Correção de oferta de bens e serviços públicos

As transferências intergovernamentais também podem servir como instrumentos para corrigir ofertas desiguais de bens e serviços públicos entre as regiões e as entidades federativas do país e, assim, alcançar um padrão nacional igualitário, em prol da dignidade humana.

No atual Estado Democrático de Direito, o Estado brasileiro possui o dever de assegurar a todos os cidadãos variados direitos fundamentais civis, políticos, sociais, econômicos, culturais e difusos (arts. 1º. a 5º., entre outros da CF/88), bem como adote medidas para reduzir as desigualdades regionais (art. 3º., CF/88), o que requer que se esforce em prol da oferta equitativa de bens e serviços públicos entre as regiões e os seus membros mediante a execução de políticas públicas.

Entretanto, na prática, visualiza-se a existência de desigualdades socioeconômicas entre as regiões e entidades federativas, o que reflete na oferta desigual de bens e serviços públicos.

Diante desse quadro, já detalhado no Capítulo anterior, as transferências intergovernamentais passam a ser um instrumento que visa atenuar a oferta ineficiente e desigual desses bens e serviços públicos no Brasil. Neste sentido, as transferências constitucionais que possuem caráter redistributivo colaboram para essa função, a exemplo do FPE, do FPM e dos Fundos Nacionais de Desenvolvimento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO), visto que tem como objetivo promover o equilíbrio da capacidade financeira e, assim, assegurar condições de oferta de bens e serviços em todo o Brasil.

As transferências voluntárias condicionadas para as áreas sociais também podem servir para corrigir essas ineficiências. Lima (2003) exemplifica o caso da União que tenha interesse que um trabalhador tenha uma média de estudo gratuito de 12 anos e um determinado município oferte apenas 8 anos de estudo gratuito, para corrigir tal ineficiência a União pode mediante uma transferência voluntária repassar recursos para esse município de forma vinculada para aplicação da receita nessa específica política social e, assim, aumentar a oferta de anos de estudo gratuito para 12 anos.

Diante das diversas funções, acima elencadas, que o sistema jurídico brasileiro de transferências intergovernamentais pode adotar, neste trabalho, serão enfatizadas duas funções consideradas essenciais: (i) a equalização fiscal, ou seja, a redução da capacidade financeira entre os entes federativos; e (ii) a promoção ao desenvolvimento sustentado das entidades federativas do Estado brasileiro; as quais serão analisadas detalhadamente a seguir.

3.2.7 Transferências intergovernamentais como estratégia de equalização fiscal e redução da diferença entre as capacidades financeiras dos entes federativos

A equalização fiscal e a promoção do desenvolvimento e, por conseguinte, a correção de ineficiências na oferta de equilíbrio de bens públicos locais, são funções essenciais ao sistema de transferências, em especial, no Brasil, o qual tem como objetivo fundamental promover a igualdade entre os membros da Federação, reduzir as desigualdades regionais no país e promover o desenvolvimento nacional, com base nos arts. 1º e 3º, entre outros, da Carta Política de 1988.

Tais funções também são consideradas como desejáveis pelos economistas Cosio; Mendes e Miranda (2008) quando mencionam nos aspectos da redistribuição regional e da redução do hiato fiscal.

A equalização fiscal na compreensão desta pesquisa científica nada mais é do que um corolário do primado da igualdade política-financeira entre as unidades federativas do Estado Brasileiro, bem como do dever do Estado de assegurar o aspecto cooperativo do federalismo fiscal, ou seja, de promover a atividade financeira para concretização dos direitos fundamentais de forma solidária entre os membros da Federação, conforme detalhado no capítulo 2 deste trabalho.

O primado da igualdade político-financeira deve ser assegurado entre as unidades federativas mediante instrumentos que promovam o constante (re)equilíbrio financeiro entre as mesmas. Alguns autores vão denominá-lo de equidade fiscal, ao definir como o dever do Estado de garantir uma capacidade financeira igualitária entre os membros da Federação, no intuito de atribuir condições semelhantes para que cada ente político possa promover sua política de desenvolvimento e ofertar bens e serviços públicos essenciais à sociedade (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980, p. 68-84).

