O MODELO ATUAL

A Lei no 2.004 foi revogada em 1997 pela promulgação da Lei no 9.478/97, que ficou

(ANP), responsável pela regulação, fiscalização e contratação das atividades do setor e o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), órgão encarregado de formular a política pública de energia, ordenamento que continua vigente nos dias de hoje.

As diretrizes da Lei do Petróleo orientam a Política Energética nacional para o aproveitamento racional das fontes de energia. Como principais objetivos da Política destacam-se para a presente análise:

a) Preservar o interesse nacional;

b) Promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e valorizar os

recursos energéticos;

c) Proteger o meio ambiente e promover a conservação de energia;

d) Incrementar, em bases econômicas, a utilização do gás natural;

e) Promover a livre concorrência;

f) Atrair investimentos na produção de energia;

g) Ampliar a competitividade do país no mercado internacional.

Nota-se a atenção do legislador para o conceito de conservação dos recursos, por meio do aproveitamento eficiente da exploração e produção energética, e estabelece, com isso, o compromisso de maximizar o Bem-Estar Social da sociedade brasileira.

A titularidade dos hidrocarbonetos existentes no território nacional é da União, e compreende a parte terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e a zona econômica exclusiva. E nessa mesma linha de raciocínio, os direitos de exploração e produção de hidrocarbonetos em território nacional pertencem à União, cabendo sua administração à ANP.

A Lei do Petróleo, em seu art. 23 estabelece que “as atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e de gás natural serão exercidas mediante contratos de concessão, precedidos de licitação, na forma estabelecida nesta Lei”.

E de acordo com o art. 26, “A concessão implica, para o concessionário, a obrigação de explorar, por sua conta e risco e, em caso de êxito, produzir petróleo ou gás natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens, após extraídos, com os encargos relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das participações legais ou contratuais correspondentes”.

No modelo anterior, não havia motivação para a instituição de mecanismos que viabilizassem o desenvolvimento unitizado, pois, como visto na seção anterior, as atividades

de Exploração e Produção de hidrocarbonetos estavam sob monopólio estatal. O novo modelo instituiu o Desenvolvimento Competitivo, porém, por seus objetivos de conservação e aproveitamento eficiente dos recursos energéticos, o desenvolvimento unitizado passou então a ser observado no ordenamento jurídico nacional.

A individualização da produção (unitization) passou a integrar o ordenamento jurídico brasileiro com a promulgação da Lei do Petróleo. Este tema é tratado no art. 27 da Lei no 9.478 de 6 de agosto de 1997, que determina que “quando se tratar de campos que se estendam por blocos vizinhos, onde atuem concessionários distintos, deverão eles celebrar acordo para a individualização da produção”. O parágrafo único desse mesmo artigo estabelece, ainda, que “não chegando as partes a acordo, em prazo máximo fixado pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, caberá a esta determinar, com base em laudo arbitral, como serão equitativamente apropriados os direitos e obrigações sobre os blocos, com base nos princípios gerais de Direito aplicáveis” (BUCHEB, 2005, p. 210).

Cabe destacar uma observação importante de Bucheb (2005): o legislador brasileiro conferiu nomenclaturas distintas para regular os Acordos de Unitização no Brasil.

Inicialmente, Ribeiro (1997) optou pela tradução do termo unitization, recorrendo ao neologismo unitização, em sintonia com a prática já consagrada naquele momento na indústria [...] Quando analisou a primeira versão do projeto de lei do petróleo do Ministério de Minas e Energia, Martins (1997) propôs o uso do termo unificação sob o argumento de que caso haja mais de uma empresa com direitos sobre um campo de petróleo, as reservas devem ser desenvolvidas de comum acordo, e não segundo critérios individuais, no que foi seguido por Appi e Andrade (2000) [...] No art. 27 da Lei do Petróleo, entretanto, o legislador brasileiro houve por bem utilizar a expressão individualização da produção, para destacar o fato de que a produção de petróleo e gás natural advinda de campos que se estendem por blocos vizinhos, onde atuem concessionários distintos, deve ser individualizada em relação à dos demais campos de cada um desses blocos [...] O Contrato de Concessão para a Exploração, Desenvolvimento e Produção de Petróleo e Gás Natural, por seu turno, cuida desta matéria na Cláusula de Produção Unificada, fazendo referência em seu texto, no entanto, ao acordo para individualização da produção [...] Têm-se, dessa forma, três expressões em uso corrente designando o mesmo fenômeno jurídico: a legal, “individualização da produção”; a consagrada no jargão da indústria, “unitização”; e aquela referida no contrato de concessão, “unificação” (da produção). Embora as

utilizadas na Lei do Petróleo e nos contratos de concessão, para efeito de consistência (BUCHEB, 2005, p. 211).

