ARRANJOS INSTITUCIONAIS DA INDÚSTRIA PETROLÍFERA MUNDIAL

Países competem entre si para atrair investimentos estrangeiros e assim ampliar o seu poder de viabilizar o desenvolvimento de seus recursos naturais. Tordo (2007) salienta que para atingir este objetivo, torna-se necessário uma avaliação completa dos seus riscos e oportunidades, da posição do país no mercado global, das condições de contorno do ambiente econômico nacional e internacional, de questões internas ambientais, sociais, da infraestrutura necessária para o desenvolvimento das atividades produtivas e comerciais, dentre muitas outras. Na avaliação de opções para incentivar a exploração e produção de petróleo, os governos dos países produtores devem centrar-se sobre medidas que:

a) Estimulem um ambiente favorável ao investimento;

b) Minimizem os custos de administração e operação;

c) Contribuam para o desenvolvimento de mercados financeiros bem estruturados

para o devido suporte às atividades econômicas;

d) Sejam coerentes com a política macrofiscal do país e com os objetivos locais

de desenvolvimento.

Embora nem todos os países compartilhem das mesmas escolhas legais e regulatórias, quase todos elaboraram legislações e regulações específicas em consonância com sua Constituição e em harmonia com o arcabouço jurídico e econômico do país. Tordo (2007) indica como uma vantagem dessa abordagem a sua transparência e objetividade, pois estabelece as condições para a atribuição de normas que sustentam as atividades de Exploração e Produção de petróleo e gás natural, definindo a autoridade e os procedimentos de regulação do sistema, reduzindo os graus de liberdade para comportamentos discricionários dos governos e melhorando o ambiente para a atração de investimentos. Os

incentivos fundamentais para a atração de atores econômicos incluem, entre outros, a clareza e a simplicidade das normas e a estabilidade e a neutralidade fiscal.

Um dos problemas centrais para o estudo do Instituto da Unitização decorre do fato de que as leis nos diversos países produtores de petróleo e gás natural, que regem as atividades de Exploração e Produção, diferem em substância. Desse modo, o Instituto da Unitização será regido por leis, regulamentos ou disposições contratuais do país em que se observa a ocorrência da problemática dos CPRs.

Tordo (2007) instrui que a base legal para a exploração, desenvolvimento e produção de hidrocarbonetos pode ser estabelecida na Constituição de um país, ou mesmo em normas infraconstitucionais. Na maioria dos casos, a lei estabelece os princípios gerais de direitos de propriedade. Os governos viabilizam a exploração, o desenvolvimento e a produção em determinadas áreas ou blocos por meio de Regimes de Concessão ou por Regimes Contratuais. Em alguns países, podemos não observar uma norma legal derivada de sua Constituição ou normas infraconstitucionais, porém, os acordos contratuais entre os governos e os investidores, ou mesmo apenas entre investidores, orientam a operacionalização dessas atividades. A Figura 9 apresenta os Regimes Jurídicos utilizados na indústria petrolífera mundial.

Regimes Jurídicos da Indústria Petrolífera

Regime de Concessão Regime Contratual

Contratos de Serviços Contratos de Partilha de Produção

Serviços Operacionais Contratos de Risco

Figura 9: Regimes jurídicos da indústria petrolífera Fonte: O autor, adaptado de Tordo (2007)

Asmus & Weaver (2006) apontam que ao longo das últimas três décadas foi observado um aumento nos interesses acerca do Instituto da Unitização. Como principais motivos, os autores citam:

petróleo, a diversificar as suas fontes de aquisição do produto. O fato contribuiu para o investimento em novas fontes exploratórias, como o Mar do Norte, América do Sul, África e Oceania, gerando incentivos à entrada de novas empresas na arena internacional;

b) Muitos monopólios estatais sob a exploração e produção em países hospedeiros

foram derrubados no período entre 1980 e 2000, possibilitando a entrada de novos players nesses mercados, que passaram a competir pela exploração e produção de petróleo e gás natural;

c) Ao longo dos anos, os blocos de exploração ofertados por governos tornaram-

se cada vez menores, motivados pela oportunidade de maximizar receitas e para o desenvolvimento mais rápido desses reservatórios.

O Gráfico 4 mostra que, como resultado de todos esses fatores, um número crescente de reservatórios foi agregado à oferta mundial e, portanto, observar-se um aumento no número de áreas com diferentes atores que exploram esses recursos petrolíferos.

Produção Mundial de Petróleo, 1980 - 2009

Participação percentual (%) 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 19 80 19 87 19 94 20 01 20 08 P ar ti ci pa çã o (% )

América do Norte América Central e do Sul

Europa Eurásia

Oriente Médio África

Ásia e Oceania

Gráfico 4: Produção mundial de petróleo, 1980-2009 Fonte: O autor. Energy Information Administration

Além disso, com o desenvolvimento tecnológico incorporado em atividades de exploração e desenvolvimento de áreas offshore, estas regiões se destacam como uma importante fonte de recursos para o futuro, com vasto potencial para grandes descobertas. Essas novas fronteiras podem extrapolar por áreas com limites ainda indefinidos, e que podem, até mesmo, estar expostos a litígios entre países. A Figura 10 representa

esquematicamente uma jazida de hidrocarbonetos se estendendo por uma zona em conflito de interesses para determinação dos direitos territoriais.

