A discussão anterior sugere numerosas questões importantes cujas respostas pro- porcionariam valiosa informação a qualquer responsável pelo desenho de um programa previdenciário que deseje evitar efeitos desfavoráveis sobre a oferta de mão-de-obra. Infelizmente, muitas delas ainda não foram analisadas suficientemente. Por exemplo,
5 O impacto da contribuição do empregador sobre os salários brutos é discutido no Capítulo 6. Se as contribuições do empregador
se refletissem plenamente em menores salários brutos, as taxas de contribuição para a previdência social não teriam impacto sobre a competitividade internacional. A preocupação com a competitividade prende-se à admissão de que os mercados de mão-de-obra não funcionam suficientemente bem para garantir esse resultado.
pouco tem sido feito para apurar como as interpretações são influenciadas por diferen- tes abordagens organizacionais ou de gestão, vocabulários ou serviços aos beneficiários, sem falar em como as mudanças de interpretação podem afetar as decisões sobre oferta de mão-de-obra.
O elo entre a estrutura do plano previdenciário e os índices de cumprimento dele é discutido com freqüência, porém ainda não foi suficientemente pesquisado. Os merca- dos informais de mão-de-obra e a atividade econômica informal respondem por uma grande parcela dos empregos em alguns países em desenvolvimento. Nem os partici- pantes nos mercados informais de mão-de-obra nem muitos dos trabalhadores autôno- mos da parte formal da economia têm registros especialmente bons do cumprimento das normas sobre contribuições previdenciárias. Todavia, poucos estudos têm procura- do examinar o elo entre a estrutura da previdência e esse cumprimento. Presumivelmente, uma relação contribuições/benefícios mais estreita aumentaria os incentivos ao cumpri- mento das normas, mas ninguém sabe se aumentaria muito ou apenas muito pouco6.
Os estudos voltados para questões de mão-de-obra se dividem em dois grupos. Um grupo examina o impacto dos índices de rendimento e emprego sobre a oferta de pessoas em idade de trabalhar. Esses estudos tendem a examinar o impacto combinado das contribuições previdenciárias e de todos os demais tributos que dependem dos ga- nhos individuais. Na sua grande maioria não são capazes de detectar quaisquer eventu- ais diferenças entre as duas espécies de incidência, embora em teoria elas possam existir. O segundo grupo examina os fatores que influenciam o comportamento de apo- sentadoria. Esses estudos tratam em geral das respostas de comportamento a alterações do valor e condições dos benefícios. Oferecem valiosas visões de como as decisões sobre aposentadoria podem ser influenciadas pela estrutura de um plano previdenciário. Não são capazes, porém, de nos dizer se os padrões de aposentadoria decorrentes delas estão mais perto ou mais longe dos que poderiam ser esperados sem as imperfeições do mercado que os programas previdenciários foram criados para contrabalançar. Além disso esses estudos dependem em grande parte da análise dos dados em apenas uns poucos países desenvolvidos e podem não representar a situação de outras partes do mundo.
Impacto de tributos. Os estudos do comportamento do trabalhador apuram tipicamente que entre as pessoas cujo trabalho é a principal fonte de recursos para sua
6 Klaus Schmidt-Hebbel informa que entre 1980 e 1994 (os anos seguintes à reforma previdenciária do Chile) o setor informal
do mercado chileno de mão-de-obra diminuiu, enquanto o da maior parte do resto da América Latina se expandiu. Contudo, não se pode saber se essa tendência representa o impacto da reforma da previdência social ou de muitas outras reformas econômi- cas ocorridas no Chile na mesma época. Ver Klaus Schmidt-Hebbel, Reforma Previdenciária, Mercados Informais e Rendi- mentos a Longo Prazo, documento apresentado por ocasião da conferência do Banco Mundial sobre Sistemas Previdenciários: da Crise à Reforma (Washington, D.C., 21 e 22 de novembro, 1996).
própria manutenção e de sua família os tributos incidentes sobre o emprego têm pouco ou nenhum impacto sobre o esforço de trabalho. Ao que parece, as duas reações poten- ciais a uma diminuição dos ganhos líquidos por motivo tributário são mais ou menos iguais em força e ambas servem para contrabalançar o impacto uma da outra7. Entretan- to, o fato de que o esforço de trabalho dessas pessoas não é substancialmente afetado não afasta necessariamente a possibilidade de que pesados tributos tenham estimulado a passagem para emprego em setores onde os tributos são mais leves ou cobrados menos rigorosamente.