Assim, a equalização fiscal tem como fundamento o primado da igualdade entre os entes políticos ou o primado da equidade fiscal, e por decorrência lógica, pode-se defender também que tem como fundamento a justiça distributiva aplicada na área fiscal, visto que exige do Estado um tratamento igualitário não somente no aspecto formal mas também no aspecto material, sobre a distribuição de receitas entre as unidades federativas, assim, o Estado deve assegurar capacidade financeira igualitária aos iguais e tratamento desigual aos desiguais.O Estado deve se valer de instrumentos para assegurar a capacidade financeira semelhante entre os seus membros e se for necessário adotar fatores redistributivos equitativos de recursos entre os mesmos.

Tal interpretação busca, nas diretrizes de Ronald Dworkin (1999), compreender as normas jurídicas como fundamento de validade os princípios morais

da justiça e da equidade. Segundo o referido autor o problema da divergência do

direito é uma questão de fundamentos, logo, o direito não pode ser interpretado como uma simples questão de fato, como fazem as teorias semânticas do direito, entre elas o positivismo jurídico. A interpretação do direito deve ser construtiva, e o

intérprete impõe um propósito (valor) de forma a tirar o melhor proveito da proposição jurídica.

O princípio judiciário da integridade deve auxiliar os intérpretes a identificar direitos e deveres como se fossem um único exegeta, a comunidade personificada, exteriorizando uma concepção de direito coerente de justiça e equidade, consubstanciada nos princípios e valores garantidos na Carta Constitucional de 1988, como o Estado Democrático de Direito, a dignidade humana, entre outros. Assim, no Estado Democrático de Direito, as normas jurídicas tributárias devem ser construídas, orientadas pelo princípio da justiça social, de forma a concretizar os princípios e valores constitucionais como a igualdade (material) e a solidariedade.

Neste sentido, as transferências intergovernamentais podem ser um instrumento para redistribuir a receita de forma equitativa entre os membros da Federação, assegurando-lhes capacidades financeiras igualitárias para promover o seu desenvolvimento e (re) equilibrar a oferta de bens e serviços públicos entre as unidades subnacionais e as regiões do Estado Brasileiro.

Tal função da transferência intergovernamental de promover a igualdade/a equidade fiscal ou a justiça distributiva entre os entes políticos pode ser concretizada mediante a equalização fiscal, não sendo uma tarefa fácil, haja vista o regime jurídico da mesma, em especial, os critérios legais de partilha e de afetação das mesmas, as quais necessitam ser discutidas e atualizadas.

Neste passo, a equalização fiscal consiste na necessidade de redução ou equilíbrio da capacidade financeira entre os entes federativos, tendo em vista uma irregular distribuição da base tributária, diferenças territoriais, populacionais, sociais, econômicas e culturais das regiões do país, ou desigualdade na distribuição funcional e espacial dos resultados do crescimento econômico do Estado, o que interfere na capacidade financeira de realização de gasto social e, por conseguinte, na oferta de bens e serviços públicos localmente.

Nos Estados Unidos não existem transferências com finalidade de equalização fiscal, haja vista o caráter competitivo decorrente da forte tendência do federalismo dual americano que permaneceu até 1937; a partir daí o federalismo americano passou a ter aspectos cooperativos com a introdução das transferências da União aos governos estaduais e locais (grants-in-aid) e com a explosão das transferências vinculadas (categorical grants), sobretudo após 1960. Todavia, no

