A RACIONALIDADE DOS GOVERNOS

A combinação mais comum entre agentes para o desenvolvimento da indústria de petróleo e gás num determinado país pode ser composta por uma relação de um governo, que representa os objetivos da sociedade, e de uma ou mais empresas, estatal, nacional ou multinacional. Bindemann (1999) orienta que, dados os objetivos das empresas e dos governos, e que estes não são necessariamente coincidentes e podem divergir substancialmente, torna-se ainda mais importante identificar as prováveis fontes de conflitos. Em um ambiente político-econômico volátil, em que se observam mudanças súbitas nas legislações e nas aplicações das regras para os contratos celebrados sob a égide de um regime, estas podem contribuir para o arrefecimento das expectativas das empresas em relação à implementação de futuros investimentos. Questões controversas como a tributação das

24 _{No contexto político, o termo território refere-se à superfície terrestre de um Estado, seja ele soberano ou não.}

É definido como o espaço físico sobre o qual o Estado exerce seu poder soberano, ou em outras palavras, é o âmbito de validade da ordem jurídica estatal. De acordo com as teorias gerais de Estado, diplomacia, relações internacionais e nacionalidade, o território é uma das condições para a existência e o reconhecimento de um país (sendo os outros dois a nação e o Estado). Por isso, existem determinados casos de entidades soberanas que não são consideradas países, como Estados sem território (Autoridade Nacional Palestina e a Ordem Soberana dos Cavaleiros de Malta) ou nações sem território (os ciganos). Compreende o território: as terras emersas, o espaço aéreo, os rios, os lagos e as águas territoriais. Internet, site da Wikipédia, http://pt.wikipedia.org/wiki/Territ%C3%B3rio.

empresas, os direitos de propriedade e a divisão das receitas entre as empresas e os governos são questões críticas que merecem especial atenção.

A elaboração de contratos que proporcionem mecanismos de incentivos claros nas formas para a resolução de conflitos e estáveis no longo prazo é questão fundamental que se

apresenta para se estabelecer um ambiente favorável aos investimentos25.

Um tempo considerável pode decorrer entre o investimento inicial em campos petrolíferos e a realização dos lucros empresariais. O investimento nesse segmento, portanto, é um componente de longo prazo que incorpora posições relativas à negociação entre as partes envolvidas acerca de mudanças estruturais ao longo das etapas deste jogo estratégico.

O regime fiscal26 e especialmente a implementação de reformas no sistema legal são

instrumentos utilizados por muitos países para transparecer a política do governo, servindo como sinais econômicos ao mercado e, assim, influenciando as decisões de investimento de atores econômicos que se engajam nessas atividades.

Os sistemas jurídicos abordam os direitos e obrigações do governo anfitrião com investidores privados. Como destacado anteriormente, estes podem ser agrupados em duas famílias, os sistemas contratuais e os sistemas concessionários. Nesses sistemas existem dois métodos de contratação:

a) A negociação bilateral;

b) E a licitação.

Quando um contrato é negociado bilateralmente, a empresa, geralmente uma multinacional, atua junto ao governo de um país, a fim de obter uma concessão para exploração, desenvolvimento e exportação de um depósito mineral. Tradicionalmente, o contrato será concedido em troca de um pagamento de royalties da empresa para o governo. Estes acordos são geralmente considerados favoráveis ao contratante privado, que por um lado obtém os direitos de operação e controle sobre as reservas de hidrocarbonetos, bem como sobre os níveis de produção (assumindo que os hidrocarbonetos foram descobertos). Este modelo pode, por exemplo, ser motivado em face da falha na informação por representantes do governo e da dificuldade de conseguir meios alternativos para financiar a exploração. A implementação do processo de negociação reflete-se num modelo de contrato que define os termos básicos do acordo. Um modelo de contrato pode

especificar, por exemplo, que a empresa deve pagar royalties, mas o alcance dos royalties são negociados caso a caso (BINDEMANN, 1999, p. 7).

