ABERTURA CONTROLADA E LIBERALIZAÇÃO NO PÓS-GUERRA FRIA (1991-

As últimas três décadas simbolizaram um ponto de inflexão para as aspirações da Índia em se tornar uma Grande Potência. Em 1990, o PIB da Índia foi de US$ 316 bilhões, representando, em comparação, cerca de um terço do Reino Unido, um quarto da França e quase vinte vezes menor do que a economia dos Estados Unidos. Em 2017, segundo estatísticas do FMI, o PIB indiano foi o sexto maior do mundo, praticamente igual ao do quinto colocado Reino Unido, à frente da França e 7,5 vezes menor do que o PIB estadunidense.

A partir de 1991, uma série de reformas econômicas buscou reorientar a economia indiana para uma nova realidade internacional, marcada pela globalização e pelo fim do socialismo soviético. Enquanto a liberalização econômica e a aliança do Estado com o setor privado já constituíam-se em realidade a partir dos anos 1980, a abertura controlada ocorreu mais como reação à mudança no ambiente externo.

Por um lado, havia um novo leque de oportunidades de oferta de capitais, especialmente investimentos de portfólio, que poderiam ajudar a equilibrar os déficits na balança de pagamentos e trazer divisas estrangeiras. Por outro, houve o choque pela queda da União Soviética, que era o principal parceiro estratégico da Índia na Guerra Fria, o maior importador de produtos indianos e o fornecedor de armamentos e tecnologias de defesa. Neste sentido, para equilibrar as contas era necessário retomar as relações com os Estados Unidos, o que envolvia aquiescer, em certa medida, à entrada de capitais e bens estadunidenses na Índia. Além disso, no início dos anos 1990 já estava sendo formada a Organização Mundial do Comércio (1994), cujos padrões automaticamente iriam pressionar a Índia a reduzir barreiras comerciais para a adesão à organização (KOHLI, 2006b).

Neste sentido, o debate girou em torno dos efeitos das reformas e do grau e velocidade de abertura econômica necessários para promover a modernização indiana. Alguns autores de tendência liberal defendem que a abertura econômica “desamarrou” a Índia (DAS, 2000, 2006, 2012) ou que favoreceu um período de crescimento acelerado (PANAGARIYA, 2008). Outros de inclinação desenvolvimentista creditam a ascensão econômica do país à maturação dos investimentos em ciência e tecnologia e à continuidade desde a década de 1980 nas políticas de liberalização doméstica e de mobilização de capital privado (VIRMANI, 2004;

KOHLI, 2006b; SINGH, 2008; MCCARTNEY, 2009).

O que parece claro é que houve uma mudança definitiva no consenso nacional em dois eixos: a economia dirigida pelo Estado deu lugar ao setor privado nacional, auxiliado por políticas públicas pro-business; e o desenvolvimento autônomo foi substituído por uma proposta interdependente - e não dependente - das cadeias de produção e fluxos de capitais internacionais. Também houve o abandono da retórica socialista, embora o Estado não tenha deixado totalmente de lado seu viés distributivo, especialmente sob o governo de Manmohan Singh (2004-2014) liderado pelo Congresso.

O processo indiano foi bastante diferente da maioria dos países periféricos e semiperiféricos. Não houve privatizações em massa das companhias estatais, choques monetários, súbita abertura comercial ou crise de dívida externa. Pelo contrário, do ponto de vista financeiro, a Índia evitou grandes aportes internacionais e utilizou seu grande poder de barganha frente a instituições multilaterais. Seu lobby para a manutenção do status de país em desenvolvimento possibilitou empréstimos de longo prazo, sem juros ou condicionalidades.

Sob o viés produtivo, a liberalização gradual indiana buscou maior mobilização de capital estrangeiro para equilibrar a balança de pagamentos e facilitar a endogeneização de tecnologia por meio de aquisições no exterior e joint ventures com alta participação de capital doméstico. Ainda assim, a evolução incremental da tecnologia e indústria na Índia deu-se muito mais pelo seu próprio esforço público-privado, do que pela transferência de tecnologia estrangeira.

A principal mudança estrutural na economia da Índia é, naturalmente, a integração com a economia global. Segundo dados do Banco Mundial, as exportações de bens e serviços em relação ao PIB saltaram de cerca de 7% em 1990 para valores entre 20-25% a partir de 2006 e o comércio exterior passou de 15,7% para o pico de 55% nos anos de 2011-2012. Ao mesmo tempo, a sofisticação das exportações da Índia no período de 2001 a 2007 esteve em nível similar a países de maior renda per capita, como o Brasil e a Turquia. De forma ainda mais significante, a Índia teve uma diversificação de produtos exportados com vantagem comparativa somente similar à China e bastante superior a todos os outros países emergentes (FELIPE; KUMAR; ABDON, 2010).