Fronteira Visão em Planta

País A Conflito País B

Jazida de Petróleo

Figura 10: Jazida se estendendo por uma zona em conflito de interesses Fonte: O autor, adaptado de Bucheb (2005)

De acordo com a Parte V, artigos 55 a 58 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), os países costeiros têm direito a declarar uma zona econômica exclusiva (ZEE) de espaço marítimo para além das suas águas territoriais, na qual possuem prerrogativas para a utilização dos recursos e responsabilidades por sua gestão. A ZEE é delimitada por uma linha imaginária situada a 200 milhas marítimas da costa e separa as águas nacionais das águas internacionais ou comuns.

A prática internacional contempla, ainda, o estabelecimento de Zonas de Desenvolvimento Conjunto (Joint Development Zones – JDZ), que constituem acordos bilaterais ou multilaterais para o estabelecimento de regras aplicáveis às atividades de exploração e produção em áreas cujos direitos de exploração econômica são reivindicados por mais de um país (BUCHEB, 2005, p. 306).

A CNUDM estabelece ainda na Parte XI as definições para a “Área”. Nenhum Estado pode reivindicar ou exercer soberania ou direitos de soberania sobre qualquer parte da Área ou seus recursos, nenhuma reclamação de direitos de soberania será reconhecida. Todos os direitos sobre os recursos da área pertencem à humanidade, e esses recursos são inalienáveis. No entanto, os recursos minerais extraídos da Área podem ser alienados, mas sempre de

Os fundos oceânicos e seu subsolo fora dos limites da jurisdição nacional recebem na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar – CNUDM a designação de Área. A Área e seus recursos são patrimônio comum da humanidade. No intuito de controlar as atividades na Área, a convenção previu a criação da organização internacional denominada Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos, com sede na Jamaica. No tocante ao aproveitamento dos recursos minerais, a convenção estabelece em seu art. 143 que as atividades na Área relativas aos depósitos de recursos que se estendem além dos limites da mesma devem ser realizadas tendo em devida conta os direitos e interesses legítimos do Estado costeiro sob cuja jurisdição se encontrem tais extensões daqueles depósitos (BUCHEB, 2005, p. 309).

As empresas e os Estados membros podem solicitar à Autoridade22 a aprovação de

planos de trabalho para atividades na Área (Figura 11). Os instrumentos jurídicos que apoiam essa empreitada podem ser os Acordos de Cooperação entre o contratante e a Autoridade, joint ventures ou contratos de partilha de produção, bem como qualquer outra forma de ajustes conjuntos, que devem orientar os mecanismos de revisão, suspensão ou rescisão de contratos com a Autoridade.

Assim, para que sejam desenvolvidas atividades de exploração e produção de petróleo ou gás natural na situação esquematizada abaixo, deverá haver acordo entre o Estado costeiro (País A) e a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (BUCHEB, 2005, p. 309). Área Visão em Planta Limite externo da Plataforma Continental Jurídica do País A País A Jazida de Petróleo

Figura 11: Jazida se estendendo além do limite externo da plataforma continental jurídica Fonte: O autor, adaptado de Bucheb (2005)

Outro potencial desdobramento que podemos observar para instituir a Unitização pode ser representado conforme o esquema apresentado na Figura 12, quando observamos um CPR no território definido entre dois países soberanos. Em alguns países a Unitização pode não ser tão predominante, ou simplesmente porque não seja considerada como um elemento necessário para o desenvolvimento eficiente dos recursos petrolíferos. Mesmo nesses países, a Unitização poderá ser considerada como um mecanismo contratual indicado para resolver problemas potenciais de CPRs.

Na visão de Taverne apud Bucheb (2005), “o desenvolvimento conjunto de jazidas que se estendem por dois países soberanos só é possível mediante um acordo entre os Estados envolvidos; na ausência destes acordos internacionais (interstate unitization agreements) não há nada que impeça as empresas detentoras dos direitos num dos países de produzir petróleo, independentemente de acordo com as detentoras dos direitos no país vizinho”.

A ausência de acordo poderá, consequentemente, acarretar os efeitos indesejáveis da regra da captura, dentre os quais se destaca a produção predatória, podendo, ainda, dar origem a situações de litígio entre os países envolvidos (BUCHEB, 2005, p. 309)23.

Fronteira

Jazida de Petróleo

Visão em Planta

País A País B

Figura 12: Jazida se estendendo por mais de um país Fonte: O autor, adaptado de Bucheb (2005)

Na maioria dos países os hidrocarbonetos são de propriedade do país e não de indivíduos ou entidades privadas. Como detentor dos direitos de propriedade, um país pode

celebrar contratos de concessão, partilha de produção ou contratos de serviços com empresas para desenvolver estes recursos. Além disso, as agências governamentais podem possuir informações geológicas que orientem suas estratégias econômicas por meio de levantamentos

sísmicos do seu território24 com o objetivo de definir e mapear áreas a serem contratadas,

mitigando a problemática dos CPRs e limitando, assim, a possibilidade de perfuração competitiva por parte dos concessionários e/ou contratados.

Como vimos, as leis dos hidrocarbonetos de quase todos os países atribuem ao Estado o domínio desses recursos encontrados em seu território. O exercício desse direito, associado em menor ou maior grau a políticas de conservação e às estratégias de segurança nacional e desenvolvimento econômico, tem incentivado governos a controlar e regular as operações de exploração e produção desses hidrocarbonetos. Para uma análise acerca da experiência internacional em implementar Acordos de Unitização é preciso conhecer os elementos que ajudam a ilustrar os diferentes arranjos da Indústria Petrolífera Mundial, os seus principais atores, os incentivos e as fontes de potenciais conflitos de interesses inerentes ao processo de Exploração e Produção desses hidrocarbonetos.