A trajetória recente da reforma universitária: autonomia e privatização

Nos últimos 20 anos, os sucessivos governos têm apresentado diferentes propostas de reestruturação das universidades, especialmente das instituições públicas. Embora envolvessem questões relacionadas com a estrutura e funcionamento, com a gestão, com os fins e a filosofia da educação, a questão de fundo, subjacente às propostas, estava relacionada com a responsabilidade do Estado no financiamento da educação superior, com a quantidade e o destino das verbas públicas para a educação e com a relação entre as esferas do público e do privado na educação.

O conflito entre a educação, como um direito social universal, como um bem público de acesso gratuito, e a educação como mercadoria; o confronto entre o destino dos recursos públicos, exclusivamente para as escolas e universidades públicas e/ou para as instituições privadas, têm sido uma constante nos embates que cercam a educação no Brasil. Esse fato ficou bem explicitado nos anos 1920, com a luta dos pioneiros, com o movimento da escola nova, nas lutas do movimento docente e dos diversos setores ligados à educação, na Constituinte, nas lutas dos movimentos sociais que reivindicam educação pública.

Na década de 1960, houve uma grande pressão social pela reforma da Universidade, advinda dos mais variados setores sociais, especialmente da chamada classe média, dos estudantes, do empresariado e do governo. A classe média, orientada por interesses econômicos e simbólicos, vêem, na formação superior, uma oportunidade de ascensão social; os estudantes, ansiosos por vagas nas universidades, buscam transpor a barreira do acesso ao ensino superior, do qual grande número deles estava alijado; os empresários projetavam "vincular o ensino superior à necessidade de formação de quadros profissionais funcionais, à expansão do capital" (Martins, 1980:45); o governo, por sua vez, pretendia, com a reforma, modernizar o sistema universitário para atender a essas demandas, instrumentalizando-o para um projeto de desenvolvimento de um capitalismo, seja nacionalizado, no período populista imediatamente anterior ao regime militar, seja, dependente e associado ao capital internacional, durante o regime autoritário. Nesse momento, instalaram-se nas universidades, assim como em todo o ensino, uma forte repressão e um "controle político e ideológico (...) visando à eliminação do exercício da crítica social e política. A política educacional passa a ser utilizada como instrumento de hegemonia e consenso forjado" (GERMANO, 1993, p. 105).

A conjugação desses interesses fez com que o ensino superior fosse alvo de uma ampla reforma, em 1968, e de diversas propostas de reforma nos anos 1980. Nos anos 1990, as tentativas de se implementar reformas no ensino superior orientavam-se, primordialmente, pelos interesses que apregoam uma política de financiamento da educação superior, que, concomitante à redução dos recursos do fundo público para a educação estatal, ocorra uma ampliação do espaço do ensino superior privado.

Simultaneamente à progressiva desresponsabilização do poder público com o ensino superior, que se faz acompanhar da redução dos gastos públicos a ele destinados, esses interesses advogam o repasse de recursos públicos para instituições privadas e argumentam a favor da utilização do arcabouço da administração pública gerencial para a obtenção de eficiência, eficácia e produtividade nas instituições públicas.

Na Universidade, as diversas propostas governamentais, desde a década de 1960, têm sido objeto de conflito entre o governo e a comunidade universitária, notadamente entre o movimento docente, que tem oferecido resistência a quase todas as iniciativas governamentais que vão contra seus interesses, especialmente às propostas que, segundo o entendimento do movimento, conduzem à privatização da Universidade.

Desde o regime militar, vem-se destacando uma tendência de redução do ensino estatal público e gratuito e um incentivo à expansão do ensino superior privado, de perfil empresarial, que tem levado a uma predominância do ensino privado sobre o público. Entre as propostas gestadas naquele período, que até hoje são realçadas, embora apareçam dissimuladas ou com outras características, está a autonomia financeira para as IFES, que aparece quase sempre associada à idéia de complementação orçamentária dessas instituições, por outras fontes que não o poder público, especialmente a iniciativa privada.