Em termos de capital externo, a Índia buscou capitalizar suas empresas estatais e privadas pela captação de investimentos em portfólio, mas controlando os fluxos de curto prazo para evitar grandes flutuações na balança de pagamentos. Com relação ao investimento externo direto, a Índia praticamente não recebeu grandes aportes na década de 1990, situação

que mudou drasticamente a partir dos anos 2000, tornando-se um instrumento importante de absorção de novas tecnologias e práticas empresariais.

Apesar da inerente dificuldade em apontar um elemento determinante na economia política indiana do processo de reforma, parece claro que existe uma tendência centrista e nacionalista dentro das instituições indianas que afasta mudanças radicais em direção ao neoliberalismo (NAYAR, 2000). Embora um executivo forte tenha papel relevante para a implementação da política econômica e para coesão política, existem outros grupos que mantêm a direção da economia mesmo em tempos de crise de liderança e descentralização: o parlamento, o empresariado e a burocracia.

As reformas econômicas também foram possibilitadas pelas mudanças estruturais na política e na sociedade indiana nos anos 1990. A emergência dos “três Ms” (mercado, Mandir

e Mandala52) significou novas formas de associação política das massas a partir da ascensão

da classe média urbana beneficiada pelas reformas, do Hindutva (Nacionalismo Hindu) e da política identitária baseada em castas. A politização de assuntos relativos às relações inter- religiosas e inter-castas, como tensões hindu-muçulmanas e reservas de vagas reduziu as formas de associação de grupos de interesse baseados em classes, principalmente no meio rural (VARSHNEY, 1998).

Em geral, as reformas econômicas mais substantivas foram propiciadas por uma agenda de elite, restringindo o debate às principais instituições e atores públicos e privados, além da academia e dos jornais de língua inglesa. As elites políticas indianas buscaram adotar um modelo gradual e focado em questões como reforma do mercado de capitais e liberalização econômica, que não afetam diretamente a “política de massas”, como privatizações, leis trabalhistas, reforma das leis de terras ou redução do déficit fiscal por meio do corte de subsídios (VARSHNEY, 1998).

Como resultado das reformas limitadas, houve um incentivo ao crescimento de setores ligados aos serviços de alto valor agregado e indústrias intensivas em tecnologia, que dependem de mão-de-obra reduzida e mais qualificada. Os históricos investimentos do governo em educação superior e P&D foram essenciais para produzir os profissionais destes setores. Em termos de composição do PIB, o crescimento indiano acentuou a tendência de liderança do setor de serviços, enquanto a participação industrial ainda é baixa quando comparada a outras potências emergentes da Ásia (e.g. Coreia do Sul, Indonésia e Tailândia). Assim, a Índia se tornou um dos líderes mundiais em áreas como: tecnologias da informação,

52 _{Mandir significa templo hindu e Mandala é uma referência à Comissão Mandala, mencionada na seção} anterior.

espacial e nuclear, telecomunicações, automotivos, energia renovável e farmacêuticos, além de manter alta proficiência em uma variedade de setores, como a indústria pesada, que continua dominada pelo setor público.

Outra característica que se manteve na economia indiana é o alto nível de informalidade e a baixa participação do setor formal, que emprega apenas 11,8% da força de trabalho segundo relatório da Organização Internacional do Trabalho (ILO, 2018, p. 88). Além disso, a Índia continua sendo afetada pelo fenômeno do jobless growth (crescimento sem geração de emprego). A modernização e o aumento da produtividade na indústria e nos serviços são levados por poucas e grandes empresas, enquanto os maiores empregadores nos dois setores continuam a ser as pequenas e médias empresas (D’COSTA, 2017). Por outro lado, o crescimento das grandes corporações gera efeitos positivos sobre a demanda e oferta para as companhias menores (HASAN; JANDOC, 2013; SUNDARAM et al., 2013; DEHEJIA; PANAGARIYA, 2013).

