As competências tributárias no Estado brasileiro

No Estado Tributário brasileirovigente há diversidade de competências tributárias. As competências tributárias consistem em aptidões legislativas ofertadas pelo legislador constituinte aos entes federativos para instituírem as espécies de tributo (AMARO, 2012; CARVALHO, 2009).

Segundo Carrazza (2001, p. 415), a competência tributária é “a possibilidade de criar, in abstracto, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos ativos, seus sujeitos passivos, suas bases de cálculo e suas alíquotas”.

Em outras palavras, a competência tributária é uma faculdade que possui o ente federativo, seja União, estados, distrito federal e municípios, de criar determinados tributos, mediante lei, em regra lei ordinária, descrevendo legislativamente todos os seus elementos essenciais (hipótese de incidência, sujeitos ativo e passivos, base de cálculo, alíquota, âmbito de abrangência territorial e penalidades aplicáveis, com base no art. 97 do Código Tributário Nacional –

CTN10), em face do primado da legalidade e da tipicidade existentes no atual ordenamento jurídico (AMARO, 2012; CARRAZA, 2011; CARVALHO, 2009)

Nestes termos, dispõe o art. 6º, do CTN:

A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e observado o disposto nesta Lei. (BRASIL. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966 – CTN)

As competências tributárias são competências legislativas plena, de natureza constitucional, obtendo o seu fundamento no Estado Federativo e no primado da igualdade entre os entes federativos, tendo em vista que se trata de importante fonte de receita dos mesmos.

Neste passo, a competência legislativa de criar tributo possui algumas características, tais como, a facultatividade e a indelegabilidade, visto que se trata de uma faculdade dos entes federativos de exercê-la, como dito acima, e a mesma não pode ser delegada a outra pessoa, no intuito de assegurar o equilíbrio do Estado Federativo consignado formalmente na Carta Política de 1988. Neste sentido, ratifica o art. 7º do CTN:

Art. 7º. A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos termos do §3º do art. 18 da Constituição. (BRASIL. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966 – CTN)

Além disso, a competência tributária é irrenunciável e não pode caducar, em respeito aos primados do interesse público e do Estado Federativo, assim, ratifica o art. 8º, do CTN. Outra característica também mencionada na doutrina pátria (AMARO, 2012; CARVALHO, 2009) é a exclusividade das competências tributárias previstas nos arts. 149, 153, 154, 155 e 156 da Constituição Federal de 1988; em que pese Carvalho (2009) pondere que somente a União de fato possua, visto que

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Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: I- a instituição de tributos, ou a sua extinção; II- a majoração de tributos, ou sua redução, ressalvado o disposto nos arts. 21, 26, 39, 57 e 65; III- a definição do fato gerador da obrigação tributária principal, ressalvado o disposto no inciso I do §3º do art. 52, e do seu sujeito passivo; IV- a fixação da alíquota do tributo e da sua base de cálculo, ressalvado o disposto nos arts. 21, 26, 39, 57 e 65; V- a cominação de penalidades para as ações ou omissões contrárias a seus dispositivos, ou para outras infrações nela definidas; VI- as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades. (BRASIL. CTN)

possui a competência extraordinária, assim, em caso de guerra externa ou sua iminência a União pode invadir, temporariamente, a competência legislativa dos impostos dos estados, do distrito federal e dos municípios, nos termos do art. 154, II, da Carta Política vigente.

Por fim, a competência tributária não pode ser modificada a qualquer momento e as emendas constitucionais que modifiquem as mesmas devem ser analisadas se desrespeitam ou não o Estado Federativo, portanto, se fere ou não cláusulas pétreas previstas no art. 60, §4º, incisos I a IV,da Carta Política de 198811.

Cumpre dispor que no Acórdão da ADI n. 939, o Egrégio STF declarou inconstitucional uma Emenda Constitucional (E. C.) n. 03 de 1993 que criava o imposto sobre a movimentação financeira (IPMF), por violar cláusula pétrea, em especial, o princípio constitucional da anterioridade e a imunidade recíproca, conforme corrobora trecho do Acórdão mencionado:

[...] Uma emenda constitucional, emanada, portanto, de constituinte derivado, incidindo em violação à Constituição originária, pode ser declarada inconstitucional, pelo STF, cuja função precípua é de guarda da Constituição. A EC 3, de 17-3-1993, que, no art. 2º, autorizou a União a instituir o Imposto Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira(IPMF), incidiu em vício de inconstitucionalidade, ao dispor, no § 2º desse dispositivo, que, quanto a tal tributo, não se aplica o art. 150, III, b, e VI, da Constituição, porque, desse modo, violou os seguintes princípios e normas imutáveis (somente eles, não outros): o princípio da anterioridade, que é garantia individual do contribuinte (art. 5º, § 2º, art. 60, § 4º, inciso IV, e art. 150, III, b, da

Constituição). (BRASIL. STF. ADI 939, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 15-12-1993, Plenário, DJ de 18-3-1994, grifo nosso)

Há diversos tipos de competências tributárias no atual sistema tributário brasileiro: exclusiva, comum, residual, extraordinária e cumulativa.