Portanto, conforme orientação inicial, o presente trabalho utiliza-se da nomenclatura utilizada por Ribeiro (1997) para fins de análise.

No Brasil, os Acordos de Unitização são regulados pela ANP por meio dos Contratos de Concessão e, como bem orienta Perez (2009), a evolução destes acordos é cadenciada quando novos Contratos de Concessão são editados pelas rodadas anuais de licitação de blocos exploratórios de petróleo e gás natural.

Desde a abertura do Setor, já foram realizadas 10 Rodadas de Licitações de Blocos Exploratórios de petróleo e gás natural. A obra de Bucheb (2005) contempla uma análise dos Contratos de Concessão instituídos até a 5ª Rodada de Licitações. O autor destaca a evolução das normas pertinentes aos Acordos de Unitização, nas quais questiona, orienta e sugere alterações nas cláusulas específicas que conferem os fundamentos para a instituição dos Acordos de Unitização no país. Vale destacar que:

Com a promulgação da Lei do petróleo [...] teve início o debate em torno do teor das cláusulas que comporiam o Contrato de Concessão para Exploração, Desenvolvimento e Produção de Petróleo e Gás Natural, doravante denominado Contrato de Concessão, previsto no art. 6o_{, inciso IV e no Capítulo V, artigos 21 a}

44, da Lei do Petróleo, a ser celebrado entre a ANP e os concessionários das atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural. Nesse contexto, algumas das principais empresas internacionais de petróleo, reunidas no Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás – IBP, houveram por bem, em janeiro de 1998, formular uma proposta de contrato de concessão, que a seu juízo representaria o melhor projeto para o desenvolvimento da indústria no Brasil, naquele momento. Em linhas gerais, essa minuta, doravante denominada Proposta do IBP para o Contrato de Concessão, traduzia o desejo das empresas de atuar num ambiente de controle mínimo por parte da administração pública [...] Como contraponto à Proposta do IBP para o Contrato de Concessão, a ANP publicou, em março de 1998, uma minuta, doravante denominada Minuta da ANP para o Contrato de Concessão, em sentido diametralmente oposto, cuja filosofia dominante era a de submeter as atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural a um rígido controle por parte dessa agência regulatória [...] Essas duas minutas continham imprecisões técnico-jurídicas, o que se justifica, em parte, pela premência de tempo que foram produzidas. Tiveram, não obstante, o mérito de suscitar a discussão que culminou com a formulação, pela ANP, do texto dos Contratos de concessão assinados com a

PETROBRAS, por força dos artigos 32 e 33 da Lei do Petróleo, em 6 de agosto de 1998 (BUCHEB, 2005, p. 220).

A Tabela 6 apresenta a cronologia da divulgação pública e entrada em vigor dos Contratos de Concessão formalizados pela ANP.

Contrato de Concessão Divulgação Entrada em Vigor

Proposta do IBP Janeiro de 1998 -

Minuta da ANP Março de 1998 -

Rodada Zero Julho de 1998 Agosto de 1998 (*)

Rodada 1 Abril de 1999 Setembro de 1999

Rodada Zero Aditado Junho de 1999 Junho de 1999 (*)

Rodada 2 Abril de 2000 Setembro de 2000

Rodada 3 Maio de 2001 Setembro de 2001

Rodada 4 Maio de 2002 Setembro de 2002

Rodada 5 Julho de 2003 Novembro de 2003

Rodada 6 Junho de 2004 Dezembro de 2004

Rodada 7-A Agosto de 2005 Janeiro de 2006

Rodada 7-B Agosto de 2005 Janeiro de 2006

Rodada 8 Outubro de 2006 Março de 2007

Rodada 9 Setembro de 2007 Março de 2008

Rodada 10 Outubro de 2008 Junho de 2009

Tabela 6: Brasil, contratos de concessão Fonte: o autor, adaptado de Bucheb (2005)

Em todos esses instrumentos contratuais observa-se Cláusula específica que regulamenta os procedimentos necessários para se instituir o desenvolvimento unitizado no Brasil. Historicamente, a Cláusula Décima Segunda trata da Unitização das Operações em todos os instrumentos contratuais vigentes, porém, esta vem sofrendo alterações de forma e conteúdo ao longo das Rodadas de Licitação.