Apesar de a Índia ter crescido a uma taxa média superior a 6% ao ano e elevado cerca de 300 milhões de pessoas à classe média, o país ainda não realizou uma transição demográfica rural-urbana. Entre os censos de 2001 e 2011, a população rural declinou de 72,2% para 68,8%. Seguindo as tendências de modernização de períodos anteriores, a proporção da agricultura no PIB caiu de 27,2% em 1990 para 15,5% em 2017 segundo dados do Banco Mundial. Ou seja, cada vez mais acentua-se o papel das manufaturas e dos serviços também nas pequenas cidades para a manutenção do equilíbrio urbano-rural.

Setores estratégicos e de papel social relevante foram mantidos sob controle estatal ou misto e tiveram uma abertura limitada ao capital externo. Como exemplos, mais de 70% dos ativos bancários totais do país permanecem sob controle de bancos públicos (D. MOHAN, 2017, p. 14) e os setores energético e de indústria pesada ainda são comandados por grandes empresas estatais ou de capital misto com controle estatal. O setor de defesa, que será explorado no capítulo seguinte, também observa progresso tecnológico em vários armamentos e plataformas de maior tecnologia, sendo recentemente aberto ao investimento privado. Por outro lado, o estoque de investimento externo indiano em outros países ainda é tímido, mesmo quando comparado a outras potências emergentes, como o Brasil.

O período da modernização econômica no pós-Guerra Fria é dividido por este estudo em três fases: Os governos de coalizão (1991-2004), o governo Manmohan Singh (2004- 2014) e os primeiros anos do governo Narendra Modi (2014-2018).

licenças, a reforma gradual e a consolidação das políticas pro-business e de priorização do crescimento. O governo de Narasimha Rao (1991-1996), liderado pelo Congresso, foi marcado por reformas estruturais em direção à abertura e liberalização econômica, associadas à desvalorização da rúpia indiana. Esta política macroeconômica moldou profundamente a agenda dos governos seguintes. Após dois governos frágeis sob o Front Unido (1996-1998), o BJP conseguiu sua primeira vitória em nível nacional sob a Aliança Democrática Nacional (NDA). O governo Atal B. Vajpayee (1998-2004) deu passos importantes na racionalização do regime fiscal, realizou as primeiras privatizações e promoveu mudanças na regulamentação dos setores de eletricidade e telecomunicações.

Devido à sua característica inerentemente fragmentada, todos os governos de coalizão sofreram com instabilidade política e foram marcados por crescentes tensões sociais. O saldo da primeira década de reformas foi o aumento das imensas disparidades econômicas regionais, urbano-rurais e entre diferentes classes e castas. As reformas haviam beneficiado em grande medida o alto estrato social e a emergente classe média urbana. Diante destas tensões, uma forma de escape foi o aumento do conflito comunal, como ocorreu em 1992- 1993 nas revoltas de Mumbai e em 2002 no estado de Gujarat.

O resultado da insatisfação com o governo do BJP - cuja composição era majoritariamente hindu e de Castas Avançadas - foi a vitória em 2004 de uma aliança dos excluídos, liderada pelo Congresso, sob o guarda-chuva da Aliança Progressista Unida (UPA). O governo Manmohan Singh manteve as principais diretivas macroeconômicas, mas buscou ampliar e institucionalizar os programas de bem estar social e retomar os gastos em infraestrutura com o auxílio do setor privado.

Os governos da UPA de Manmohan (2004-2014) renderam as maiores taxas de crescimento da história da Índia, associadas ao aumento da poupança e investimento e à entrada de capital estrangeiro. A partir de 2011, no entanto, teve início o esgotamento da estratégia econômica redistributiva, que se somou aos efeitos tardios da Crise Mundial de 2008 e deixou de gerar altas taxas de crescimento, ao passo que o déficit fiscal e a inflação se mantiveram elevados. O fim do segundo governo UPA foi marcado por escândalos de corrupção, crise energética e retomada dos déficits fiscal e de conta corrente.

Com grande apoio das classes médias urbanas e do empresariado, Narendra Modi do BJP realizou a primeira campanha com alta influência de mídias digitais. Pela primeira vez, a estratégia eleitoral do BJP foi inclusiva, afastando-se do discurso ideológico do Hindutva e buscando o apoio de dois grandes grupos negligenciados em suas campanhas anteriores: as

castas hindus subalternas e as mulheres. Em 2014, Modi e o BJP obtiveram a maior vitória da história de um partido não alinhado ao Congresso, conquistando sozinhos a maioria simples. Além disso, ao longo de 2018, o BJP chegou a governar 21 de um total de 29 estados indianos, seja diretamente (maioria ou pela NDA) ou por alianças externas à coalizão.