A partir de 1961, o sistema de ensino superior público passou a ser constituído de instituições, com regime jurídico dual, formado de autarquias de regime especial, que são instituições de direito público, ligadas à administração indireta, e das fundações de direito público, que se organizavam como ente jurídico de direito privado. Esse modelo foi adotado, como uma alternativa que poderia proporcionar uma gestão descentralizada, “mais flexível”, que tornaria possível uma autonomia financeira que permitiria abertura para recursos privados, uma vez que exigia, em sua composição, uma parte de recursos e patrimônios privados. O sistema era composto de 31 autarquias, sendo 19 universidades, 8 escolas e faculdades e 4 centros de educação tecnológica e 18 fundações, sendo 16 universidades e duas faculdades. Estas instituições foram criadas a partir de 1965 e unificadas em 1987. Até então, elas apresentavam as diferenciações apresentadas no quadro abaixo.

Em consonância com as idéias disseminadas desde a década de sessenta, a partir dos Relatórios Meira Matos e Atcon, de a instituição universitária organizar-se segundo a administração e os princípios da empresa privada, a estrutura de fundação foi saudada como possibilidade de uma gestão administrativa e financeira descentralizada e flexível, livre das “amarras e do rigor dos controles estatais”, inclusive para compor-se com parte do patrimônio privado e buscar recursos na iniciativa privada. Tal idéia causou muitas controvérsias e disparidades à educação superior, gerando, especialmente, diferenciações na política de pessoal e na carreira docente, e acarretando insatisfações no corpo docente, tanto das fundações quanto das autarquias, insatisfações que serviram de pivô de diversos movimentos e greves, na busca de isonomia entre os docentes das distintas instituições.

Em decorrência dos impasses e da persistência da crise na Universidade, o tema da reforma emerge novamente e o governo tenta tomar a iniciativa de conduzir o

processo. Em 1977 é formada uma comissão interministerial, com o objetivo de "estudar a estrutura das instituições de ensino superior organizadas sob a forma de autarquias de regime especial, visando a proporcionar-lhes maior flexibilidade administrativa" (MEC, 1989:19). Inspirado nas sugestões de tal comissão, em 1979, o Ministério da Educação apresentou três propostas para as IFES, chamadas de "Pacote Portella": Anteprojeto de Autarquia de Regime Especial, Anteprojeto de Lei de Reestruturação da Carreira do Magistério Superior e Anteprojeto de Lei sobre Escolha e Nomeação de Dirigentes Universitários.

Características do Sistema Universitário Público

Autarquias

Fundações Regime

jurídico

Pessoa jurídica de Direito Público, entidade estatal ligada à

administração indireta

Pessoa jurídica de Direito Privado, entidade civil exercendo atividade paraestatal Patrimônio Público, mantido pelo fundo público Participação de recursos privados, na

composição do patrimônio e nos dispêndios, equivalente a no mínimo 1/3 do total(dec. Lei 900/68)

Recursos Mantida pelo Poder Público, verbas do orçamento repassadas pelo MEC

Poder Público, repassa orçamento, autonomia para captar recursos através de convênios, venda de produtos e serviços Pessoal e

Carreira

Cargo e função pública

determinados em lei, carreira única

Assalariados, regidos pela CLT. Cada instituição tem liberdade para definir seu quadro de pessoal, que, em 1981, contava com 15 carreiras diferentes

Salário Fixados por lei de iniciativa do Governo Federal, para todas

Fixados por cada fundação Escolha de

dirigentes

Lista sêxtupla, elaborada pelos conselhos deliberativos superiores, submetida ao Presidente da

República. Diretores de Centro, lista sêxtupla submetida ao Ministro da Educação

Reitor nomeado pelo Presidente da

República, em comissão, sem mandato (lei 6.733). Diretores de Centro nomeados em comissão, pelo Ministro da Educação.

Órgãos deliberativ os

superiores

Conselhos universitários, com representantes escolhidos nas unidades

Conselho Universitário submetido ao Conselho de Curadores, escolhido pelo Presidente da República

Essas propostas revelaram os temas mais candentes da reestruturação da Universidade, discutidos no seio da comunidade universitária naquele momento, entre

as quais são realçadas: a proposta de mudança da natureza jurídica das universidades, de autarquias para fundações; a reestruturação da carreira do magistério superior e a questão da gestão democrática, ou da democracia interna, na qual se incluíam eleições para a escolha dos dirigentes universitários. Ou seja, pretendia-se unificar o sistema de educação superior, tendo como modelo único a fundação. As discussões em torno dessas propostas adentraram o ano de 1980, sem que ocorressem avanços, envolvidas em impasses e conflitos entre o governo e a comunidade universitária. Tais propostas provocaram descontentamento geral na comunidade universitária, especialmente a padronização do modelo de fundação, porque havia o temor da privatização geral da Universidade.