Tabela 7: Brasil, contratos de concessão Fonte: o autor

A Tabela 7 mostra os itens que compõem a Cláusula Décima Segunda e a evolução dos subitens ao longo das Rodadas de Licitação de Blocos Exploratórios de petróleo e gás natural. A partir da 8ª Rodada, em termos de forma, observa-se estabilização da Cláusula.

O presente trabalho não tem como objetivo esgotar a discussão de conteúdo em torno

da evolução dessa Cláusula44. Porém, uma questão muito importante para a evolução da

análise considera que as obrigações atribuídas a cada Concessionário poderão divergir substancialmente de acordo com a Rodada de Licitação na qual o Concessionário tenha participado e obtido êxito. Em outras palavras, as obrigações contratuais poderão ser diferentes de uma Rodada para outra.

Nesse sentido, vale ressaltar que a execução das operações na área unificada será regida pelos termos dos Contratos de Concessão de cada bloco pelos quais se estenda a jazida, ou seja, não se verifica a celebração de um novo Contrato de Concessão para a área unificada. A assinatura de um Contrato de Concessão específico para a área unificada, se exigida, poderia se mostrar inviável, por exemplo, na situação em que a mesma se estendesse por dois blocos licitados em rodadas distintas, já que o conteúdo e as regras do Contrato de Concessão são alterados a cada rodada e, assim, não há como impor aos concessionários envolvidos, um ou outro texto (BUCHEB, 2005, p. 236).

44 _{Bucheb (2005) apresenta em sua obra uma análise detalhada da Cláusula Décima Segunda e sua evolução até a}

5ª Rodada de Licitações da ANP.

Inclusão Subitem Inclusão Subitem Inclusão Subitem Inclusão Subitem Inclusão Subitem Inclusão Subitem Inclusão Subitem Acordo de Unitização X 12.1.1- 12.1/ 12.1.2 X 12.1.1-12.1/ 12.1.6 X 12.1/ 12.7 X 12.1.1-12.1/ 12.1.6 X 12.1/ 12.7 X 12.1/ 12.7 X 12.1/ 12.7 Áreas Adjacentes sem

Concessão - - X 12.2/ 12.2.1 X 12.8/ 12.9 X 12.2.112.2/ X 12.8/ 12.9 X 12.8/ 12.9 X 12.8/ 12.9 Direitos e Obrigações dos Concessionários X 12.2/12.2. 1-12.2.2 X 12.3/ 12.4 X 12.10/ 12.11 X 12.3/ 12.4 X 12.10/ 12.11 X 12.10/ 12.11 X 12.10/ 12.11 Modificações do

acordo pela ANP X 12.3 - - - - - - - - - - - - Aprovação do Acordo e Prosseguimento das Atividades - - X 12.5.1-12.5/ 12.5.2 X 12.12/ 12.15 X 12.5/ 12.5.1- 12.5.3 X 12.12/ 12.15 X 12.12/ 12.15 X 12.12/ 12.15 Suspensão das Operações X 12.4 - - - - - - - - - - - - Continuidade das Operações de Produção - - X 12.6/ 12.6.1 X 12.16/ 12.17 X 12.6/ 12.6.1 X 12.16 X 12.16 X 12.16 Rescisão X 12.5 X _12.7.112.7/ X 12.18/ _12.19 X _12.7.112.7/ X 12.17/ _12.18 X 12.17/ _12.18 X 12.17/ _12.18

AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO - REGULAÇÃO DO INSTITUTO DA UNITIZAÇÃO

CONTRATO DE CONCESSÃO PARA EXPLORAÇÃO, DESENVOLVIMENTO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA

8º Rodada 9º Rodada 10º Rodada Regulação - Item 5º Rodada 6º Rodada 7º Rodada A 7º Rodada B

A Tabela 8 apresenta um resumo da regulação referente à Cláusula Décima Segunda, do Contrato de Concessão da 10ª Rodada de Licitações de Blocos exploratórios de petróleo e gás natural da ANP. Acordo de Unitização Áreas Adjacentes sem Concessão Direitos e Obrigações dos Concessionários Modificações do acordo pela ANP