O governo Modi tem sido marcado, em seus quatro primeiros anos, por um impulso de aceleração da modernização em diversas áreas. Em primeiro lugar, foram retomadas taxas estáveis de crescimento anual entre 6,5% e 8%, ao passo que a inflação esteve bastante abaixo do período anterior.

Três iniciativas do novo governo, todas com raízes no governo Manmohan, têm indicado os seus pilares de atuação nas políticas industrial, social e fiscal. O programa Make In India, circulado junto a governos e associações empresariais de todo o mundo, representa a tentativa de redirecionar o motor do crescimento do setor de serviços para a indústria. Além disso, o termo Modinomics foi popularizado dentro dos lemas de crescimento inclusivo e governança eficiente, proporcionando a otimização dos programas sociais, a ampliação da formalização da economia e a redução de entraves burocráticos às empresas. A terceira reforma relevante é a racionalização da taxação por meio de um imposto único nacional sobre bens e serviços.

3.3.1 Os governos de coalizão (1990-2004): Reformas econômicas e globalização gradual

Desde os anos 1970, comissões parlamentares já recomendavam a liberalização e a abertura gradual da economia, contando com o apoio técnico de especialistas na burocracia escolhidos minuciosamente pelos líderes políticos. Os relatórios demonstram como a mudança de rumo já era planejada e esperada no parlamento indiano (KOHLI, 1989). Contudo, a crise de 1991 exigiu medidas emergenciais para estabilizar a economia, que só poderiam ser feitas pelo executivo.

Inicialmente, as reformas não passaram por amplo debate social ou mesmo parlamentar, sendo aprovadas de cima para baixo, mas sofrendo pressões principalmente do empresariado nacional. O processo foi controlado pelo PM Narasimha Rao (1991-1996) e pelo então ministro das finanças Manmohan Singh, contando com apoio da elite tecnocrática, da burocracia e da porção do setor industrial de tecnologia mais avançada, representada pela Confederação das Indústrias Indianas (CII), que é mais vinculada aos grupos capitalistas regionais (KOHLI, 2006b; SINHA, 2005).

A maior parte dos industrialistas - especialmente os da FICCI, que são mais associados ao governo de Delhi - pressionou por uma política de abertura limitada e continuidade do apoio governamental ao setor privado nacional. Um exemplo claro disso foi a união informal dos industrialistas no Clube de Bombaim (1992), que defendia uma abertura gradual da economia até que fossem solucionadas deficiências competitivas domésticas em infraestrutura, regime de taxação e sistema de crédito (KOHLI, 2006b).

Um dos principais efeitos da abertura foi justamente uma reorganização da economia política das relações centro-região. Ao menos até meados da década de 1980, os estados competiram na maior parte do tempo por recursos repassados pelo governo central, que detinha grande poder político e fiscal. A ascensão de grandes empresários fora do eixo Delhi- Mumbai, com a ajuda de investimentos externos e joint ventures, proporcionou um deslocamento parcial do poder econômico também para estados do sul da Índia e Gujarat (oeste), por exemplo (SINHA, 2004; MCCARTNEY, 2010).

Esta mudança de eixo geográfico do capital nacional impactou diretamente as relações centro-região, de modo que os estados passaram a competir entre si por aportes de capital externo e emular estratégias de desenvolvimento dos estados mais bem sucedidos por meio de reformas institucionais (SINHA, 2004). Dado o fenômeno da descentralização política e da ascensão de partidos regionais em nível nacional, houve inclusive um movimento de lideranças estaduais em favor de um “federalismo sem centro” em 1996, buscando enfraquecer a administração central e barganhar por maior divisão de recursos fiscais (SAEZ, 2002).

A primeira década de abertura econômica foi marcada pela formulação de uma nova política industrial. Houve a completa abolição do sistema de licenciamento, à exceção de setores sensíveis, que posteriormente se limitaram a defesa e armamentos, nuclear e produtos com potencial risco à saúde ou ao meio ambiente. O monopólio do setor público limitou-se a setores estratégicos para a segurança nacional, porém alguns anos depois também foi relaxado para cobrir apenas energia nuclear e ferrovias (PANAGARIYA, 2008, p. 104).

