Cinco configurações da questão agrária puderam ser caracterizadas: uma situação primordial, quando o agrário sobrepujava os esforços de em- 59. Deepa Narayan, D. Discurso proferido em 27 de novembro de 2009 no Simpósio Internacional Tackle the crisis with a new world economic ethics?, promovido em Basel pela Fundação Novaartis. Disponível em: <www.novartisfoundation.org/ platform/content/element/3390/deepa_narayan_rede_e_low.pdf >.
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a o B r a s ilpreendimento e o desafio era antes permanecer no território que ocupá-lo; em seguida, quando as empresas coloniais foram nacionalizadas e se estabeleceu o longo período da economia natural, hegemonizada por uma oligarquia ru- ral que não aspirava ir além de um capitalismo mercantil contraditoriamente escravocrata. Nessa época, a questão agrária foi a escassez imaterial das terras, criada pelo Estado tornado instrumento de coerção, a serviço da criação do mercado de trabalho e da subsunção dos trabalhadores. Depois a conjuntura internacional, as contas públicas e a população oprimida e faminta se alinha- ram, e a mudança pôde vir na revolução de 1930, quando irrompeu uma terceira etapa na questão agrária, delineada pela profunda contradição entre o capital mercantil, essencialmente concentrado nas oligarquias ainda podero- sas, e o capital industrial, que nascia nos poros do mercantilismo brasileiro. A oferta elástica, mas dosada, de terras permitiu uma relação dialética entre in- dústria e agricultura, forjando um sistema de acumulação primitiva peculiar- mente estrutural e constitutivo do próprio desenvolvimento capitalista dessa época. A quarta configuração da questão agrária nasce do amadurecimento do capitalismo tardio brasileiro, dentro do projeto de crescimento econômico dos governos ditatoriais, e se caracteriza pela penetração de uma sociedade de classes no campo e o aprofundamento da concentração da riqueza, com a exclusão social da agricultura familiar para formar um exército de reserva imenso, composto por boias-frias miseráveis, destituídos de direitos, inclusive do acesso à terra, pois se esgotara a capacidade de apossamento. A redemo- cratização brasileira trouxe consigo o quinto estágio da questão agrária, iden- tificado pelo desenvolvimento capitalista maduro e a instalação definitiva da sociedade de classes no campo. O papel da terra, antes vista como meio de vida, foi mudado por sua mercantilização e virou um meio de produção para o agronegócio, que consolidou a dominância em 70% das terras agricultáveis do Brasil. A questão agrária contemporânea, então, se tornou indissociável do desenvolvimento, e o dualismo antigo, que distanciava o rural do urbano, foi dissolvido e ambos se contaminaram mutuamente.
Nesta questão agrária contemporânea, há toda uma nova gama de proble- mas complexos, com os quais a sociedade tem de lidar em planos muito além do econômico e do social: a soberania e a segurança alimentar da população; a modernização inclusiva, sustentável e sustentada da agricultura; a preservação e a democratização dos recursos naturais e do acesso à terra; a visibilidade e os novos papéis na sociedade da mulher, dos jovens e idosos; a consolidação dos direitos territoriais e sociais dos povos tradicionais, quilombolas e indígenas; o acesso da população rural aos serviços e direitos humanos básicos, além de facilidades econômicas e direitos políticos; e as ameaças do capital internacio-
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P r o j e t o s Pnal no apossamento das terras e da agressiva presença das cadeias alimentares, energética e de celulose. Além disto, a questão agrária contemporânea tam- bém tem que responder ao risco do fim dos tempos61, advindo das ameaças da revolução biogenética; da exclusão e do empobrecimento da maioria da população mundial, empurrada para as favelas; do ódio racial e teológico que arma guerras e divide povos; da crise ambiental já percebida nas mudanças climáticas; e das falhas do próprio sistema capitalista global, que não consegue assegurar nem água para todos em um horizonte histórico curto.
