As Transferências intergovernamentais como estratégia do

O sistema das transferências intergovernamentais possui diversas funções constitucionais no Brasil, sendo comum a “equalização fiscal”, como visto alhures, a qual é referenciada pela doutrina nacional e internacional e presente em ordenamentos jurídicos de Estados Federativos e até mesmo de Estados Unitários. Mas entre elas, pode-se destacar também a possibilidade de servir como estratégia para assegurar o desenvolvimento.

Compreende-se, assim como Prado (2001), que o ente político que eleva a sua capacidade financeira amplia também a sua capacidade de gasto público e, por conseguinte, a oferta de bens e serviços públicos, ao passo que o ente federativo com baixa capacidade financeira teria limitações na concretização de suas responsabilidades sociais e, por conseguinte, de promover o seu desenvolvimento.

Entretanto, é claro que a capacidade financeira de investimento é um fator que poderá colaborar com o desenvolvimento local, entre outros fatores que podem interferir, tais como, o grau de eficiência e responsabilidade da gestão fiscal, a capacidade cívica do ente federativo e outros fatores políticos, tecnológicos e culturais, os quais não vão ser avaliados neste trabalho.

Impende destacar que há diversas compreensões para o conceito desenvolvimento na literatura brasileira28 e estrangeira, Celso Furtado (1981) chamou atenção para a necessidade da abordagem interdisciplinar para conhecer os diversos aspectos desse fenômeno, da mesma forma, Hirschmann (1986) assinalou que não se pode analisar o desenvolvimento em apenas uma única perspectiva teórico-metodológica.

O desenvolvimento é um fenômeno político e histórico e não meramente econômico, sendo peculiar em determinada nação, região ou localidade e em um dado tempo. Cada sociedade enfrenta problemas que lhe são específicos e direciona a um desenvolvimento peculiar. Assim, não existem fases de desenvolvimento em que as sociedades devam passar (concepção evolutiva do desenvolvimento), cada país, segundo fatores políticos, econômicos, sociais, ambientais e históricos, possui um modo de desenvolvimento (BASSAN; SIEDENBERG, 2008, BERCOVICI, 2003, FURTADO, 2000).

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Por exemplo, Mota (2001, p. 27-38) destaca quatro conceitos de desenvolvimento estabelecidos na história: (i) desenvolvimento como progresso; (ii) desenvolvimento como bem-estar social; (iii) desenvolvimento como planejamento (cepalino); e (iv) desenvolvimento sustentável. O desenvolvimento como progresso consiste na ideia associada ao aumento da produção material, um projeto liberal clássico que promoveu diversas transformações políticas e econômicas, mas que posteriormente, alguns autores foram apresentando as suas limitações de natureza política e social, como Marx em 1871 ao publicar “O Capital”. Já o desenvolvimento como bem-estar social surge com o Estado-Providência, o qual requer maior intervenção do Estado, momento em que se estruturam os sistemas de seguridade social, a legislação trabalhista, a Justiça do Trabalho etc. O “desenvolvimento passa a ser identificado com direitos sociais, segurança social e políticas redistributivas de renda”. Enquanto o desenvolvimento como planejamento surge dos estudos realizados pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), em que o desenvolvimento é pesquisado segundo a perspectiva de países periféricos e países centrais do capitalismo industrial. Estimulam-se programas de desenvolvimento que pudessem estabelecer um equilíbrio razoável na expansão das atividades básicas e evitasse desequilíbrios externos. Os países da América Latina passam a criar seu próprio núcleo de produção e acumulação. Por fim, o desenvolvimento sustentável surge no final dos anos 60 mediante o Relatório do Clube de Roma, onde se chama atenção para o esgotamento ao longo prazo dos recursos naturais não renováveis do planeta, se os países continuarem crescendo em população e em produção industrial. Neste período se propõe a limitação ao crescimento. Em 1987, a Comissão Mundial da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento apresentou o Relatório “Nosso Futuro Comum”, o qual propõe o conceito de desenvolvimento sustentável como “o desenvolvimento que satisfaz às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem suas próprias necessidades”.

