É no meio acadêmico que vamos encontrar um grande número de pes- quisas, dissertações de mestrado, teses de doutorado, artigos científicos de avaliação das políticas públicas com ênfase na agricultura familiar e na refor- ma agrária. Elaboramos aqui uma síntese de trabalhos acadêmicos sobre um dos principais programas da agricultura: o Pronaf.
Mattei (2006) realizou um estudo para a Secretaria da Agricultura Fami- liar (SAF-MDA), intitulado “Dez anos de Pronaf: síntese da produção e do de- bate acadêmico sobre o programa”, abrangendo suas diferentes modalidades nos dez anos do programa (1996-2006). Segundo o autor, os principais limi- tes apontados foram que o programa tinha um viés produtivista, incentivando o uso generalizado de insumos modernos e reforçando o padrão vigente, não produzindo as mudanças necessárias para a construção de um modelo de de- senvolvimento sustentável para as áreas rurais. Outro elemento presente nos estudos como limitação do programa é que a questão ambiental, enquanto variável-chave no processo de construção de um modelo de desenvolvimento sustentável, não estava efetivamente presente nas ações do programa.
Em relação ao Crédito Rural, Mattei observa que ele estava concentrado em regiões e/ou conjunto de municípios com culturas voltadas prioritariamente ao mercado, privilegiando as unidades familiares mais eficientes em detrimento das mais fragilizadas. Aponta também o predomínio do crédito de custeio em relação ao de investimento, consolidando entre os agricultores familiares um tipo de agricultura baseada no uso intensivo de insumos modernos, especial- mente fertilizantes químicos, agrotóxicos e sementes selecionadas, impactando no aumento da produção agrícola, com frágil resultado sobre a capitalização das unidades familiares de produção. Por fim, constata que o crédito vem fa- vorecendo a tendência à expansão da especialização da produção agropecuária, concentrando-se em poucas culturas, como a soja, o milho e o feijão.
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a o B r a s ilDo ponto de vista produtivo, obstáculos foram citados por vários traba- lhos realizados em distintas regiões do país (Altafin, 2003; Mattei, 2006; Sch- neider e Gazolla, 2005). Em comum, estes estudos afirmaram que os mecanis- mos de financiamento do programa, tanto de custeio como de investimento, não têm sido capazes de promover uma mudança do padrão de desenvolvi- mento agrícola que vigora no país, o qual tem se mostrado insustentável para agricultores familiares e economias locais.
O Pronaf atinge um grupo majoritário que apresenta certa estabilidade (agricultura familiar mais capitalizada) junto com outro grupo significativo, mais fragilizado. Atualmente, o Pronaf Microcrédito Produtivo Rural realiza, através do Banco do Nordeste do Brasil (BNB), mais de 400 mil operações por ano e tem mais de 800 mil operações na região do semiárido, beneficiando agricultores situados na linha de pobreza. Isso tem promovido o aumento da renda e a redução da pobreza rural. É o que Abramovay (1998) constata ao abordar o tema da agricultura familiar e desenvolvimento territorial nas situa- ções de pobreza: a produtividade do trabalho pode ser ampliada com base em investimentos relativamente modestos. O impacto relativo da geração de uma unidade adicional de renda é muito maior que nos locais em que os investi- mentos já não são mais importantes.
Segundo Altafin (2003), o Pronaf Crédito mostra que os recursos direcio- nados ao financiamento da produção continuam concentrados nas regiões mais dinâmicas e que, da mesma forma como nas políticas públicas convencionais, separa as ações sociais das econômicas e mantém como retórica a dimensão am- biental. Medidas voltadas à promoção da agroecologia, da silvicultura, da maior participação das agricultoras e dos jovens no meio rural, bem como da inclusão das populações indígenas e quilombolas, são pontuais e submissas aos instru- mentos que alimentam a mentalidade produtivista e modernizante.
De certo modo, o financiamento de atividades de bovinocultura de leite, horticultura e fruticultura, agroindústria familiar, agricultura orgânica, diver- sificação da produção, integração lavoura-pecuária e investimento em infraes- trutura básica tem oferecido bons exemplos de transição para um modelo mais sustentável. Gazolla e Schneider (2005), no artigo “As duas caras do Pronaf: produtivismo ou fortalecimento da produção para o autoconsumo?”, concluem que o programa possui a lógica de incremento do padrão produtivista de desen- volvimento, mas também busca padrões viáveis ao fortalecimento da agricultura familiar da região, principalmente no que se refere à segurança alimentar.