Pintada a moldura, resta o quadro. São inúmeras as possibilidades de ação, e três essenciais serão trabalhadas como propostas. A primeira é profilá- tica, parte da impossibilidade de se avançar no desenvolvimento agrário sem um redesenho do arranjo institucional que possa responder de forma adequa- da a este desafio. Apenas olhando a dimensão fundiária da questão agrária brasileira, fica fácil perceber o quanto o arranjo institucional está caótico, in- dicando que os fundamentos que levaram a sua construção não podem mais ser validados no todo, tornando oportuno que todo o desenho institucional (políticas e estruturas) seja reorganizado em um modelo de governança fundi- ária responsável nas bases propostas pela FAO62.
O mais néscio cientista político pode perceber que a coexistência de estruturas tão díspares lidando com a governança fundiária – o Incra, o Pro- grama Terra Legal da Amazônia, a Secretaria de reordenamento Agrário (SRA) e a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do MDA, a Secretaria de Patrimônio da União (SPU), a Fundação Nacional do Índio (Funai), o Insti- tuto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), a Agência Nacional de Águas (ANA), além dos inúmeros órgãos estaduais e municipais – causa a inviabilidade da coordenação política e uma taxa imoral de ineficiência. Não há uma delimitação de atribuições suficientemente hierarquizada e clara (con- sultas prévias antes da destinação das terras públicas), faltam decisões sobre conflitos complexos (quilombos e reservas ambientais, indígenas e agriculto- res familiares) e as câmaras de conciliação já se demonstraram absolutamente insuficientes para isto; e, embora exista a intenção, as bases de dados ain- da não conseguem ser compartilhadas de forma eficiente, fato que impede o
61. Zizek, Slavoj. Vivendo no fim dos tempos. São Paulo: Boitempo, 2012.
62. Informações disponíveis em: <portal.mda.gov.br/portal/sra/arquivos/download/Apresentacao%20diretrizes%20volun- tarias%20(2).pdf?file_id=12526223 e www.fao.org/nr/tenure/voluntary-guidelines/>.
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a o B r a s ilavanço no rumo da produção de conhecimento sobre o território brasileiro e seu ordenamento fundiário.
O mesmo ocorre no plano da agricultura, onde há muitas instituições envolvidas sem um arcabouço político capaz de organizar o ritmo e o rumo das ações, resultando em elevada fricção e limitações drásticas nos arranjos entre as políticas, que poderiam se aproveitar das sinergias. É desolador pensar uma política nacional de assistência técnica e o desenho do sistema de extensão sem uma solução institucional prévia que dê suporte para a futura Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (Anater) – hoje apenas prevista em lei.
Igual ocorre se o sistema de financiamento rural, a relação com os mu- nicípios e territórios e, de uma forma geral, as relações com os movimentos sociais forem encaradas e examinadas. Sugere-se, então, que de imediato o governo promova uma reestruturação profunda na institucionalidade do MDA e do Incra, a fim de atualizar suas estruturas e políticas públicas ao menos nos dois macroprocessos essenciais às demandas sociais contemporâneas: desen- volvimento agrário e governança fundiária. Sem essa medida, é possível que qualquer outra que seja tomada reste ineficaz. Este enfrentamento, é claro, exigirá profundas alterações na forma de trabalho e operação dos órgãos, em especial do Incra, que, por atuar na esfera da administração indireta, está mui- to mais exposto às mudanças e as oposições a elas. É de bom alvitre prever a necessidade de um esforço complementar de planejamento, capacitação e re- vitalização institucional para que a integração entre os órgãos e entre as políti- cas públicas se torne um valor público percebido pelos agentes e beneficiários, mas principalmente pelos agentes do ambiente autorizador desta instituciona- lidade, essencialmente político e ávido por prestação pública de contas.
A segunda proposta diz mais respeito à agenda do desenvolvimento e está direcionada para a percepção de que o setor agroindustrial e a agricultura patronal já foram incorporados no modelo de desenvolvimento do país há muitas décadas, mas a agricultura familiar, tomada em sentido extenso, ainda arranha na porta. Para colocá-la para dentro será necessário construir uma autorização para rever alguns aspectos do modelo de desenvolvimento: sua medição, por exemplo, deve incluir resultados além dos econômicos usuais, como o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) ou o resultado acumula- do da balança comercial. Estes são indicadores importantes, mas não dizem muito quanto à qualidade do crescimento, nem seu rumo, sem a companhia de metas factíveis voltadas para a diminuição das desigualdades, da redução da pobreza e do fim da miséria, nos planos da segurança nutricional e hídri- ca da população, da soberania alimentar, da sustentabilidade ambiental e do acesso aos recursos naturais – da terra inclusive.
