2.6 ICMS-ECOLÓGICO COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA AMBIENTAL
2.6.9 Aprendendo Com Quem já Fez
As lições serão aqui apresentadas em tópicos, de acordo com os assuntos pesquisados. 1. A inserção do critério ecológico acarreta alterações nos valores recebidos por conta da cota-parte dos municípios no rateio do ICMS. Alguns deles têm sua receita aumentada, enquanto outros têm os valores reduzidos, mesmo que em seus limites apresentem unidades de conservação. Esta redução ocorre quando o percentual, subtraído em função da alteração dos critérios de rateio, é maior do que está sendo alocado. No estado de Minas Gerais, aproximadamente 90% dos municípios tiveram perdas no montante de recursos recebidos em função do de conjunto de critérios da Lei Robin Hood, mas os 200 mais pobres do estado tiveram um aumento no ICMS per cápita de 56%. Isto leva a crer que o efeito negativo da redução de receitas pode ser minimizado se o critério ecológico integrar um pacote de novos critérios de cunho social e ambiental (GIREG-GRAN, 2000).
2. Inserção do critério ecológico através da redução de critérios econômicos afeta municípios que possuem movimentação econômica significativa, com pouca ou nenhuma dependência do da cota fixa. Inserção dos critérios ecológicos pela redução da cota fixa afeta as municipalidades mais pobres e que possuem grande dependência deste critério. Avaliações dos possíveis cenários devem ser levadas a cabo antes da promulgação da lei, evitando mais injustiças sociais.
O ICMS-Ecológico é mais atrativo quando comparado com baixos índices de VA e de produção primária. Entretanto, sob o ponto de vista da sobrevivência financeira das municipalidades, quanto maior o VA menos interessante a criação de novas UCs (LOUREIRO, 1994). Tanto no estado de Minas Gerais quanto em Rondônia, 60% dos
municípios que possuem unidades de conservação em seus territórios foram beneficiados com a Lei do ICMS-Ecológico; os 40% restantes tiveram tamanha perda com a inserção dos outros critérios que se ofuscou o incremento atribuído ao critério ecológico.
3. "Carimbar" os recursos provenientes do ICMS é tarefa impossível, por duas razões básicas: 1) Aspecto legal - por ferir o principio constitucional da não-afetação dos tributos e da liberdade de ações dos entes municipais; 2) Aspecto operacional – por ser difícil saber, na forma como os repasses de valores são creditados às municipalidades52, quanto equivale a qual critério (GRIEG-GRAN, 2000 e MAY et al., 2002).
4. A implementação do ICMS-Ecológico exige determinado nível de estrutura e informação, tanto por parte do estado, quanto por parte dos municípios. A estes deve ser prestada toda e qualquer informação sobre o processo de ICMS-Ecológico, o que afeta a função de seus administradores e as condições de seus espaços especialmente protegidos. Quanto ao estado, este deve começar, se possível antes da promulgação da Lei de ICMS-E, a realizar o cadastro das UCs existentes. A partir da promulgação da lei e da elaboração do cadastro, mais e mais estruturas técnicas e administrativas serão requeridas, não só para gerir o instrumento, mas também para avaliar sua eficácia.
5. Critérios qualitativos devem ser inseridos na avaliação das unidades de conservação, para alcançar a escala sustentável que se pretende e para o desfavorecer o aparecimento de UCs insatisfatórias, que não cumprem seu papel de geradoras de matéria-energia com baixa entropia. Este trabalho deve ter a participação das comunidades afetadas. Avaliações qualitativas também servem de suporte para incentivos à preservação.
6. O componente quantitativo, de restrição territorial constante na formulação do índice ecológico, caracteriza-o como um mecanismo de compensação pela perda de movimentação econômica. O componente qualitativo introduz o incentivo à preservação. Formulações calcadas exclusivamente no índice de restrição são compensatórias. Formulações que contenham o componente qualitativo também são incentivadoras. Quanto maior o peso de um ou de outro componente, mais compensatório ou incentivador será o mecanismo.