O movimento docente que se encontrava em seu nascedouro lutou contra tais propostas, por entender "que trabalham na perspectiva de acelerar o processo de privatização" (ANDES, Caderno 2, p. 27).

As Associações de Docentes, embrião da ANDES – Sindicato Nacional, realizaram diversos encontros regionais para discutir as propostas do MEC, para onde foram encaminhadas todas as propostas. Como resultado da resistência dos docentes e das discussões realizadas entre o movimento docente e o MEC, este resolve elaborar uma nova proposta de reestruturação da carreira do magistério, que, nem atendeu aos anseios dos docentes e sua tramitação ficou paralisada. Insatisfeito, o movimento docente conseguiu realizar três dias de paralisação (11,12,13 de junho de 1980), como um movimento político de protesto que tinha como objetivo pressionar o governo para atender suas reivindicações.

A carreira dos docentes das autarquias era bastante recente, de 1976, quando se implantou o Plano de Classificação de Cargos (PCC), do qual se excluiu o pessoal das

fundações. A partir de então, as universidades ficaram vinculadas ao Departamento de Administração do Serviço Público (DASP).

Logo em seguida, em julho, o movimento realizou um ENAD (Encontro Nacional de Associações Docentes-ADs), que aprovou três reivindicações básicas: reajuste salarial de 48%, retroativo a março; envio imediato, pelo Poder Executivo, ao Congresso Nacional, do Anteprojeto de Carreira do Magistério elaborado pelo MEC, conforme versão apresentada aos docentes, em março; reajuste semestral dos salários.

Como não ocorreram avanços nas negociações, nem o governo atendeu nenhuma das reivindicações do movimento, em novembro, os docentes realizaram uma greve que atingiu diversas universidades, constituindo-se na primeira greve de dimensão nacional, organizada pelo movimento docente das IFES autárquicas, cuja conseqüência política mais imediata foi a demissão do Ministro da Educação, Eduardo Portela, assumindo, em seu lugar, o General Rubens Ludwig. O saldo de conquista de tal movimento teve como resultado a concessão de um reajuste salarial e a aprovação de um decreto (n. 85.487, de 11/12/1980) que regulamentava a Carreira do Magistério Superior das instituições federais autárquicas e o conseqüente enquadramento dos docentes à nova carreira (COELHO 1996, p. 44-48).

No seu primeiro pronunciamento público, o Ministro Ludwig explicitou a visão do governo, que dava prioridade ao ensino de primeiro grau, fazia restrição ao ensino superior e apoiava o ensino privado, conforme documento do MEC:

A atual política antiinflacionária de restrições dos dispêndios do setor público e a própria conciliação necessária entre o atendimento ao fortalecimento do 1º e 2º graus, a manutenção do ensino federal de 3º grau e a continuidade do apoio que vem sendo proporcionado ao ensino particular parecem indicar a conveniência de o Governo determinar, em princípio, a não expansão da rede federal de ensino superior, seja em termos de instituição, seja, em termos de cursos novos" (Boletim da ANDES, ano II, n. 2, maio de 1981, p. 4).

No início de 1981, o MEC recolocou a questão da transformação das universidades autárquicas em fundações, e, no contexto das discussões com o movimento docente sobre salário e carreira, "o Ministro propôs uma discussão sobre o ensino pago, como solução para garantir reajustes salariais" (depoimento do prof. Osvaldo Maciel, dirigente nacional da ANDES, in COELHO, 1996, p. 52). Essa compreensão do MEC, quanto ao ensino pago, juntamente com o desejo da comunidade universitária por eleições para a escolha dos dirigentes universitários e outras reivindicações, geraram uma luta e um novo movimento grevista que paralisou 19 universidades, em novembro, com duração de 20 dias, resultando em algumas conquistas: o reenquadramento dos Professores Colaboradores, conhecidos como Colaboradores 80, excluídos do enquadramento anterior; abono salarial de 30% e a promessa de discussão, com a comunidade universitária, sobre a reestruturação das universidades autárquicas.

Diante da forte resistência do movimento docente, o Ministro Ludwig tentou uma nova estratégia, propondo, em reunião do CRUB, discutir as formas jurídicas a adotar, na transformação das autarquias em fundações; uma "reforma gerencial nas universidades, independentemente do seu modelo jurídico", transferindo, para o âmbito interno das instituições, a reforma da Universidade.