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P r o j e t o s PA agricultura familiar tem muito a contribuir para o desenvolvimento do país se lhe for dada a oportunidade para enfrentar a excessiva globalização dos sistemas alimentares e fazer prevalecer alguns direitos constituintes da sobera- nia e da cultura alimentar brasileira, constantemente ameaçada pelas cadeias alimentares internacionais. Essa empreitada também exigirá significativas mu- danças institucionais, pois a maioria das qualidades da agricultura familiar para o desenvolvimento do país não parecem ser admitidas nas medidas de desempenho econômico utilizadas, demasiado quantitativas e incapazes de demonstrar a existência de papéis transversais aos setores da economia.
Só uma reconceituação da agricultura familiar na perspectiva do mo- delo de desenvolvimento63 nacional pode colocar na outra balança – na dos custos deste mesmo desenvolvimento – seu potencial para mitigar os proble- mas ambientais, sociais e até econômicos que se avultam. Seu potencial passa despercebido porque é restrito o papel que lhe foi permitido desempenhar na economia do país. Não está escrito em nenhum lugar que a agricultura familiar não pode ter acesso a sistemas de informação, financiamentos e ino- vações tecnológicas adaptadas às suas necessidades massivas, diversificadas e culturalmente múltiplas, embora deva impor soluções suficientemente segu- ras para contemplar o princípio da precaução no campo da biogenética. Desta maneira, podem ser desenvolvidas cadeias agroindustriais de agregação de valor a partir dela, e haver ganhos de escala em seu interior para enfrentar os mercados, sem abrir mão de princípios sociais e ambientais em prol da maxi- mização de fatores meramente econômicos.
Seria dispensável afirmar o papel essencial do Estado para esta reconcei- tuação da agricultura familiar, mas há algumas escolhas que não são tão óbvias, pois envolvem impactos em outros setores potencialmente problemáticos para o crescimento econômico. Adotar a agroecologia na matriz tecnológica, e desesti- mular outras opções, pode ter impactos no curto prazo sobre a produtividade; admitir que a educação rural é um valor e não um problema pode exigir mudan- ças nos fundamentos da política educacional; priorizar os investimentos nos em- preendimentos includentes e limpos no meio rural, e dentre estes aqueles com maior capacidade de geração de empregos, pode criar, no curto prazo, desempre- go. É questionável impor limites à propriedade contínua da terra, definir níveis aceitáveis para os impactos sociais e ambientais do agronegócio na presença da agricultura familiar e influir nos projetos massivos de energia com biomassa a fim de estimular o protagonismo da agricultura de pequeno e médio porte neles. 63. De Janvry, A. Agricultura for development: new paradigma and option for succes. International Association of Agricul- tural Economists in 27th IAAE Trienal Conference. Beijing, China, 16-22 de agosto de 2009.
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a o B r a s ilGrandes ameaças sempre trazem grandes oportunidades, logo estas es- colhas devem ser precedidas de pactuações da sociedade em torno dos novos objetivos para o desenvolvimento. A prioridade na redução das desigualdades, por exemplo, implica a redefinição do crescimento econômico como um ob- jetivo central. Um Estado precisa estar autorizado a regulamentar e regular as externalidades do processo de crescimento, para promover políticas públicas com transparência, ética e participação social, em níveis muito mais altos do que os praticados na atualidade. Além disto, seria um erro crasso acreditar que se sabe perfeitamente o que deve ser feito, como ocorreu no fracasso da “revolução verde”. Inovação, experimentação, avaliação e prestação de contas são essenciais a uma proposta de novas bases sociais para o desenvolvimento nacional que inclua a agricultura familiar; e, para ele ter alguma chance de vingar, depende de um processo contínuo de aprendizado, participação e or- ganização social, visando a articulação das instituições agrárias em todas as di- mensões64 sob o enfoque territorial capaz de lidar com as principais questões transversais: ambiente, gênero, juventude, raça e etnia e geracional.