Esses estudos tendem também a apurar que os índices de emprego provavelmen- te causam alguma redução do esforço de trabalho de alguns trabalhadores que não são quem ganha mais nas suas famílias ou que não têm fonte alternativa de sustento. Isso incluiria estudantes, mulheres casadas e pessoas com direito potencial a auxílios assistenciais. Estimativas do grau de resposta de trabalho variam de um estudo para outro, em geral situando-se em algum ponto da extensão de uma redução das horas trabalhadas de 2% a 10% em resposta a uma redução de 10% dos ganhos líquidos. Embora não sejam muito grandes, reduções como essas do esforço de trabalho repre- sentam uma perda de bem-estar social que deve ser levada em conta e contraposta aos ganhos de bem-estar produzidos por sistemas previdenciários ou outros programas de bem-estar social8.
Comportamento de aposentadoria. Numerosos estudos têm procurado com- preender os fatores que parecem influenciar mais a decisão dos trabalhadores de mais idade de se retirarem da força de trabalho9. Essa espécie de comportamento parece resultar de complicados processos de decisão e só recentemente começou a ser possível obter os conjuntos de dados e as ferramentas técnicas necessários para compreendê-la. Não obstante, quando tomados em conjunto os estudos empreendidos até agora forne- cem alguma informação valiosa. Entre os fatores que de modo bastante coerente pare- cem exercer importantes influências sobre as decisões da força de trabalho estão:
7 Como esses estudos versam sobre comportamento em economias industriais desenvolvidas, é possível também que barreiras
institucionais, como horas de trabalho por semana, tornem mais difícil para os trabalhadores pequenos ajustes da jornada de trabalho, ainda que isso seja de seu interesse.
8 Quase todos esses estudos se baseiam na experiência da Europa do Norte e da América do Norte. Por exemplo, ver Bem-
Estar e Incentivos ao Trabalho, uma Perspectiva da Europa do Norte, A. B. Atkinson e Gunnar Viby Morgensen, org., (Oxford: Clarendon, 1993); e Robert K. Triest, O Custo da Eficiência da Maior Progressividade, em Joel Siemrod, org., Progressividade Tributária e Desigualdade de Rendimento (Cambridge: Editora da Universidade de Cambridge, 1994),. 137-69.
9 Repasses recentes dessa literatura podem ser encontrados em Michael V. Leonesio, A Economia da Aposentadoria: Um
Guia Não-Técnico, em Boletim da Seguridade Social 59:4 (Inverno, 1996), 29-50; Robin L. Lumidaine, Fatores que Afetam as Decisões sobre Oferta de Mão-de-Obra e Rendimentos de Aposentadoria, em Eric A. Hanushek e Nancy L. Maritato, Avaliando o Conhecimento do Comportamento de Aposentadoria (Washington, D. C.: Editora da Academia Nacional, 1996), 61-122; e Knut Magnussen, Aposentadorias, Comportamento de Aposentadoria e Poupança Pessoal, Documento de Discussão PI-9609 (Londres: Instituto das Aposentadorias, Faculdade Birbeck, Universidade de Londres, agosto 1996).
1) idade, 2) existência de benefícios de aposentadoria, 3) saúde, 4) nível dos benefícios de aposentadoria a que tem direito, 5) outras fontes de rendimentos e 6) quaisquer limitações de ganho impostas como condição para receber benefício.
À medida que as pessoas envelhecem é mais provável que se aposentem. Embora isso pareça óbvio, o impacto parece operar independentemente de outras influências, como seu estado de saúde, perspectivas de emprego e o valor dos rendimentos de apo- sentadoria de que dispõem. Até certo ponto o impacto independente que a idade causa pode refletir a influência de normas sociais sobre quando a aposentadoria é esperada e quando se espera que a pessoa continue trabalhando.