Em 7 de julho de 1982, a ANDES entregou, ao Ministro Ludwig, um documento contendo as diretrizes de uma proposta do movimento docente para a universidade brasileira. No dia 28 do mesmo mês, a OAB, SBPC, ABI e ANDES aprovaram e divulgaram um manifesto contendo as proposições da ANDES que foram entregues ao Ministério da Educação, sobre a reestruturação da Universidade, contendo os seguintes princípios gerais:

1) manutenção e ampliação do ensino superior gratuito; 2) autonomia e funcionamento democrático da Universidade, com base em colegiados e cargos de direção eletivos; 3) estabelecimento de um padrão de qualidade para o ensino superior, estimulando a pesquisa e a criação intelectual nas Universidades; 4) dotação de recursos públicos orçamentários suficientes para o ensino e a pesquisa nas universidades públicas; 5) criação de condições para a adequação da universidade à realidade brasileira; 6) garantia do direito à liberdade de pensamento nas contratações e nomeações para a universidade, bem como no exercício das funções e atividades acadêmicas (BOLETIM DA ANDES, ano II, n.º 9, agosto de 1982, p. 4).

Esse manifesto teve ampla repercussão nos jornais, e os princípios nele contidos serviram de base para que o movimento docente elaborasse e entregasse ao governo, uma proposta para a universidade brasileira. Tal proposta, em 1997, foi atualizada e novamente entregue ao governo, que, no entanto, a ignorou.

No final de maio de 1982, o MEC, através do Ministro Ludwig (FOLHA DE SÃO PAULO, 31/05/1982) e o presidente da República (em programa na Rede Globo "O povo e o Presidente", em 30/05/82) fizeram declarações, criticando o ensino gratuito e defendendo o ensino superior pago. Em 16 de agosto, o general foi afastado do MEC e, em seu lugar, assumiu Esther de Figueiredo Ferraz, ex-reitora da Universidade Mackenzie e ex-conselheira do Conselho Federal de Educação (CFE), que tinha posição pública favorável ao ensino pago, tendo relatado, em 1981, no CFE, um parecer "Vantagens e Desvantagens da Institucionalização do Ensino Superior Oficial Pago no País", em que sugeria, ao Poder Público Federal, a extinção gradativa da gratuidade, com sua substituição por bolsas de estudo restituíveis, e a implantação da cobrança de anuidades na universidade pública. Apesar disso, em 15 de outubro do mesmo ano, a Ministra garantiu, em audiência com a ANDES e o CRUB, que durante a sua gestão não seria introduzida a cobrança de mensalidades nas IFES (ANDES, of. Circ. 017/1982, de 16/10/82).

Entretanto, ainda em novembro de 1982, o MEC, tendo como slogan “Reestruturação da Universidade”, elaborou e procurou desenvolver propostas de modificações estruturais para as universidades públicas federais. Para tanto, encaminhou, ao Conselho Federal de Educação, "documentos secretos", que representavam pré-condições para a reestruturação da Universidade, que deveria transformar em decretos-leis os Avisos Ministeriais 473 e 474, que tratavam de duas questões básicas: financiamento das IFES e política de pessoal.

Um desses documentos tratava da Administração Orçamentária e Financeira das IFES, sugerindo-lhes a implantação de Orçamento Global, cuja definição imprimia um teto de gastos com pessoal e com OCC (Outros Custeios e Capital) e permitia maior flexibilidade de remanejamento de recursos. O outro documento tratava da Política de Pessoal, propondo a desvinculação dos docentes e funcionários do controle do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) e permitindo que cada universidade adotasse sua política salarial e de pessoal.

Tal proposta representava uma fragmentação e diferenciação do sistema universitário que, em princípio, beneficiava as grandes universidades e, ao mesmo tempo, acabava com a isonomia salarial e com a carreira unificada, pelo menos nas autarquias. Contra essa proposta de reforma da Universidade, o movimento docente realizou uma greve de 32 dias, no período de 18/11 a 20/12/1982 - comprofessores de 18 Universidades Autárquicas e 3 Escolas Isoladas, que contou com a adesão dos servidores técnico-administrativos, conseguindo adiar a implementação dessa proposta.

Nos anos de 1983 e 1984, o tema da reestruturação da Universidade continuou presente e a discussão sobre a democracia interna, que se centrava nas eleições para dirigentes, e a exigência de verbas para a educação e para a Universidade, ocuparam lugar de destaque. Porém, a luta pela democracia e por eleições para reitor mobilizou a