Por fim, pode parecer contraditório dizer que o atendimento de uma carência de determinado público resulte na elevação da iniquidade do país, mas é o que ocorre se o acesso a uma política pública não é possível a todo o conjunto de seu público potencial, haja vista os vários filtros colocados em quase todas as políticas públicas para determinar o padrão restrito de aces- so. Um Estado republicano e democrático não pode ir além da decisão das prioridades, sob a pena de adotar práticas patrimonialistas e discriminar sua população mesmo quando se move pelas melhores intenções.
Dizer isto foi necessário para eliminar alguns riscos de tirar o foco da equidade nas políticas públicas agrárias, em especial aquelas que se direcio- nem para o fim da miséria. Estas constituem o centro da terceira proposta: se o fim da miséria é apenas o começo, então é importante determinar os passos para a inclusão definitiva daquela metade da agricultura familiar extremamen- te pobre, refratária a qualquer programa de crédito, porque vive em menos de 5 hectares e aufere rendas negativas seguidamente, sofrendo fome e secas.
Iniciar por uma conceituação participativa do que é a pobreza aparenta ser um bom começo, porque nunca foi perguntado aos miseráveis do campo brasileiro do que se constituía sua pobreza. Sendo assim, não há seguran- ça alguma de que as ações em curso enderecem as necessidades percebidas por eles como as mais importantes. Talvez resida aí a dificuldade original da penetração de muitas políticas públicas de desenvolvimento agrário nas regi- 64. Ibid.
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P r o j e t o s Pões e territórios mais empobrecidos, e também derivem muitas inadequações causadas pela preferência dos cenários desejados em vez daqueles existentes, compreensíveis de todo o público-alvo, sem segmentações inúteis.
Na referida pesquisa sobre a pobreza no mundo, a consultora interna- cional de gênero, pobreza e desenvolvimento dra. Deepa Narayan formulou a seguinte definição de pobreza, a partir de entrevistas com pessoas pobres de diversas regiões do mundo:
A pobreza é a fome. A pobreza é a falta de abrigo. Pobreza é estar doente e não ser capaz de ver um médico. Pobreza é não ter acesso à escola e não saber ler. Pobreza é não ter um emprego, é medo do futuro, vivendo um dia de cada vez. Pobreza é perder uma criança por doença provocada por água impura. Pobreza é falta de poder, falta de representação e falta de liberdade65. Pode não ser a definição mais adequada para o caso brasileiro, mas mar- ca uma grande diferença em relação à leitura recorrente da pobreza como a falta de renda, de solução plena por meio do crescimento econômico, simples- mente porque se acredita em uma grande correlação entre a renda e diversas outras necessidades familiares. Parece plausível crer que, se as condições de moradia, de terra, de alimentos, de saneamento fossem levadas em conta nas políticas de desenvolvimento agrário, o financiamento não seria mais visto como uma solução completa para tirar as famílias da pobreza, e a desgraça da submissão política e econômica de seus beneficiários preocuparia de fato, autorizando a se discutir o que seria mais eficaz: o financiamento da produção ou o financiamento do caminho para fora da armadilha da pobreza. São ob- jetivos bem distintos, mas facilmente confundidos; e, sem uma solução deste impasse, dificilmente as transferências condicionais de renda, a presença de serviços e infraestrutura, a segurança jurídica do acesso à terra e a proteção dos ativos destas famílias poderão receber a importância devida.
Outrossim, poucas políticas públicas de desenvolvimento levam em con- ta os aspectos psicológicos da pobreza e seus reflexos perceptíveis no colapso das relações sociais, típico de onde as pessoas vulneráveis são constantemente violadas e humilhadas sob as formas mais traumatizantes, justamente porque não podem evitar nem revidar. A falta de água ou o medo dela, a doença ou o medo dela, são eventos altamente privadores da liberdade, e desgraçadamente se ampliam na presença de outras vulnerabilidades, como a falta de estradas, de
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a o B r a s ilassistência médica e educação, de capacidade de representação política. Nes- ta condição, todos que sobrevivem só encontram racionalidade na valorização e proteção de seus ativos (cultivos, animais, terra, água, madeira), pois assim explicam seus temores e avaliam a exposição ao risco absoluto66. A renda, pela qual as políticas públicas de desenvolvimento tendem a medir e serem medidas quanto a seus impactos, não aparenta ser tão importante para estas pessoas.