O desenvolvimento apenas pode ocorrer se houver transformações das estruturas sociais, visto que implica transformações dinâmicas, contínuas e amplas na sociedade, de nível econômico, social, cultural e político. Desse modo, a ideia de desenvolvimento suplanta a noção de crescimento econômico (FURTADO, 2000; SEN, 2000). A compreensão de desenvolvimento pautada no crescimento econômico, também denominado de “desenvolvimento como progresso”, é fruto de um projeto político liberal constituído após a Revolução Industrial, onde se acreditava que o desenvolvimento estava associado ao aumento da produção material, como se fosse uma tendência natural à evolução; Adam Smith é o autor mais representativo dessa visão (MOTA, 2001). Atualmente, este discurso está presente na teoria econômica neoclássica, a qual identifica o desenvolvimento com a propagação da economia de escala como se fosse a única alternativa viável no mercado; o que leva a um reducionismo da concepção de desenvolvimento, haja vista que o compreende como um fenômeno identificável unicamente pelas variáveis quantitativas, ignorando a desigualdade social, a diversidade cultural etc. (RECASENS, 2000).

Desse modo, compreende-se que o desenvolvimento envolve a estabilização e o crescimento econômico, mas também requer a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos, viabilizando a liberdade política, as oportunidades nas áreas de saúde, educação, aumentando o poder de consumo, garantindo a transparência dos atos públicos e a segurança social (SEN, 2000).

No atual Estado Democrático de Direito, o desenvolvimento deixa de ser um fim em si mesmo, desse modo, deve satisfazer as necessidades essenciais do ser humano, buscando assegurar e concretizar através de políticas públicas os direitos fundamentais ao ser humano. Isto porque a Constituição Federal brasileira de 1988 determinou no art. 1º, inciso III, a dignidade da pessoa humana29 como fundamento do Estado Democrático de Direito.

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Segundo Kant (1995, p. 64-67), as pessoas são seres racionais que existem como fim em si mesmo e têm um valor intrínseco absoluto. A dignidade da pessoa não consiste apenas no fato de ser ela um ser considerado e tratado como fim em si, mas também por sua vontade racional e, assim, viver em condições de autonomia, isto é, como ser capaz de guiar-se pelas leis que ele próprio edita. Assim, afirma que todo homem tem dignidade e não um preço, como as coisas. Tratar a humanidade como um fim em si implica o dever de favorecer, tanto quanto possível o outrem; pois sendo o sujeito um fim em si mesmo é preciso que os fins de outrem sejam considerados também como se fossem seus. A dignidade da pessoa humana, além de impor um dever negativo de não prejudicar ninguém, fundamentando os direitos e as liberdades individuais, determina também um dever positivo de atuar no sentido de favorecer a felicidade alheia, o qual constitui em uma justificativa adequada ao reconhecimento da realização de políticas públicas de conteúdo econômico, social e cultural.

O Estado brasileiro consagra diversos direitos fundamentais30, ou seja, direitos vinculados a pessoa humana decorrentes da decisão política da nação, os quais podem ser contemplados em três dimensões: (i) os de primeira dimensão que constituem os direitos civis e políticos, garantidores da liberdade negativa dos cidadãos, e que demandam do Estado ações negativas; (ii) os de segunda dimensão que consistem nos direitos sociais, econômicos e culturais, exigindo do Estado uma conduta positiva de formulação e execução de políticas públicas; e (iii) os de terceira dimensão que concernem aos direitos difusos, cuja titularidade do direito corresponde a uma coletividade e prestigia a solidariedade, o direito à paz, o progresso, a autodeterminação dos povos, o meio ambiente ecologicamente equilibrado e saudável entre outros, os quais também exigem uma ação comissiva do Estado.31

Assim, o desenvolvimento do Estado Democrático de Direito deve buscar a concretização dos direitos fundamentais, no intuito de assegurar a melhoria das condições de vida dos cidadãos. Neste sentido, Santos (2005, p.17) pressupõe que “quanto maior o desenvolvimento humano de uma área, melhores são as condições de vida da população”. A qualidade de vida, por sua vez, consiste em um conjunto de condições econômicas, sociais, ambientais, políticas e culturais almejadas por uma coletividade no intuito de consagrar as potencialidades de seus indivíduos (HERCULANO, 1998, p. 82), ou seja, constitui-se em tudo aquilo que é essencial para satisfazer as necessidades de um grupo de indivíduos. Logo, é um conceito de difícil mensuração, pois pode variar segundo os níveis socioeconômicos e culturais da população, pois as expectativas quanto às condições de vida que atendem as suas necessidades está adstrita ao mundo que o cerca (SANTOS, 2005, p. 20).