Aprovação do Acordo e Prosseguimento das Atividades Suspensão das Operações Continuidade das Operações de Produção Rescisão

ANP - REGULAÇÃO do INSTITUTO da UNITIZAÇÃO

CONTRATO de CONCESSÃO para EXPLORAÇÃO, DESENVOLVIMENTO e PRODUÇÃO de PETRÓLEO e GÁS NATURAL 10º RODADA de LICITAÇÃO - CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA

Normas Regulação

Dispositivos

- Caso sejam diferentes os prazos das Fases de Exploração ou Produção das áreas para os quais a Jazida se estende, a ANP poderá, a seu exclusivo critério, estender a Fase de Exploração ou Produção na área a ser unitizada; - A ANP poderá atuar na mediação das negociações, buscando a conciliação dos interesses dos Concessionários, fixando prazos para a celebração do Acordo.

-

- Constatação de CPR, Concessionário informará formalmente o fato à ANP em até 10 (dez) dias úteis; - Áreas adjacentes sob concessão, a ANP notificará as partes para Acordo de Unitização; - Antes da aprovação do Acordo deverá ser realizada Avaliação; - Os Concessionários Notificarão à ANP o cronograma de negociações. A ANP poderá solicitar presença nas negociações; - Após Avaliação, a ANP estabelecerá os termos do Acordo relacionados aos Contratos de Concessão e das Participações num prazo de até 60 dias após a entrega do Relatório de Avaliação; - A ANP utilizará, na determinação dos termos contratuais, as informações técnicas da Jazida, ponderando os termos

contratuais, de acordo com o princípio da proporcionalidade e segundo as Melhores Práticas da Indústria do Petróleo. - Caso a área adjacente não esteja sob concessão, a ANP deverá negociar o Acordo com a finalidade de definir e constituir as bases contratuais do Acordo de Unitização; - A ANP poderá licitar o bloco correspondente à área adjacente, sendo que o futuro Concessionário assumirá as obrigações previstas e cumprirá o Acordo de Unitização.

- Enquanto não aprovado pela ANP o Acordo, ficarão suspensos o Desenvolvimento e a Produção da Jazida, a menos que uma das áreas envolvidas já esteja em Fase de Produção, ou se de outro modo a continuidade seja autorizada pela ANP, a seu exclusivo critério. A referida interrupção poderá não ser aplicável no caso das áreas em bacias maduras, sempre a critério da ANP.

- Não chegando as partes a acordo, em prazo máximo fixado pela ANP, caberá a esta determinar, com base em laudo arbitral, como serão apropriados os direitos e obrigações de cada Concessionário, com base nos princípios gerais de Direito aplicáveis; - A recusa de qualquer das partes em firmar o Acordo Unitização implicará a rescisão do Contrato.

- A ANP terá o prazo de 60 dias, contados do recebimento do acordo, para aprová-lo ou solicitar modificações. Caso a ANP solicite modificações, o Concessionário terá 60 dias para discuti-las e apresentá-las à ANP; - Antes do término da Fase de Exploração, os Concessionários poderão efetuar a Declaração de Comercialidade da área Unitizada; - Se o prosseguimento das Operações na área unitizada proporcionar melhor conhecimento da extensão das Jazidas, a ANP poderá, por iniciativa própria ou por solicitação fundamentada dos Concessionários, determinar a revisão dos termos contratuais; - Qualquer mudança no Acordo que implique na alteração de obrigações dependerá de prévia e expressa aprovação pela ANP.

-

Tabela 8: Brasil, contratos de concessão - Cláusula Décima Segunda Fonte: O autor. Agência Nacional de Petróleo – ANP

Assim como nos países selecionados, o Brasil apresenta um arcabouço legal a ser observado no caso da presença de CPRs de hidrocarbonetos. De forma geral, o país enfrenta os mesmos desafios que são postos aos outros países. Problemas de assimetria de informação, custos de transação, seleção adversa, risco moral, riscos inerentes às atividades de exploração e produção, especificidade dos ativos etc.

a manutenção e preservação dos seus recursos naturais. O Brasil vive um processo de aprendizado, e essa questão pode ser bem observada na Tabela 6, pois nota-se o esforço da ANP em promover um ambiente favorável ao investimento privado. Porém, esse processo de aprendizado apresenta os seus custos, pois como foi dito em capítulo anterior, países competem por recursos e os investidores estão sempre avaliando os riscos técnicos, políticos e financeiros para a tomada de decisão de investimentos.

