Esta discussão das razões para intervenção coletiva nos programas de aposenta- doria dá origem a várias noções sobre como o envolvimento pode ser estruturado.
Âmbito da cobertura. Em princípio, os programas de aposentadoria devem cobrir todas as formas de emprego. As aposentadorias contributivas evoluem em res- posta à percepção de que sem isso os mercados privados deixariam de prover uma renda
3 Essas implicações são discutidas em dois outros resumos desta série. Um focaliza as diferenças entre esquemas de contribuições
definidas e de benefícios definidos quando os níveis de ganhos, produto de investimentos, índice de crescimento populacional e taxas de mortalidade se alteram durante uma carreira de trabalho. O outro focaliza as implicações, quanto aos rendimentos de aposentadoria, da inflação e das incertas durações de vida.
4 Barr apoia amplamente a defesa da intervenção governamental em provisões sobre aposentadoria na incapacidade dos mercados
privados de prover anuidades indexadas [ver Nicholas Barr, Teoria Econômica e o Estado de Bem-Estar, em Revista de Literatura Econômica 30 (junho, 1992), 741-803]; Eckstein e outros focalizam as imperfeições do mercado privado de anuidades [ver Zvi Eckstein, Martin Eichenbaum e Dan Peled, Durações Incertas de Vida e as Propriedades dos Mercados de Anuidades e da Previdência Social de Aumento do Bem-Estar, em Revista de Economia Pública 26 (1985), 303- 26]; e Diamond, op.cit., toca em todas as fontes de falhas do seguro.
satisfatória às pessoas já incapazes de exercer atividade remunerada. Trata-se de uma opção prática apenas quando os níveis de ganho anteriores à aposentadoria são suficien- tes para tornar possível algum grau de autofinanciamento. Quando desejável, é provável que a intervenção o seja tanto para operários e outros trabalhadores como para empre- gados públicos. Ela também seria desejável para os que atuam nos setores informais das economias de mercado, presumindo-se que esquemas institucionais efetivos possam ser desenvolvidos para estender a cobertura ao setor informal e que os empregados desses setores ganhem o suficiente para tornar possível um sistema formal de aposentadoria.
Grau de compulsão. Enfrentar essas falhas do mercado exige alguma combina- ção de compulsão e subsídio. A miopia pode ser reduzida mediante educação e o com- portamento míope pode ser reduzido se forem oferecidos subsídios à poupança para a aposentadoria. Mas, afinal, algum grau de compulsão é provavelmente inevitável. O imprudente não poupa nem mesmo quando subsidiado e o porte do subsídio necessário para superar os casos mais severos de miopia pode ser inaceitável. As falhas do mercado também implicam na necessidade de limitações da taxa do valor dos benefícios antes da aposentadoria ou após o seu início. As mesmas forças que levam alguns indivíduos a proceder de maneira míope e estimulam outros a contar desnecessariamente com garan- tias mínimas podem facilmente levar cada grupo a dissipar seus recursos para aposenta- doria mais depressa do que é socialmente desejável, se isso lhes for permitido. Confor- me a arquitetura do sistema de rendimentos de aposentadoria, algum grau de participa- ção compulsória pode também ser desejável, para reduzir os problemas de anti-seleção nos mercados privados de anuidades.
Porte relativo do elemento obrigatório. Nenhuma das falhas do mercado discu- tidas aqui implica que uma solução imposta pelo governo precisa procurar atender a todas as necessidades de renda dos idosos. Em cada caso a sociedade pode exigir participação em programas que garantam a cada pessoa uma razoável aposentadoria básica, mas deixan- do a ela uma significativa parcela de responsabilidade pela garantia da continuidade dos seus padrões de vida anteriores, especialmente para quem ganha mais. Os governos muitas vezes estabelecem subsídios fiscais que estimulam, mas não exigem, essa complementação voluntária. O caso é claríssimo no tocante à necessidade de proteger os prudentes. En- frentar esse problema exige apenas uma disposição suficientemente ampla para garantir uma aposentadoria igual ou superior à renda mínima garantida aos idosos.
O âmbito adequado da intervenção coletiva referente às outras três espécies de falhas do mercado varia de uma sociedade para outra de acordo com fatores como tradi- ções sociais e políticas, força relativa das instituições dos setores privado e público, e heterogeneidade da população. Os programas obrigatórios aplicam-se tanto aos pruden- tes e previdentes como aos imprudentes ou míopes. Um programa que cuida efetivamente de problemas de imprudência ou miopia provavelmente envolverá restrições indesejadas da capacidade dos prudentes e não míopes de cuidar como queiram da sua aposentadoria.
Se os programas obrigatórios forem relativamente modestos, é improvável que as conseqüências indesejáveis sejam sérias. Os programas de aposentadoria são, contudo, muito bem aceitos por quem está recebendo ou em vias de receber benefício; e apresen- tam uma constante ameaça de crescer para além dos níveis que podem ser justificados por falhas do mercado. À medida que crescem, os programas obrigatórios correm um risco maior de introduzir conseqüências indesejáveis, tanto para a economia como para a opção individual.
Impactos sobre o comportamento em relação à aposentadoria. Um dos pres- supostos básicos das políticas de aposentadoria é que sem alguma forma de intervenção as pessoas míopes deixarão de adotar provisões satisfatórias para a aposentadoria. Em con- seqüência, chegariam à idade dela sem recursos suficientes, obrigados a continuar traba- lhando (ou procurando trabalho) e eventualmente aposentar-se com um padrão de vida mais baixo do que seria o caso na ausência de falha do mercado. Assim, a intervenção vitoriosa destinada a contrabalançar a miopia deve produzir tanto rendas mais altas para os idosos como idades mais baixas de aposentadoria. As intervenções para melhorar as ope- rações dos mercados de seguros provavelmente terão efeitos semelhantes, ainda que ape- nas tornando mais barato e mais fácil para as pessoas financiar sua aposentadoria5.
Impactos sobre poupança individual. Um objetivo da intervenção é garantir que as pessoas se aposentem com recursos suficientes. Outro é garantir que elas conti- nuem tendo recursos suficientes embora vivam bem mais que a esperança média de vida, tenham de enfrentar agudos e inesperados aumentos de preços ou enfrentem des- pesas elevadas, como internamento numa instituição. Se se deixa que os idosos façam frente a esses riscos em base individual, os prudentes entre eles terão de acumular pou- pança adicional (e gastar sua poupança mais lentamente quando aposentados), como precaução. Programas que reduzem esses riscos para os idosos provavelmente levarão a alguma redução da poupança, pelo menos entre os prudentes.
Implicações para a estrutura do programa. Muito do debate atual sobre o porte e a estrutura dos sistemas de previdência social é sobre se eles devem ser geridos pelo setor privado ou pelo setor público e se seu modelo deve ser de benefícios defini- dos ou de contribuições definidas. Em princípio as falhas do mercado ligadas à miopia e à proteção dos prudentes podem ser enfrentadas igualmente bem mediante esquemas de contribuições definidas ou de benefícios definidos e tanto pelo setor público como pelo setor privado. De duas das quatro partes da motivação de segurança para interven- ção seria mais fácil de cuidar mediante esquemas de benefícios definidos do que de contribuições definidas. Só o governo pode garantir o nível socialmente desejado de redistribuição de renda e garantir efetivamente contra inflação imprevista.
5. Note-se que neste caso desencorajar o trabalho (isto é, encorajar a aposentadoria) é sinal de que o programa teve êxito na melhoria do bem-estar econômico.