Canadá, na Itália e na Alemanha as transferências possuem como uma das principais funções a equalização fiscal entre as jurisdições (LIMA, 2003, p. 130-132). Na Alemanha, a partir de 1955-1956, o federalismo passou a ter caráter cooperativo e assimétrico, abandonando o modelo americano dual e competitivo assumido após a retomada da forma federativa da Alemanha com o fim da Segunda Guerra Mundial e a promulgação da Lei Fundamental de Bonn. Após a queda do muro de Berlim em 1989, o federalismo cooperativo alemão se consolidou em face dos instrumentos adotados para atenuar as disparidades socioeconômicas entre Leste e Oeste, assim, houve uma centralização da receita tributária na União, mas, por outro lado, um complexo sistema de transferências aos governos subnacionais (Länder) e entre os mesmos, gerando um efetivo processo de equalização fiscal. Logo, na Alemanha existem transferências entre as esferas governamentais (cooperação vertical), como no Brasil, e entre entidades federativas do mesmo nível governamental (cooperação horizontal), o que não existe no Brasil, sempre visando atenuar as disparidades socioeconômicas entre as entidades federativas e possibilitando a capacidade homogênea de oferta de bens e serviços públicos. Ademais, a partilha da receita é fruto de decisão política mediante deliberações em fóruns institucionais políticos, tais como o Bundesrat, o que proporciona efetiva cooperação entre os diversos entes políticos. Tal processo político é acompanhado pelo Tribunal Constitucional Federal Alemão (BACHUR, 2005, p. 384-388).

No Brasil, como dito, o objetivo da equalização fiscal do sistema de transferências intergovernamentais está em plena consonância com o Estado Federativo Brasileiro e o seu aspecto cooperativo, tendo em vista a necessidade de redução da desigualdade de capacidades financeiras diversificadas entre as unidades federativas, conforme suas aptidões econômicas.

Bahl (1999) ressalta que o sistema de transferências é importante para atenuar a desigualdade na arrecadação própria entre os entes federativos, bem comono descompasso desta arrecadação tributária com as responsabilidades sociais.Da mesma forma explicam Barrera e Roarelli (1995, p. 130) que um dos motivos para a existência do sistema de transferências intergovernamentais consiste na “existência de desigualdades na distribuição funcional e espacial dos benefícios do crescimento econômico, as quais acabam determinando diferenças na capacidade de arrecadação e autofinanciamento entre as unidades federativas”. Logo, o sistema de transferências é essencial em países em que exista o

descompasso na arrecadação própria, que envolve a arrecadação de receitas derivadas (tributos e penalidades) e receitas originárias (decorrentes da exploração do patrimônio), como o caso do Brasil e outros países, diante da heterogeneidade socioeconômica, ambiental e cultural entre as cinco regiões (Norte, Nordeste, Sul, Centro-Oeste e Sudeste) e entre os 26 estados, 01 distrito federal e 5.565 municípios.

A dessemelhança territorial, populacional, social, econômica e cultural do país torna muito difícil que todos os entes subnacionais de forma igualitária consigam extrair de suas competências tributárias e potencialidades econômicas a receita necessária para custear todas as suas responsabilidades sociais, diante dessa realidade o sistema de transferências passa a ser fundamental em um Estado Federativo que tem como dever assegurar a igualdade política e financeira entre os entes políticos, bem como o equilíbrio na distribuição de bens e serviços públicos nas diversas regiões de seu território nacional.

Alencar e Gobetti (2008, p. 10), com base em Dahlby (2007, p. 8), aduzem que as diferenças de capacidade financeira entre as entidades federativas decorrem “não só do tamanho das bases tributárias, como também na sensibilidade dessas bases a variações na carga tributária”, logo, concluem, que “não se poderia exigir que todas as unidades de um mesmo nível de governo obtenham a mesma receita per capita, sendo necessária a redistribuição horizontal de recursos com base no princípio da equidade”.

Ademais, cumpre avaliar que a teoria financeira clássica estrangeira, vai atribuir dois aspectos à equalização fiscal: a) horizontal, quando se trata de alcançar a atenuação da desigualdade das capacidades financeiras entre entes políticos de um mesmo nível governamental (entre estados ou entre municípios); e b) vertical, quando se reportar à redução da desigualdade das capacidades financeiras entre entes políticos de esferas governamentais diferenciadas (entre União, estados e municípios).

Neste sentido, Bird (1999, p. 10), professor da Universidade de Toronto, entende que o sistema de transferências possui a função de corrigir ou minimizar os desequilíbrios fiscais verticais e horizontais da Federação, ao dispor que:

A significant flow of intergovernmental fiscal transfers is needed in order not only to maintain vertical fiscal balance (between levels of government) but also – to the extent this is a policy concern in the

country in the question – horizontal fiscal balance (between units of government at the same level).