No Brasil, a obrigatoriedade de se celebrar Acordos de Unitização é um dos mecanismos que garantem a aplicabilidade da norma jurídica para a conservação e aproveitamento eficiente dos recursos energéticos do país. No caso brasileiro, poderão ser observados custos bem como benefícios sociais com a execução de tal instrumento.

Em termos de custos, como foi observado nas experiências anteriores, o processo de negociação pode ser longo e oneroso, e não garante que os agentes tenham seus incentivos alinhados num interesse comum. Como exemplo, o processo de negociação relatado por Pedroso & Abdounur:

O crescimento do número de concessionários de atividades de E&P no Brasil, associado à tendência de oferta de blocos exploratórios de menores dimensões, a partir da 5ª Rodada de Licitações (2003), ocasionou um crescimento significativo da possibilidade da extensão de reservatórios para mais de uma concessão [...] Alguns itens a serem negociados em um processo de unitização destacam-se pelo potencial de ocasionar conflitos entre as companhias envolvidas. Estes tópicos não são necessariamente partes integrantes do Acordo para Individualização da Produção a ser apresentado à ANP e envolvem também aspectos comerciais a serem acordados entre as partes (PEDROSO & ABDOUNUR, 2008, p. 2).

Os autores elaboraram uma tabela (Tabela 9) que apresenta questões de entendimento técnico e os Termos contratuais e comerciais que são exaustivamente discutidos num processo de negociação de Acordo de Unitização.

Tabela 9: Brasil, negociação de termos contratuais e comerciais Fonte: Elaborado por Pedroso & Abdounur (2008, p. 2)

Em termos de benefícios, a norma minimiza a problemática apresentada no Capítulo 2 – os problemas dos CPRs são resolvidos –, uma vez que não há possibilidade legal para a observância da Regra da Captura e por consequência da Tragédia dos Comuns. Analisando a Tabela 7, identificam-se benefícios quando as negociações dos Acordos de Unitização são instituídas e finalizadas no Timing do negócio.

O desenvolvimento unitizado irá trazer benefícios ao se minimizar os custos de produção por meio de economias de escala, evitando perfurações desnecessárias e otimizando a infraestrutura para operação de um CPR. Do ponto de vista social irá maximizar a recuperação final de petróleo no Brasil, de acordo com as melhores práticas de engenharia. E um destaque muito importante para a atualidade do país tem por orientação técnica o benefício de minimizar danos desnecessários à estrutura física dos poços, como veremos numa seção subsequente.

Atualmente, verifica-se no país o processo de formalização de três Acordos de Unitização, como apresentado na Tabela 10.

Jazida Unitizada Campo/Bloco Participação Operadora Empresas Início ALBACORA 13,0000% 100% PETROBRAS ALBACORA- LESTE 87,0000% 90% PETROBRAS; 10% REPSOL CAMARUPIM (BES-100) 30,5065% 100% PETROBRAS CAMARUPIM NORTE (BM-ES-5) 69,4935%

El Paso Óleo e Gás do Brasil Ltd (35%), PETROBRAS (65%). MANGANGÁ (BC-60) 50,0000% 100% PETROBRAS NAUTILUS (BC-10) 50,0000% ONGC (30%); PETROBRAS (35%) E SHELL (35%) MANGANGÁ- NAUTILUS SHELL Brasil Ltda. 7/10/2008 ALBACORA- ALBACORA LESTE (CARATINGA) PETROBRAS 28/12/2007 CAMARUPIM- CAMARUPIN NORTE PETROBRAS 2/6/2009

Tabela 10: Brasil, processos para formalização de Acordos de Unitização Fonte: PETROBRAS, ANP

No ano de 2007, a PETROBRAS divulgou uma grande descoberta de acumulação de hidrocarbonetos no Brasil, conhecida como “pré-sal” e localizada entre os estados de Santa Catarina e Espírito Santo (Figura19). Na Bacia de Santos, por exemplo, o petróleo já identificado no pré-sal tem uma densidade de 28,5º API, baixa acidez e baixo teor de enxofre, características de um produto de alta qualidade e maior valor de mercado. A próxima seção tem por objetivo apresentar esse novo marco da indústria de petróleo e gás natural no Brasil.

Figura 20: Brasil, Pré-Sal – extensão da província petrolífera Fonte: PETROBRAS