Em termos de sugestões, diversos estudos apontaram em uma mesma direção, ou seja, para a necessidade de rearticular o sistema de financiamen- to do programa (Bianchini, Peraci e Nunes, 2003; Bittencourt e Abramovay,
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P r o j e t o s P2001; Bittencourt, 2003; Bittencourt, Magalhães e Abramovay, 2005). Den- tre as principais proposições destacam-se: a) fortalecer sistemas de finanças de proximidade, os quais têm a missão de, além de repassar recursos públi- cos, captar poupança e atender as necessidades variadas das populações; b) expandir o atendimento a um grande número de agricultores familiares que demandam crédito e não têm acesso, especialmente os mais pobres; c) redu- zir o custo per capita dos financiamentos, garantindo melhor qualidade dos projetos financiados a fim de que possam ampliar efetivamente a renda dos agricultores; d) repassar recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do Orçamento Geral da União (OGU) via cooperativas centrais de crédito e bancos públicos estatais; e) apoiar a constituição e o fortalecimento de sis- temas de crédito cooperativos; f) reduzir os custos de transação dos serviços financeiros dos bancos e dos cartórios; g) estimular a constituição de Fundos de Aval principalmente para os financiamentos às cooperativas; h) criar uma linha especial de crédito para atividades não agrícolas.
O Núcleo Agrário do Partido dos Trabalhadores na Câmara dos Depu- tados realizou, nos dias 10 e 11 de abril de 2013, um seminário denominado “Dez anos de Políticas para Agricultura Familiar – avanços e desafios”, que re- gistrou as avaliações gerais sobre o ciclo de dez anos de governo federal do PT e as principais iniciativas adotadas enquanto políticas para o meio rural. Há um reconhecimento unânime de que processo histórico de construção das po- líticas agrícolas para os agricultores familiares e campesinos foi exitoso. Entre os principais pontos mencionados se incluem: a) reconhecimento do Pronaf como política resultante de propostas concebidas pelos movimentos sociais rurais e acolhidas pelo governo federal; b) elevação significativa dos recursos financeiros disponibilizados nos últimos dez anos; c) criação de linhas de cré- dito focadas em públicos específicos (jovem, mulher, ecologia etc.); d) criação do Seaf, PAA e Pnae; e) reestruturação da Ater etc.
Estes são os principais desafios que o seminário apontou:
Ajustes e inovações no Pronaf - faz-se urgente a realização de ajustes
no Pronaf que propiciem facilidades no acesso aos agricultores que utilizam sistemas agroecológicos de produção e maior participação de jovens e mulhe- res. Também é necessário combater as práticas vinculantes da concessão do crédito aos insumos químicos, fator de indução do envenenamento dos tra- balhadores rurais e dos alimentos produzidos. Como inovação no Pronaf, que se iniciem as tratativas para modelos desbancarizados de apoio financeiro à agricultura familiar e uma nova sistemática de crédito rural para os assentados pela reforma agrária.
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a o B r a s ilAter - garantir que a nova entidade nacional de Ater, anunciada pela
presidenta Dilma Rousseff, fique sob a gestão do Ministério do Desenvolvi- mento Agrário (MDA). Atuar fortemente para a ampliação dos recursos or- çamentários da Ater, de modo a propiciar o maior número de agricultores familiares recebendo os serviços contratados.
Garantia de renda - iniciar as tratativas para desenvolvimento e imple-
mentação de uma nova política de sustentação de renda na agricultura fami- liar, nos moldes de um seguro de renda de caráter permanente e contínuo.
Mercados institucionais – garantir a ampliação do orçamento do PAA
para 2 bilhões de reais até 2014, buscando a inclusão de um número maior de famílias participantes, principalmente das comunidades tradicionais e dos assentados pela reforma agrária. No âmbito do Pnae, intensificar a vigilância sobre os governos municipais que não cumprem a lei, deixando de adquirir o mínimo de 30% dos alimentos produzidos pela agricultura familiar.
Comercialização - resolver definitivamente as questões que impedem a implementação do Sistema Único de Atenção à Sanidade Agropecuária (Su- asa), adaptando-o e adequando-o às condições da agricultura familiar. Este é um tema central para o fortalecimento da agricultura familiar e camponesa, na busca por sua autonomia financeira e sustentabilidade econômica.
novos desafios para o Pronaf
1. Ampliar o número de beneficiários do Pronaf com melhor distribuição de recursos nas diferentes regiões do país. Simplificar as normas para o acesso ao Pronaf, reduzindo os custos intermediários, incluindo os cartoriais. Priori- zar o acesso à documentação necessária destes potenciais novos beneficiá rios, com destaque para o acesso simplificado à titulação da posse da terra.
2. Criar novas formas de financiamentos para um conjunto de agricul- tores que não se adéquam a este sistema. Para a reforma agrária, o Pronaf Grupo A não se mostrou adequado aos objetivos de estruturar e consolidar as unidades de produção dos assentados e permitir que eles acessassem outras linhas de crédito.