O direito a benefícios de aposentadoria afasta a pessoa da força de trabalho e a idade em que esse direito começa parece ser uma das idades mais populares para a aposen- tadoria. O direito a benefícios por invalidez ou desemprego prolongado tem impacto subs- tancial e semelhante. Em muitos estudos alterações modestas do valor do benefício pare- cem menos importantes que o direito a ele10. O impacto do início do direito ao benefício é mais forte ainda nos planos previdenciários em que adiar a aposentadoria para depois dessa data tem pouco impacto sobre o valor da renda mensal dos benefícios futuros11.
Em princípio pessoas que sabem que acabarão tendo direito a benefícios de aposen- tadoria podem afastar-se da atividade antes disso, mantendo-se durante algum tempo com recursos pessoais ou tomando empréstimo garantido pelo seu benefício futuro. Na prática, porém, isso não parece tão comum assim. Uma possibilidade é que a grande maioria das pessoas tem recursos insuficientes ou não consegue empréstimos suficientes para parar de trabalhar antes de ter direito aos benefícios. Outra é que o estabelecimento de uma idade de aposentadoria serve de indicador social que muitos trabalhadores seguem.
É comum a relação entre saúde declinante e aposentadoria. Muitos sistemas previdenciários bem desenvolvidos incluem benefícios de invalidez para os trabalhadores cuja saúde está tão comprometida que já não podem trabalhar. Parece, porém, que um declínio da saúde insuficiente para dar direito a benefícios por invalidez pode, não obstante, desempenhar papel importante no tocante ao estímulo no sentido da aposentadoria.
Benefícios de maior valor estimulam a aposentadoria. Seu impacto parece especial- mente forte sobre aqueles cuja saúde está declinando e por isso a combinação de benefíci- os maiores e saúde declinante é particularmente poderosa no estímulo à aposentadoria. O
10 Por exemplo, Selke acha que passar a ter direito à aposentadoria da previdência social reduz a participação da força de
trabalho masculina do Japão em 15%. Ver Atsushi Selke, Planos de Aposentadoria de Empresas, Previdência Social e Aposentadoria no Japão, em Michael D. Hurd e Naohiro Yashiro, org., Os Efeitos Econômicos do Envelhecimento nos Estados Unidos e no Japão (Chicago: Editora de Universidade de Chigaco, 1997), 295-315.
11 Nos países da OCDE os índices de participação de homens mais idosos na força de trabalho estão fortemente ligados à idade
na qual se passa a ter direito aos benefícios da previdência social e ao impacto de mais um ano de trabalho sobre o valor deles. Ver Jonathan Gruber e David Wise, Programas de Previdência Social e Aposentadoria no Mundo, em Agência Nacional de Pesquisa Econômica, Documento de Trabalho 6.34 (agosto 1997).
impacto dos valores dos benefícios em geral parece relativamente modesto. Uma proposta comum para lidar com os custos de uma população de idade crescente é aumentar a idade de aposentadoria, mas permitir que as pessoas continuem podendo receber benefícios proporcionais com menos idade. Estimativas dos Estados Unidos e Japão sugerem que a redução dos benefícios produzida pelo aumento de dois anos da idade normal de aposen- tadoria levaria as pessoas a retardá-la por apenas uns poucos meses em média.
Quando benefícios privados desempenham papel importante no sistema de ren- dimentos de aposentadoria, sua existência e sua generosidade parecem exercer influên- cia mais poderosa sobre o comportamento de aposentadoria do que o sistema de previ- dência social12.
Quando os países limitam o que as pessoas podem ganhar e continuar recebendo o benefício pleno, o limite parece estabelecer um desincentivo ao trabalho bastante sig- nificativo. Quando têm de enfrentar um teste desses, muitos aposentados parecem re- duzir o esforço de trabalho para evitar a perda dos benefícios da aposentadoria.