Em um processo de licitação os candidatos geralmente são obrigados a cumprir determinadas normas de participação. A adjudicação do contrato é invariavelmente atribuída a um vencedor, com base nas propostas seladas apresentadas por seus concorrentes. A licitação pode ser baseada em royalties, bônus de assinatura, dentre outros. A maior oferta recebe um contrato previsto pela legislação do país. Essa legislação, normalmente, oferece pouca ou nenhuma orientação para as disposições que devem estar contidas em uma licença de exploração e produção, mas para cada modelo de licenciamento cláusulas específicas são implementadas pelo Poder Regulador. A base para a concessão de uma licença não se dá apenas pelo processo de loteria, mas também pela avaliação da capacidade dos candidatos para cumprir esses contratos. A lógica por trás desse mecanismo é a seleção dos agentes que detêm a competência necessária e/ou do equipamento necessário para realizar o trabalho de exploração e produção de hidrocarbonetos (BINDEMANN, 1999, p. 8).

Em muitos países, o Instituto da Unitização poderá ser regulamentado e incentivado por meio desses instrumentos jurídicos. O Contrato de Partilha de Produção ou de Concessão poderá conter as diretrizes para o estabelecimento de tal instituto, prescrevendo os processos a serem implementados, caso a caso.

Bindemann observa que existe ainda outro arranjo institucional de interação entre os agentes econômicos. Esse arranjo consiste na implementação de contratos que são negociados entre uma empresa estrangeira e uma empresa nacional de petróleo, em vez do governo. A

Companhia Nacional de Petróleo (NOC)27 tem o poder de negociar contratos, quer devido à

legislação e à regulação do país, quer porque ela é a detentora dos direitos de propriedade sob as reservas de hidrocarbonetos do país.

Pode-se pensar imediatamente qual a razão que leva a NOC a substituir o governo nas negociações com um agente privado. Primeiro, as NOCs são suscetíveis a possuir melhores informações sobre os depósitos de hidrocarbonetos do país, a tecnologia mais adequada para a exploração e desenvolvimento, bem como a capacidade de a empresa estrangeira realizar o trabalho necessário, que podem ser derivadas de uma experiência técnica adquirida por meio de atividades exploratórias e de produção ou por estudos acerca das condições geológicas do país. Por outro lado, as NOCs podem ser percebidas como instituições com uma menor influência política do que o governo.

Para o desenvolvimento das atividades petrolíferas os governos buscam viabilizar a implementação desses contratos, e assim dar autorização para o início do Ciclo de Vida de um Campo. Os tipos de contratos existentes podem ser amplamente classificados em contratos de risco e acordos livres de risco, com maior frequência observada para os da na primeira categoria. O tipo de acordo ofertado e os termos aplicados a ele podem ser derivados de uma legislação específica ou mesmo através da livre negociação. Um grande número de parâmetros determina a natureza do contrato. Entre eles a maturidade do setor de petróleo, o regime fiscal, a dependência por importações ou relativos à exportação dos produtos, aspectos geológicos, custos e o quadro regulamentar (BINDEMANN, 1999, p. 8).

O estudo da governança desses sistemas configura-se num trabalho interdisciplinar, em que o Direito, a Economia, a Engenharia, a Geologia e a Administração encontram-se presentes. Atualmente, os governos trabalham em torno de mecanismos de indução aos investimentos que atendam aos interesses públicos para o melhor aproveitamento dos recursos naturais. Estes, nem sempre conseguem conciliar os objetivos e interesses dos atores que participam do processo.

O Instituto da Unitização configura-se num mecanismo desenvolvido e implementado por vários países no âmbito mundial, que busca o alinhamento dos interesses públicos e privados nos ambientes onde atuam os mais diversos atores econômicos. Como vimos anteriormente, a origem desse instituto remonta a história do desenvolvimento norte- americano da indústria do petróleo e gás natural. O trasbordamento dessa experiência pode ser observado no âmbito mundial, de acordo com objetivos distintos da política econômica dos Estados Soberanos. Após conhecer os elementos que ajudam a ilustrar os diferentes arranjos da Indústria Petrolífera Mundial, serão apresentadas experiências internacionais selecionadas de aplicação do Instituto da Unitização.