3. Adequar o Pronaf e seus mecanismos de proteção aos complexos sis- temas de produção da agricultura familiar.
4. Criar outras formas de financiamento da agricultura familiar, como os Fundos Rotativos, os Sistemas de Trocas e/ou Pagamento em Produtos, os me- canismos de Compras Antecipadas, sem interveniência do sistema bancário.
5. Apesar de um crescente apoio à Assistência Técnica e Extensão Rural, é preciso avançar no apoio da Ater, a uma política como o Pronaf, para o for- talecimento das unidades de produção familiar.
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P r o j e t o s P6. Avançar no apoio às Cooperativas de Crédito Solidário para irradiar a atuação do Pronaf a diferentes tipologias de agricultores e regiões do país.
7. Criar fundos de aval para o financiamento às Cooperativas de Produ- ção da Agricultura Familiar.
8. Ampliar as formas de acesso para a Juventude Rural e da Mulher Agricultora ao Pronaf.
9. Criar incentivos à adimplência de agricultores com dívidas junto ao Pronaf, facilitando a volta destes ao programa.
10. Adequar o Pronaf à agricultura agroecológica e à produção orgânica, com a liberação de créditos subsidiados, incorporadores de tecnologias apropria- das à realidade e adequados às diferenças regionais de bioma, cultura, formas de apropriação e uso da terra, bem como aos diferentes sistemas agroecológicos.
11. Apoiar um sistema de educação profissional direcionado à agricul- tura familiar realizado por entidades e organizações historicamente apoiado- ras desse modo de produção; adotar calendário escolar com as especificida- des locais e as atividades produtivas da família, com escolas rurais mais pró- ximas da residência dos agricultores familiares. Implementar centros para a inclusão digital, viabilizar a instalação dos canais de televisão comunitários; fortalecer os programas de educação ambiental, de políticas sociais, de saú- de e de valorização da cultura local; ampliar o acesso a diferentes níveis de educação à juventude rural, com o estabelecimento de incentivos como o Bolsa Jovem.
12. Garantir o fortalecimento e a aproximação de pesquisa, ensino e extensão para a agricultura familiar e os assentados da reforma agrária, pos- sibilitando o fomento da produção sustentável – sobretudo da agricultura de base agroecológica e de baixa emissão de carbono – de forma associada ao fortalecimento e ampliação da Assistência Técnica e Extensão Rural (Ater) pública, ampliando a transferência da tecnologia e a construção do conheci- mento tecnológico com vista a potencializar a produção da agricultura fami- liar em toda a sua diversidade.
13. Fortalecer os programas de compras institucionais da agricultura fa- miliar – em especial o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Progra- ma Nacional de Alimentação Escolar (Pnae). Para tanto, se fazem necessários: a simplificação do sistema de acesso dos agricultores familiares aos programas por meio da criação de centrais de recebimento; apoio às cooperativas da agri- cultura familiar para escoamento dos produtos; estímulo à elaboração de car- dápios regionalizados; educação alimentar para nutricionistas e merendeiras, a fim de que saibam selecionar os produtos de época da agricultura familiar para os cardápios. Por fim, também são necessárias regras claras e transparen-
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a o B r a s iltes para todo o processo, dando segurança aos agricultores familiares, suas organizações e gestores públicos envolvidos nos projetos.
balanço do Plano safra da agricultura Familiar
Os dados dos principais institutos de pesquisa apontam aumento da renda da agricultura familiar em 52% na última década, com mais de 5 mi- lhões de brasileiros deixando a situação de pobreza e mais de 3,7 milhões ascendendo à classe média no setor rural.
O IDH-M melhorou, no conjunto de municípios do Brasil rural, através de um processo de desconcentração de renda com base na combinação de políticas sociais, como a aposentadoria rural para agricultores familiares – ho- mens e mulheres aos 60 e 55 anos, respectivamente; transferência de renda, com programas como o Bolsa Família do Brasil Sem Miséria; e políticas mais estruturantes, como o Pronaf Crédito, o PAA, o Pnae, o apoio à reforma agrária e demais políticas que relatamos no Plano Safra.
conclusão
Em termos demográficos, segundo dados do Censo realizado pelo IBGE, em 2010 o país tinha uma população de 190,7 milhões de habitantes, dos quais 84,4% residiam em áreas urbanas e 15,6% no meio rural. A última Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD, 2009) registrou 92,6 milhões de pessoas economicamente ativas, das quais 15,7 milhões (16,9%) realizam ativi- dades na área agrícola, e, destas, 12 milhões em regime de economia familiar.
