21institucionais, financeiros, tecnológicos e humanos para
B. Moradia adequada para todos 1 Introdução
75. O acesso a terras e as garantias legais de posse são pré requisitos estratégicos para provisão de moradia adequada
para todos e para o desenvolvimento de assentamentos humanos sustentáveis em áreas urbanas e rurais. É também uma forma de quebrar o ciclo vicioso da pobreza. Todos os Governos devem assumir o compromisso de promover a oferta de terra adequada no contexto das políticas de uso sustentável do solo. Ao mesmo tempo em que reconhecem a existência de diferentes leis e sistemas de posse da terra, os Governos, nos níveis apropriados e incluindo as autoridades locais, devem se empenhar na remoção de todos os obstáculos possíveis que possam prejudicar o acesso igualitário à terra, e garantir direitos iguais a mulheres e homens relativos à terra e que suas propriedades estejam protegidas por lei. O fracasso da adoção, em todos os níveis, de políticas apropriadas de solo urbano e rural e de gerenciamento da terra ainda é uma das principais causas da desigualdade e pobreza. É também uma das causas do aumento do custo de vida, da ocupação de áreas de risco, da degradação ambiental e da crescente vulnerabilidade dos
habitats
urbanos e rurais, afetando a todos, sobretudo os grupos desfavorecidos e vulneráveis, e pessoas vivendo na pobreza e de baixa renda.C a p í t u l o I V – P l a n o G l o b a l d e A ç ã o : E s t r a t é g i a s p a r a a I m p l e m e n t a ç ã o
IV
65
(e) Considerar medidas fiscais e outras, de acordo com a necessidade, para promover o funcionamento eficaz do mercado de terras desocupadas, garantindo a oferta habitacional e de terras para o desenvolvimento de assentamentos.
Para combater as práticas de retenção especulativa o Município dispõe de diversos instrumentos legais, destacando- se: (1) o direito de preempção, que confere ao Poder Público a prioridade na aquisição de terras entre particulares; (2) o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de áreas previamente incluídas no Plano Diretor, onde são fixados os prazos para sua utilização; (3) o IPTU progressivo no tempo, no caso de descumprimento das obrigações determinadas pelo Município para o proprietário; (4) a desapropriação do imóvel, quando já decorridos cinco anos de cobrança de IPTU progressivo, sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização.
(f) Desenvolver e implementar sistemas de informação e práticas para o gerenciamento do solo, incluindo a avaliação do seu valor, e procurar garantir que tais informações estejam prontamente disponíveis.
Sistemas de informações sobre o cadastro de terras públicas e privadas devem ser elaborados e divulgados, para facilitar as transações imobiliárias e a confecção de projetos apropriados às legislações. O acesso a essas informações deve ser facilitado a todos os cidadãos, devendo a sua cobrança corresponder somente aos custos diretos dos procedimentos necessários. A importância deste tema faz com que seja retomado em vários outros parágrafos.
(g) Fazer uso integral da infra-estrutura existente nas áreas urbanas, estimulando a melhor densidade de ocupação do solo disponível, de acordo com sua capacidade de absorção, ao mesmo tempo garantindo a provisão adequada de parques, áreas comuns e de recreação e (c) Preparar inventários abrangentes de terras públicas e,
quando for pertinente, desenvolver programas para torná-las disponíveis para a provisão de moradias adequadas para todos e o desenvolvimento de assentamentos humanos, incluindo a participação de organizações não governamentais e comunitárias.
Para a elaboração de políticas habitacionais eficazes é necessário que a Administração disponha de um cadastro técnico fundiário, mapeando as áreas urbanas, inclusive terras públicas, não edificadas, subutilizadas ou não utilizadas. Esse cadastro deve identificar a legislação incidente sobre cada área e a situação jurídica de cada imóvel, além da disponibilidade de infra-estrutura. O Ministério das Cidades, através de Grupo de Trabalho Interministerial, está realizando um inventário dos imóveis pertencentes ao INSS, que não estejam cumprindo sua função social, a fim de estudar a sua destinação para projetos de habitação de interesse social. Os Municípios devem identificá-los e encaminhar, se for o caso, àquele Ministério proposta para o seu aproveitamento.
(d) Aplicar mecanismos de incentivo fiscal transparentes, abrangentes e eqüitativos, conforme apropriado, para estimular o uso eficiente, acessível e ambientalmente seguro do solo; utilizar formas de tributação baseadas no valor da terra e outras na mobilização de recursos financeiros para a provisão de serviços pelas autoridades locais.