A competência exclusiva consiste na competência de cada ente político de criar determinados tributos exclusivamente, a exemplo do direito de instituir impostos

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Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta.

§4º. Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I- a forma federativa de Estado;

II- o voto direto, secreto, universal e periódico. III- a separação dos Poderes;

IV- os direitos e garantias individuais. (BRASIL. CF/88)

a União (art. 153, CF/88), os estados e distrito federal (art. 155, CF/88) e os municípios e o distrito federal (art. 156, CF/88).

A competência comum ocorre quando todos os entes políticos possuem direito subjetivo de criar a mesma espécie tributária, por exemplo, as taxas e a contribuição de melhoria (art. 149).

A competência residual é a aptidão que a União possui de instituir mediante Lei Complementar outros impostos não definidos na Carta Política de 1988, desde que sejam não cumulativos e tenham o fato gerador e a base de cálculo diversos dos demais impostos previstos no Texto Constitucional (art. 154, I, CF/88). Além de instituir contribuições cujo fato gerador não esteja definido no art. 195 da Carta Política de 1988, conforme parágrafo 4º do mesmo artigo, e Acórdão da ADI n. 1.103 do Plenário do STF, de 18.12.1996, in verbis:

[...]O § 4º do art. 195 da Constituição prevê que a lei complementar

pode instituir outras fontes de receita para a seguridade social;

desta forma, quando a Lei 8.870/1994 serve-se de outras fontes, criando contribuição nova, além das expressamente previstas, é ela inconstitucional, porque é lei ordinária, insuscetível de veicular tal matéria.” ((BRASIL. STF. ADI 1.103, Rel. p/ o ac. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 18-12-1996, Plenário, DJ de 25-4-1997, grifo nosso)

Já a competência extraordinária consiste na possibilidade da União instituir impostos, no caso de guerra externa ou sua iminência, que sejam de sua competência tributária ou não (art. 154, II, CF/88), os quais terão vigência enquanto permanecer a situação que lhe deu causa, sendo suprimido gradativamente no prazo de cinco anos contados da data da celebração da paz, nos termos do art. 76 do CTN.

Por fim, a competência cumulativa prevista no art. 147 da atual Carta Política determina a competência da União cumular os impostos estaduais nos territórios federais e os impostos municipais, se não houver municípios; e a competência do distrito federal de cumular os impostos estaduais e municipais. Em outras palavras, a União pode instituir impostos estaduais no território federal, bem como os impostos municipais, quando o território federal não for dividido em municípios; na atualidade, não existem mais território federais. Os antigos territórios federais de Roraima, Rondônia e Amapá, hoje são estados federados, e Fernando de Noronha foi incorporado ao estado de Pernambuco, conforme arts. 14 e 15 do ADCT da

Constituição Federal de 1988. No que pertine ao distrito federal, este possui o direito subjetivo de instituir impostos estaduais e municipais, alguns autores (SABBAG, 2012), ainda defendem que, em que pese o Texto Constitucional vigente mencione “impostos” no art. 147, é permitido que institua as demais espécies tributárias de competência dos estados e municípios, em face da natureza híbrida do distrito federal.

Os tributos consistem, na atualidade, na principal fonte de recursos do Tesouro Público, daí a importância de assegurar a autonomia financeira e política dos entes federados e o cuidado do legislador constituinte em delimitar as variadas competências tributárias dos entes federativos.

Todavia, o sistema fiscal brasileiro não se compõe apenas pelo sistema tributário, conforme já foi asseverado, ele é misto e também se caracteriza pela discriminação do produto, a qual ocorre pela participação das entidades federativas na arrecadação da receita tributária por meio do também complexo sistema de transferências intergovernamentais ou fundos constitucionais (arts. 157 a 159, CF/88), o qual será detalhado no capítulo posterior.

Portanto, o federalismo fiscal brasileiro possui como elementos importantes o sistema tributário e o sistema de transferências intergovernamentais, os quais perfazem em dois tipos relevantes de receita dos entes federativos: a receita tributária (derivada) e a receita transferida.

No entanto, impende destacar que o Estado subsiste mediante variadas receitas públicas. Uma classificação clássica de receita pública diferencia três espécies, consoante a sua origem: originárias, derivadas e transferidas. As receitas originárias são os recursos do Estado decorrentes da exploração do seu patrimônio ou quando pode exercer seu direito público disponível, a exemplo, dos aluguéis, da venda de bens, royalties da União entre outras. As receitas derivadas são aquelas decorrentes do poder impositivo do Estado e da colaboração do patrimônio particular, consubstanciando-se em prestações pecuniárias compulsórias exigidas do cidadão pelo Estado, mediante lei, por exemplo, tributos e penalidades. Já as receitas transferidas são as receitas repassadas de um ente federativo para o outro, podendo ser fruto da partilha da receita tributária ou não (FERNANDES, 2008; CONTI, 2010).

Neste trabalho se dará ênfase no sistema das transferências intergovernamentais, haja vista a importância que este tomou no Estado brasileiro,

sobretudo na década de 2000, determinando características marcantes ao federalismo fiscal brasileiro.

2.2 O pacto federativo fiscal brasileiro e o aumento das transferências