Considerando a população rural, no Brasil existem diversos tipos de agricultura. De forma sintética, os estabelecimentos rurais se dividem em dois grandes grupos: agricultores familiares e não familiares. Segundo o último Censo Agropecuário (2006), existem no país 4,3 milhões de estabelecimentos agropecuários de agricultura familiar, que correspondem a 24% da área ocu- pada, ou 80 milhões de hectares. Já a agricultura não familiar, patronal e/ou empresarial, está presente em 809 mil estabelecimentos, que correspondem a 76% da área ocupada, ou 254 milhões de hectares. Portanto, o Censo Agro- pecuário de 2006 apontou um crescimento no número de estabelecimentos rurais da agricultura familiar.
A agricultura familiar concentra 34% dos ingressos brutos no meio rural (IBGE, 2006). Segundo o MDA (2010), as cadeias de agricultura familiar re- presentam 10% do PIB brasileiro. Trata-se de um setor estratégico para o país e um dos pilares do projeto nacional de desenvolvimento econômico e social. Por isso, esse conjunto de políticas fortalece o setor, aumenta a produção de alimentos e contribui para um crescimento com estabilidade econômica e so-
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P r o j e t o s Pcial em todo o território nacional, no rural e no urbano.
Uma característica importante de todo esse processo e desenvolvimento das políticas públicas é que elas foram assentadas em marco legal sólido e abrangente, e consolidadas em leis, decretos, normas, resoluções, portarias, instruções normativas etc. As principais políticas e programas citados neste texto, além de marco legal, contam também com mecanismos de controle e participação social, seja através de mecanismos permanentes de diálogo ou do empoderamento e fortalecimento de conselhos setoriais ou regionais, que pas- sam a ter responsabilidades delegadas sobre esses programas. A cada ano, de forma participativa, as principais organizações que representam a agricultura familiar contribuem para a qualificação do marco institucional que regula- menta este conjunto de políticas.
Dessa forma, o Brasil saiu da condição de um país que praticamente ignorava a agricultura familiar e passou a ser uma importante referência inter- nacional em políticas para o seu fortalecimento. Os novos desafios para a pró- xima década são manter os avanços até aqui conquistados, dar continuidade à qualificação das atuais políticas e promover a criação de novos instrumentos visando universalizar a inclusão socioprodutiva de toda a agricultura familiar em toda a sua diversidade, na construção de um modo de vida rural baseado na felicidade dos trabalhadores.
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introDução
Este texto tem como objetivo analisar a evolução da agropecuária bra- sileira entre 1985 e 2010, estabelecendo suas relações com a permanência da questão agrária, destacando continuidades e descontinuidades de aspectos específicos de tais relações, assim como de outros vinculados à economia e à política brasileiras.
Na primeira parte, ressalta-se o fato de que vem predominando no país o crescimento de algumas lavouras cujas bases produtivas são latifundiárias, e cujos produtos (in natura ou processados) são voltados à exportação pelas cadeias produtivas que os dominam. Isto é feito considerando-se duas gran- des regiões de produção e grupos de culturas, destacando-se as bases de seus crescimentos e a ocorrência de substituições entre elas. Na segunda parte se mostra, com base em dados censitários, que aquele crescimento foi e vem sendo feito com ocupações/empregos em queda não apenas relativa, mas absoluta, relacionando-se com um êxodo rural que gerou uma crise urbana, reflexo da crise agrária que tem sido perpetuada não obstante a importância, destacada a seguir, das ocupações geradas pela agricultura familiar e pelos projetos de assentamentos de trabalhadores rurais. Em seguida, demons- tra-se que a expansão dos gêneros e classes da indústria de transformação vinculadas ou não àquelas lavouras não foram e não têm sido capazes de gerar empregos em quantidades suficientes para absorver os contingentes de brasileiros deslocados por aquele êxodo, o que ressalta a importância das demais ocupações urbanas, notadamente no caso dos trabalhadores sem qualificação técnica ou profissional.
A
evolução dA AgropecuáriA brASileirA ApóS A redemocrAtizAção(1985-2010):
opredomíniodolAtifúndio exportAdore AimportânciA dA AgriculturAfAmiliAr82
P r o j e t o s PA última parte, antes das observações finais, chama a atenção para o fato de que é possível melhorar significativamente o rumo que a economia brasi- leira tomou nas últimas três décadas, para o que pode contribuir a obediência à Constituição Federal e a efetiva aplicação de medidas que têm amparo legal para a realização da reforma agrária. É destacado que o maior obstáculo para que isto seja feito se encontra no âmbito do aparelho de Estado, considerado em suas três instituições – Executivo, Legislativo e Judiciário. Esta análise não ignora os avanços que a Constituição e a atuação dos governos civis, princi- palmente após 1994, realizaram em termos de políticas sociais, mas os consi-