As taxas e impostos municipais, como o IPTU, podem orientar a utilização adequada da terra urbana, com tarifas estabelecidas de forma diferenciada nas diversas áreas ou bairros da cidade, além de aumentar a arrecadação municipal, se o cadastro estiver atualizado e os sistemas de cobrança foram eficientes. Os mecanismos legais de política urbana – previstos no Estatuto da Cidade – e os incentivos fiscais podem ser úteis para desmobilizar terras para aproveitamento habitacional.
(j) Desenvolver os sistemas cadastrais apropriados e agilizar os procedimentos de registro do solo de forma a facilitar a regularização de assentamentos informais, sempre que pertinente, e simplificar as transações imobiliárias.
A titularidade da terra constitui um dos principais problemas dos assentamentos tipo favela, mocambos, invasões ou ocupações. Os programas de regularização fundiária devem resolver questões de ordem jurídica e cartorial e os instrumentos adotados dependem da natureza do conflito de propriedade envolvido. O Ministério das Cidades vem promovendo reuniões de consulta com todas as partes envolvidas do Poder Judiciário e do Executivo municipal visando encontrar soluções mais ágeis e adequadas para o caso das propriedades em assentamentos objeto de regularização. A efetiva regularização fundiária dos assentamentos informais situados em regiões onde a permanência é pacífica requer a flexibilização dos critérios urbanísticos vigentes. Tal flexibilização da legislação urbanística pode ser facilitada através de lei municipal pela criação das ZEIS – Zonas de Especial Interesse Social, cuja ocupação do solo passa a ser regida pelas regras definidas na lei ou decreto específico. Ver quadro Zonas de Especial Interesse Social de Belo Horizonte – ZEIS.
(k) Desenvolver códigos fundiários e marcos legais que definam a natureza do solo, a propriedade de fato e direitos que sejam formalmente reconhecidos.
Ressalte-se a importância da regulamentação pelo Estatuto da Cidade da usucapião urbana individual para quem possuir área ou edificação urbana de até 250m², e a usucapião coletiva urbana, para áreas com mais de 250m², ocupadas por população da baixa renda para sua moradia, onde não seja possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor. O período mínimo de moradia, ininterrupta, a ser observado é de cinco anos, sem que haja oposição.
(l) Mobilizar as experiências locais e regionais para porções de terras para jardinagem doméstica, quando
for pertinente.
A lei municipal de zoneamento deve estabelecer incentivos à ocupação de áreas dotadas de infra-estrutura e sem problemas ambientais, mediante a adoção, onde couber, de coeficientes de ocupação mais elevados: nessas áreas devem ser aplicados os instrumentos indutores da ocupação previstos e regulamentados no Estatuto da Cidade.
(h) Considerar a adoção de instrumentos inovadores que valorizem o solo e recuperem investimentos públicos.
Ressalte-se o caráter inovador dos instrumentos referentes a transferências onerosas, urbanização consorciada, e outras operações urbanas, que poderão servir para ampliar a oferta de habitações, inclusive nas áreas centrais, além da apropriação da valorização imobiliária, que permite a recuperação de investimentos realizados em obras públicas. Ver alínea (a) anterior.
(i) Considerar a adoção de instrumentos inovadores para o ordenamento e o desenvolvimento eficiente e sustentável do solo, incluindo, quando for pertinente, o seu aproveitamento e consolidação.
As operações urbanas, entre outras formas de intervenção no espaço urbano, são instrumentos que visam aumentar a eficiência, a sustentabilidade e a eficácia social no uso e na ocupação do solo urbano, podendo inclusive alterar o parcelamento do solo com a finalidade de promover o seu melhor aproveitamento. Como qualquer outra inovação, a promoção de operações urbanas ainda é uma experiência em andamento e restrita a alguns Municípios. No entanto, a sua recente regulação pelo Estatuto da Cidade poderá estimular as autoridades municipais e propiciar a disseminação e o intercâmbio de experiências bem-sucedidas de sua aplicação por toda a rede urbana do país.
C a p í t u l o I V – P l a n o G l o b a l d e A ç ã o : E s t r a t é g i a s p a r a a I m p l e m e n t a ç ã o
IV
67
A integração e a complementaridade entre as atividades urbanas e rurais são diretrizes da política urbana voltadas para o desenvolvimento das funções sociais da cidade, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência. (Estatuto da Cidade, art. 2°)
(n) Simplificar os procedimentos de transferência de terras e a conversão do seu uso dentro do contexto de uma estrutura política abrangente, incluindo a proteção de terras aráveis e do meio ambiente.
77. Para promover mercados fundiários eficientes e o uso