Alguns doutrinadores brasileiros vão acompanhar esse entendimento de Bird, são os casos de Barrera e Roarelli (1995), Gasparini e Miranda (2006), Alencar e Gobetti (2008), entre outros.

Barrera e Roarelli (1995, p. 130) expõem que as transferências intergovernamentais constituem em um mecanismo que permite a distribuição de recursos fiscais entre as esferas do governo, de igual ou diferente nível, destinada à complementação de verbas que lhes são necessárias para cumprir os encargos decorrentes de suas respectivas competências. Dessa forma, compreendem que o sistema de transferências intergovernamentais possui dois objetivos: o primeiro seria a redução das desigualdades de renda e da capacidade fiscal entre as entidades governamentais e o segundo elevar o nível de oferta em setores econômicos que haja necessidade de cooperação entre governo central e governo subnacional, por exemplo, saúde e educação.

Gasparini e Miranda (2006) também entendem que as transferências intergovernamentais possuem como uma das principais finalidades a redução dos desequilíbrios fiscais verticais e horizontais, além da coordenação da política nacional nas demais esferas governamentais.

Alencar e Gobetti (2008, p. 6) não fogem da ideia exposta e explicam que o sistema de transferências tem como escopo atenuar o desequilíbrio fiscal vertical (entre as três esferas governamentais) e horizontal (entre as unidades federativas da mesma esfera governamental), gerando um grau de equidade no acesso a serviços públicos básicos. Todavia, tais autores destacam que o sistema de transferências intergovernamentais deve ser estruturado de modo a assegurar “um equilíbrio entre eficiência econômica e a eqüidade fiscal”.

Duarte; Luz; Silva et al (2009) também aduzem que é essencial suprir conjuntamente os desequilíbrios verticais e horizontais, para atender aos princípios da eficiência econômica e da equidade fiscal. Isto porque o desequilíbrio fiscal vertical ou brecha fiscal vertical consiste no desequilíbrio entre receita própria e a necessidade de gastos entre as esferas governamentais, as quais, em regra, estão associadas à determinação inadequada de responsabilidades, centralização do poder de tributação, falta de espaço para tributação em nível subnacional ou busca

pelos governos subnacionais de políticas que beneficiam o poder de tributação de localidades vizinhas, desse modo, a solução é difícil e em regra se baseia na aplicação do princípio da eficiência econômica, resultando em uma equação contábil. Por outro lado, entendem os referidos autores que suprir a brecha vertical sem se preocupar com os desequilíbrios horizontais ou brecha horizontal, ou seja, com as disparidades de capacidade fiscal entre os entes de uma mesma esfera governamental implica não atender ao primado da equidade fiscal (redistribuição de receita a nível regional e local) e esconder a existência de desigualdades entre entidades subnacionais no que concerne às potencialidades econômicas e à capacidade de competição econômica e de arrecadação própria de receita, possibilitando o aumento da quantidade e da qualidade de oferta de serviços públicos locais. Logo, corrigir os desequilíbrios horizontais exige do governo federal o esforço em assegurar serviços públicos com padrões mínimos em todos os componentes da Federação.

Cumpre destacar, ainda que, segundo Veloso (2008), o desequilíbrio fiscal no aspecto vertical possui duas significações na literatura internacional: a primeira que compreende como a disparidade entre a receita do governo federal em relação às demais esferas governamentais (SMART, 2002); e a segunda que define como desequilíbrio entre receita e gastos entre as entidades federativas (SHAH, 2007). Entretanto, nesta pesquisa científica, a equalização fiscal vertical será compreendida na primeira acepção, ou seja, na disparidade de capacidade financeira entre as esferas governamentais.

Assim, com base no aporte teórico exposto, o sistema de transferências possui a importante função de promover no país o equilíbrio fiscal vertical e horizontal, para isso é necessário uma composição de vários tipos de transferências e a determinação do volume do repasse de receita, o que não é uma tarefa fácil. Não há um padrão simples e uniforme aplicável aos países. Segundo Duarte, Luz, Silva et al (2009, p. 13) “o montante apropriado de transferências de recursos depende das circunstâncias e objetivos do processo de descentralização fiscal, assim como da noção de justiça e equidade da sociedade”.