7. Primeiro e imediato impacto positivo do instrumento: demarcação e cadastro das unidades de conservação, com ênfase para as municipais e as estaduais, já que as UCs federais constituem-se numa categoria mais bem-estruturada. Observa-se também que, no processo oficial de demarcação e cadastro, administradores e munícipes tornam-se mais cônscios da existência destas áreas e passam a percebê-las não como um obstáculo ao desenvolvimento,
mas como uma oportunidade de geração de receitas (Biodiversitas, apud GRIEG-GRAN, 2000).
8. A mudança da percepção das pessoas em relação aos espaços especialmente protegidos de seus municípios cria, nas municipalidades, uma agenda de políticas ambientais até então inexistente. MAY, et.al. (2002) observam que os munícipes se preocupam com a administração e o controle das suas unidades de conservação.
9. No estado do Paraná, é concreta a intermediação entre o Poder Público Municipal e a administração da unidade de conservação, seja esta estadual ou federal, por conta da existência do ICMS-Ecológico (MAY et al. 2002).
10. Aumento no número de unidades de conservação de domínio privado no estado do Paraná, como conseqüência do estímulo extrafiscal. Em algumas de suas regiões, a criação destes espaços é fruto de acordos entre empresários da área madeireira e prefeituras municipais: os primeiros cedem suas áreas de reserva legal para a criação de UCs, com conseqüente aporte financeiro para a administração municipal, e esta, em contrapartida, fornece os meios pertinentes à manutenção das áreas. Esta também é vista como uma forma de "carimbar"o recurso.
11. O "jogo de soma zero" é um aspecto limitante do ICMS-Ecológico, e aponta para uma futura desvantagem em potencial, quando mais e mais municípios aderirem ao índice e criarem unidades de conservação em seus territórios. Neste caso, o retorno financeiro tenderá a diminuir, a menos que o montante arrecadado cresça na mesma proporção.
12. O processo de aprovação da Lei de ICMS-Ecológico, bem como sua implementação, exige a participação da sociedade, mais especificamente, das municipalidades afetadas, pois são estas que, conforme o caso, obtêm os benefícios financeiros da medida ou arcam com os custos.
13. Os cálculos para a determinação do índice de preservação da biodiversidade versam, basicamente, sobre dois aspectos bem-definidos: 1) determinação de um índice relativo que permita identificar a área e a intensidade de restrição imposta pelo total de espaços especialmente protegidos em um município; 2) determinação do nível de qualidade da unidade de conservação, levando-se em conta a preservação dos aspectos da natureza, sua integração com a comunidade e os aspectos administrativos.
As modificações acontecem no sentido de como estes aspectos se relacionam. Observa-se a existência de dois grandes grupos de determinação do índice de conservação.
1) Grupo que segue o modelo do Paraná e subdivide a fórmula em dois subgrupos interligados com a formulação aninhada (fórmulas no Anexo D). O primeiro parâmetro é
quantitativo e compensatório relativo ao índice de restrição submetido; o segundo parâmetro é qualitativo e incentivador.
2) Grupo que segue o modelo de Minas Gerais, onde existe somente um parâmetro, quantitativo, cujo valor é influenciado diretamente pelo Fator Qualidade, que, juntamente com outros fatores, como, por exemplo, o Fator Conservação, funciona como um "peso" no índice de restrição.
14. O ICMS-Ecológico pode e deve servir como alternativa ou complemento ao sistema regulatório, pois pode, além de incentivar financeiramente a preservação, reduzir seu custo de oportunidade.
15. O ICMS-Ecológico não é uma panacéia que, por si só, possa resolver todos os problemas ambientais dos estados da Nação. Estudos "ex ante", que permitam prever, de certa forma, o impacto econômico da tributação extrafiscal devem ser levados a cabo para a implementação do instrumento de acordo com a realidade de cada um dos entes federativos, devendo-se ter claro, para tal, aquilo que se deseja como visão compartilhada do futuro.
Santa Catarina deve aprender com o caminho já percorrido e, a partir deste aprendizado, elaborar uma proposta concreta de ICMS-Ecológico. Urge a participação dos prefeitos das municipalidades afetadas. Sem a sua presença, perde-se o caráter participativo e democrático do instrumento.