Em contraste com os processos de liberalização em quase todos os países em desenvolvimento, a Índia não realizou um programa extensivo de privatizações das empresas estatais. Inicialmente, foi permitido que instituições privadas comprassem ações de estatais, desde que seu controle acionário não fosse alterado. Posteriormente, algumas empresas foram privatizadas. Segundo Gupta (2013), o governo central tinha 249 empresas não financeiras, das quais 47 haviam vendido ações, mas mantiveram-se sob controle do Estado, e outras 14

foram repassadas ao setor privado, que se tornou acionista majoritário. Em 2009, 158 empresas tinham relatado lucros, enquanto 58 eram deficitárias. Uma característica recorrente nas empresas estatais é o excesso de funcionários e os salários dobrados em relação ao setor privado (GUPTA, 2013, p. 144).

Portanto, foi constatado que algumas deficiências deveriam ser corrigidas pela modernização da gestão e por contratos baseados em eficiência e produtividade, chamados por Memorandum of Understanding (MoU), que haviam sido introduzidos em estágio embrionário em 1986 (CHHIBBER; GUPTA, 2017). Enquanto, o número de estatais na Índia se manteve próximo a 230 empresas em nível federal, outras mil companhias operam em nível regional e muitas outras em nível local. O sistema de MoU alcançou cerca de metade das estatais nacionais nos anos 1990 e praticamente todas no final dos anos 2000. O objetivo dos MoUs é aumentar a autonomia e accountability de gestão, estabelecer metas adequadas ao propósito de cada empresa e criar um mecanismo compensatório àquelas de melhor desempenho (CHHIBBER; GUPTA, 2017).

Foram criadas categorias para dividir as estatais por tamanho e rentabilidade. As Maharatnas são sete empresas nos ramos de mineração, aço, engenharia elétrica, petróleo e gás, caracterizadas por serem gigantes de presença internacional, grande competitividade e boa saúde financeira. A segunda categoria, as Navratnas, possuía 14 empresas (outras três foram adicionadas em 2014) nos mesmos setores das anteriores, além de aviação, telecomunicações e construção civil e naval. A terceira e quarta categoria são as Miniratnas I (56 empresas) e Miniratnas II (17 empresas), cujas condições básicas para garantia deste status são boa saúde financeira e não dependência de recursos vindos do governo. Neste sistema, as Miniratnas que apresentarem consistência no seu desempenho ao longo dos anos podem aplicar para subirem de categoria (CHHIBBER; GUPTA, 2017).

Os resultados positivos deste novo sistema puderam ser observados a partir do início dos anos 2000. Durante a década anterior, quase 50% das estatais nacionais eram deficitárias, mas o número caiu para cerca de 30% a partir de 2004. Além disso, seu lucro líquido saiu de apenas 2% das vendas em 1991 para 9% entre 2004-2008, mas caiu após a crise mundial para cerca de 6%. Segundo a análise de Chhibber e Gupta, as Maharatnas possuem desempenho superior a empresas privadas nacionais similares, enquanto as Navratnas estão abaixo de suas competidoras privadas, especialmente no setor de serviços (CHHIBBER; GUPTA, 2017).

No entanto, a prova de que as estatais perderam protagonismo econômico é a queda na proporção de seus ativos de 35% para 20% do PIB entre 1990 e 2015. Ao mesmo tempo, sua

produtividade aumentou em escala inversamente proporcional, de modo que a sua contribuição caiu apenas de 20% para 16% do PIB no mesmo período, indicando maior eficiência na utilização de seus recursos instalados (CHHIBBER; GUPTA, 2017).

O espaço perdido pelas estatais foi ocupado pelos conglomerados privados nacionais, que tomaram o protagonismo em várias áreas da economia intensivas em capital e tecnologia. As reformas liberalizantes retiraram restrições sobre investimentos, alocação de recursos e aquisições domésticas. A primeira tendência foi a concentração de poder econômico no período de 1990 a 2004, quando o valor de mercado das 10 principais companhias privadas nacionais aumentou de 2,2% para 12,9% do PIB. A segunda tendência foi o aumento da participação do setor privado na formação bruta de capital fixo, saltando de 15,2% para 23,8% do PIB entre 1990 e 2004 segundo dados do Banco Mundial (KOHLI, 2006b; NAYAR, 2009, p. 28-29).

Também foi observado um crescimento igualmente significativo do setor não organizado. Seus níveis de poupança e investimento passaram de médias em torno de 18% e 8,5% na década de 1990 para acima de 23% e 12% no início dos anos 2000 (NAYAR, 2009, p. 28-29). Este setor informal respondeu positivamente às pressões da liberalização em seu