No atual contexto do Estado Democrático de Direito brasileiro, a transferência intergovernamental torna-se importante instrumento de planejamento de política nacional de desenvolvimento e de redistribuição das receitas entres os entes federativos, garantindo-lhes capacidade financeira para realizar suas ações

governamentais e atender às demandas sociais, com arrimo nos objetivos fundamentais da República Federativa brasileira de promoção da igualdade, da solidariedade, do desenvolvimento nacional, da justiça social e da redução das desigualdades sociais e regionais, prescritos no artigo 3º., incisos I a IV, da Constituição Federal de 1988.

Impende lembrar, conforme exposto em capítulo anterior, que o federalismo fiscal pátrio possui aspectos “cooperativo” e “solidário”, o que leva o intérprete do direito a compreender os instrumentos econômicos e financeiros, a exemplo da transferência intergovernamental, não apenas como veículos técnicos, mas como meios de consolidar tais aspectos no Estado Federativo, em prol dos objetivos fundamentais do mesmo.

Assim, juridicamente, as transferências intergovernamentais possuem o papel fundamental no atual Estado Democrático de Direito brasileiro de realizar a distribuição de receita de origem fiscal entre os entes descentralizados de forma a assegurar um equilíbrio na capacidade financeira entre eles e, assim, colaborar na oferta de bens e serviços públicos igualitários entre os cidadãos brasileiros, atendendo aos objetivos fundamentais da República Federativa brasileira de promoção da igualdade, da solidariedade, do desenvolvimento nacional, da justiça social e da redução das desigualdades sociais e regionais, prescritos no artigo 3º., incisos I a IV, da Constituição Federal de 1988.

Logo, o sistema de transferências intergovernamentais assume uma função social e não meramente técnica no Estado Federativo brasileiro, de acordo com o atual paradigma constitucional, de promover o equilíbrio federativo.

Bercovici (2003, p. 158) afirma que “as transferências intergovernamentais de recursos são um instrumento de redistribuição de renda, com fundamento nos princípios da igualdade e da solidariedade, não um subsídio ou uma forma de caridade dos entes mais ricos para os mais pobres”.

Conti (2001, p. 31) também compreende que o sistema de transferências intergovernamentais é um instrumento importante no federalismo brasileiro que possui o papel de “promover a redistribuição das riquezas arrecadadas, de modo a fazer com que as unidades da federação que mais arrecadam repassem parte dos recursos às unidades menos favorecidas”, no intuito de concretizar a justiça fiscal. O autor afirma (2001, p. 32) que “A própria Constituição brasileira vigente reconhece serem as transferências intergovernamentais instrumentos de equilíbrio federativo”,

visto que no seu art. 161, inciso II, determina que os Fundos de Participação, uma espécie de transferência intergovernamental, têm como objetivo “promover o equilíbrio socioeconômico entre os estados e municípios”.

Neste sentido, as transferências intergovernamentais são um tipo de instrumento fiscal que têm a importante função legal de promover o equilíbrio federativo, mediante a redistribuição de recursos entre os entes federativos de modo a promover igual capacidade financeira entre eles e colaborar para que tenham capacidade de gasto e de provisão de bens e serviços públicos semelhantes e, por conseguinte, colaborar na capacidade de desenvolvimento entre os entes federativos do Brasil.

Desse modo, o sistema jurídico de transferências brasileiro deve ter mecanismos em sua composição para assegurar diversas funções, sendo essenciais para esta pesquisa científica: (i) a equalização fiscal, atenuando o desequilíbrio fiscal horizontal e vertical e, por conseguinte, melhorando a capacidade de gasto e de provisão de bens e serviços públicos nas entidades federativas e regiões; e (ii) o desenvolvimento dos entes federativos, pois se reduz a desigualdade financeira oferta-se oportunidades equitativas para as entidades federativas realizarem o seu desenvolvimento, conforme será exposto adiante.

3.2.8 As transferências intergovernamentais como estratégia do desenvolvimento