam do PBF apresentam níveis de vulnerabilidade e risco social, associados em geral a uma baixa escolarização e precária inserção profissional, que dificultam em muitos casos o aproveitamento de oportunidades disponibilizadas pela economia, sobretudo em momentos de crescimento econômico como o que vem sendo vivenciado pela economia brasileira no período recente. Para potencializar as alternativas de inserção produtiva e mesmo para efetivação da cidadania dessa população foram articuladas ações, na dimensão conhecida por programas complementares.

A partir de Cunha e Pinto (2008) pode-se observar a concepção original das ações complementares do PBF, que, no entanto, nunca foram passíveis de maiores aprofundamentos.

Segundo Cunha e Pinto (2008, p.7):

(...) as ações complementares se constituem numa estratégia de intervenção articulada e integrada entre diferentes áreas dos governos federal, estaduais e municipais, e mesmo da sociedade, que permita o desenvolvimento das capacidades das famílias ou a redução de vulnerabilidades específicas. É a associação entre políticas de redução da pobreza e políticas de promoção da cidadania. Demandam, necessariamente, articulação intersetorial, coordenação e integração entre políticas que priorizem o atendimento das famílias do PBF... Nesse sentido, as ações complementares não estão dentro do Bolsa Família nem a ele se subordinam. O Programa se constitui como elemento de integração e de articulação de diferentes ações públicas que possam, ao chegar de forma integrada às famílias pobres, contribuir para o desenvolvimento de suas capacidades e para a ampliação de suas possibilidades de escolha, com impacto na inclusão social dos indivíduos e núcleos familiares.

Os programas complementares de forma geral tiveram, entre 2004/2010, por objetivo promover o acesso a ações e programas voltados para o desenvolvimento de capacidades das famílias beneficiárias do PBF. Estes programas deveriam se desenvolver a partir de necessidades específicas de determinados grupos populacionais ou territórios e associar potencialidades existentes para o atendimento dessas demandas, estando relacionadas a políticas, programas/ações pré-existentes, que deveriam ser reformuladas ou direcionadas para esse público/ território específico ou pelo desenho de novas ações, a partir das características locais e especificidades identificadas.

Ao longo do período 2004/2010 foram desenvolvidas ações para a emissão de certidões de nascimento e de outros documentos, programas para alfabetização ou aumento de

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escolaridade, qualificação profissional, concessão de microcrédito, subsídio à construção ou reforma de unidade habitacional e de acesso a equipamentos culturais52_.

Entre os parceiros na oferta dos programas complementares estavam outros ministérios e governos estaduais e municipais. Ao MDS, cabiam, principalmente, as informações dos potenciais beneficiários da ação, registradas no Cadastro Único, que são de fundamental importância para a formulação e/ou redirecionamento de políticas e ações para este público específico. A partir das informações do Cadastro Único, sobre a escolaridade dos membros da família, seus rendimentos, as atividades econômicas que desempenham, participação em outros programas, a situação do domicílio, o tipo do domicílio, e a infraestrutura habitacional, além do seu endereço completo, tornava-se possível o desenho de políticas e ações voltadas às necessidades identificadas. Aos parceiros setoriais responsáveis pelas ações e programas, assim como os estados e municípios cabiam a mobilização dos beneficiários, assegurar a implementação das ações, bem como monitorar os resultados.

Foi nesta dimensão dos programas complementares que eram visualizadas as ―portas de saída‖ do Programa, mas foi justamente nesta dimensão em que os resultados foram menos significativos. Dados sobre o atendimento de famílias do PBF nesses programas, após início das articulações nesse sentido, ilustram a sua baixa capacidade em fazer frente à grande demanda materializada pelas famílias do PBF. Entre 2006 e 2008, 640 mil beneficiários do PBF foram atendidos pelo Programa Brasil Alfabetizado. Até 2010, apenas 1.491 beneficiários do PBF tinham sido atendidos pelo Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado do Ministério do Trabalho. Em 2010, cerca de 260 mil famílias do PBF foram beneficiadas pelos programas de microcrédito Agroamigo (menos de 10% do total) e Crediamigo (quase 90% do total) do Banco do Nordeste (Brasil, 2011). Tais resultados evidenciam a fragmentação desses programas e os problemas de escala dessas ações e programas, que operam na casa dos ―milhares‖ de beneficiários, enquanto o PBF opera na casa dos ―milhões‖.

Em 2008, o Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social53_{, estabeleceu entre} as suas metas o ―fortalecimento das instituições e dos mecanismos sociais, políticos e

52 Até 2010, eram considerados programas complementares do PBF: o Programa Brasil Alfabetizado e a política de Educação de Jovens e Adultos do Ministério da Educação, Programa Próximo Passo (Plano Setorial de Qualificação Profissional) e o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado com o Ministério do Trabalho e os programas de microcrédito CrediAmigo e AgroAmigo com o Banco do Nordeste.

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econômicos capazes de promover a igualdade de oportunidades a todos os cidadãos brasileiros‖

(artigo 2º) e para atingir esse objetivo, definiu como competência compartilhada entre a União, Estados, Municípios e o Distrito federal o ―desenvolvimento de políticas complementares ao

Programa Bolsa Família‖ (artigo 3º). Entretanto, esse Compromisso, apesar dos convênios

realizados com muitos estados, também não conseguiu resultados compatíveis com a escala do PBF.

Além do papel limitado do MDS na articulação e coordenação com outros ministérios, por não se tratar de um órgão transversal nem atuar com ascendência sobre os demais, as ações dos programas complementares eram coordenadas por outros ministérios e parceiros, sendo executadas nos estados e municípios por redes, muitas vezes, diversas da área da assistência social, lócus do PBF na maior parte dos municípios. A despeito do apoio prestado pela Casa Civil da Presidência da República neste aspecto, outros fatores relacionados ao nível de estruturação das políticas e o nível de institucionalidade dessas políticas nos estados e municípios também tiveram papel relevante para os fracos resultados.