Neste rumo, é claro que o Programa Garantia Safra é uma medida im- portante, e que os eventos desfavoráveis teriam consequências mais graves na vida dos beneficiários se ele não existisse para recuperar uma parte da renda perdida; não se trata disso. O que se questiona é vê-lo como uma solução de segurança eficaz, pois é monetário e não dialoga com os ativos perdidos ou consumidos nas crises, porque eles exigem muito mais tempo que uma safra para voltar aos níveis anteriores da calamidade. Programas de segurança foca- dos no risco relativo são mais úteis às famílias que gerenciam riscos relativos em diversos empreendimentos; já aquelas que são pobres e estão vulneráveis por se direcionarem pelo risco absoluto, como a fome ou a sede, precisam contar com instrumentos mais flexíveis, acumulativamente preventivos e que devem ser acompanhados de outras medidas complementares à reconstrução dos ativos perdidos e à proteção futura daqueles que restaram.
Estes são os motivos pelos quais apoiar diretamente as estratégias destas famílias é tão importante, muito mais que ofertar determinados fatores produ- tivos. É fundamental desenhar políticas públicas novas com foco na proteção e ampliação dos ativos das famílias agricultoras pobres, mais que encontrar for- mas subsidiadas de financiá-las. Os ativos possuem um valor de uso incapaz de ser coberto monetariamente, pois permitem diversas estratégias de consu- mo e utilização: fornecem subprodutos, podem ser alugados, acumulados sob diversas formas de processamento. Já os recursos financeiros são bem mais limitados – é gastar ou entesourar – e dependem de bancos para circular. Estes ativos são normalmente físicos, incluem as terras e a fertilidade delas, além de outros bens materiais, como animais e plantas, mas também podem ser imate- riais, como o orgulho do quintal produtivo, ou o capital humano representado pela saúde, educação, técnicas e capacidade de trabalhar, ou, ainda, o capital social, como as relações de vizinhanças, reciprocidade e organizações associa- tivas. Há, também, ativos ambientais contemplados, aptos a serem tratados em novas políticas de preservação pela utilização e enriquecimento constantes67.
66. Ibid. 67. Ibid.
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P r o j e t o s PUm caminho possível pode estar na dinamização dos sistemas de troca, compra e doação entre as comunidades, que ocorrem naturalmente nas crises ou quando são percebidas quedas na qualidade de vida e no meio ambiente das populações. Assim, envolver as instituições a partir do que as comunidades e famílias já fazem parece ser uma forma segura de se evitarem ameaças às práti- cas sociais que se quer preservar, e para não se ofertar aquilo que não é preciso. Por outro lado, a incompatibilidade destas medidas com a legislação e com as instituições atuais é um fato que abre grandes possibilidades para o Estado se adequar às demandas sociais dos pobres e à realidade em que vivem, algo que exigirá dele a capacidade de ver a pobreza de forma diferente para cada pessoa, pois ela tende a ser pior para mães solteiras, órfãos, crianças, famílias numerosas com poucos adultos, desempregados jovens, mães adolescentes, trabalhadores informais e mulheres casadas com alcoólatras e drogados.
Neste sentido, grandes alterações serão necessárias, especialmente o uso legal de formas de controle social e a execução local das políticas públicas, todas sistematicamente inviabilizadas, nos últimos anos, pelos órgãos de controle do Estado. As instituições formais são quase sempre ineficazes e irrelevantes na vida dos pobres, seus agentes são despreparados, e os programas assistencialistas em quase nada contribuem para a fuga da pobreza. De outro lado, a desmantelação do Estado, a corrupção e o conluio das elites políticas afetam diretamente as fa-