Ademais, o desenvolvimento implica a investigação de saberes e práticas sociais locais que construam um modelo de desenvolvimento que assegure a preservação da cultura, da identidade e do meio ambiente local, regional e nacional, isto é, do seu patrimônio cultural, natural e social (RAMALHO FILHO, 1999). Assim,

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Por uma função pedagógica, faz-se a distinção entre os direitos humanos e os direitos fundamentais, sendo estes últimos compreendidos, na linha da doutrina jurídica germânica, como o conjunto de direitos da pessoa humana garantidos, expressa ou implicitamente, na Carta Política, isto é, são direitos que compartilham o universo moral da dignidade da pessoa humana, contudo se restringem à positividade, ou seja, reconhecimento por uma ordem constitucional em vigor. (COMPARATO, 2003, p. 1-68; SARLET, 2007; VIEIRA, 2006).

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Utiliza-se, nesta pesquisa, a concepção de dimensões de direitos fundamentais para realçar o aspecto histórico de consolidação destes. Compreende-se equivocada a noção de classes de direitos fundamentais, tendo em vista que estes são indivisíveis e interdependentes, conforme determina a Declaração Universal de 1948 e reitera a Declaração de Direitos Humanos de Viena de 1993.

Herculano (1998, p. 82) defende que “a qualidade de vida deve ser mensurada, sobretudo localmente, a partir da identificação de micro espaços minimamente homogêneos”.

Por uma interpretação sistemática, observa-se que o art. 225 da Constituição Federal de 1988 complementa a significação do conceito “desenvolvimento nacional” previsto no art. 3º. da mesma Carta Política, atribuindo a ideia de “sustentabilidade ambiental” como um objetivo fundamental da República Federativa Brasileira, ao dispor que:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (BRASIL. Constituição Federal de 1988)

Como visto, o art. 225 da Constituição Federal de 1988 assegura a todos os cidadãos brasileiros o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o qual é essencial para a sadia qualidade de vida dos mesmos, cabendo ao Estado brasileiro agir mediante políticas públicas em prol da preservação do meio ambiente para as gerações presentes e futuras.

Compete ao Poder Público, nos termos dos incisos I a VII, do art. 225 da atual Carta Política, promover a educação ambiental, preservar a flora e a fauna, os processos ecológicos (espécies e ecossistemas) e a diversidade e a integridade do patrimônio genético, assegurar espaços de conservação ambiental, exigir estudos de impacto ambiental em atividades potencialmente degradantes ao meio ambiente e fiscalizar as atividades que manipulam o patrimônio genético e que exploram recursos naturais ou que podem comportar em risco para a vida e o meio ambiente.

Logo, um objetivo fundamental do Estado brasileiro é garantir a preservação da vida humana na Terra mediante um desenvolvimento sustentado, assim os arranjos jurídicos, tais como o Direito Ambiental e até mesmo o Direito Tributário e o Direito Financeiro, passam a ser meios para concretização de importante valor constitucional: a vida humana com dignidade (DOMINGUES, 2007; CAVALCANTE

et al., 2009).

Nos termos do art. 170 da Carta Política atual, o Estado brasileiro pode utilizar os instrumentos do Direito Ambiental, do Direito Tributário e do Direito

Financeiro, mediante uma política intervencionista, para incentivar condutas em prol da preservação do meio ambiente.

A preocupação com o equilíbrio do meio ambiente e a sadia qualidade de vida dos homens se tornou premente em face do modelo de desenvolvimento econômico adotado na modernidade, com a hegemonia do capitalismo global e do fenômeno do neoliberalismo, cujo cenário o Brasil, assim como toda América Latina, está inserido. Destaca-se a propagação de um discurso de desenvolvimento pautado no “economicismo”, da teoria econômica neoclássica, a qual identifica o desenvolvimento como crescimento econômico e propagação da economia de escala como se fosse a única alternativa viável no mercado; isto leva a um reducionismo da concepção de desenvolvimento, haja vista que o compreende como um fenômeno identificável unicamente pelas variáveis quantitativas, ignorando a desigualdade social, a diversidade cultural etc., como bem assevera Recasens (2000).

O desenvolvimento econômico global na modernidade estava gerando graves problemas ambientais, assim, por volta da década de 60, passou a ser referenciado no espaço público mundial a necessidade do uso adequado dos recursos comuns, a partir do debate sobre a proteção e a conservação do meio ambiente e a construção do ideário de desenvolvimento sustentável, primeiramente denominado de “ecodesenvolvimento”32, em face do aumento do desmatamento, das mudanças climáticas, da extinção de espécies da flora e da fauna e da interferência dessas ações na estabilidade e resiliência do sistema e da sobrevivência dos seres humanos. 33

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Segundo Sachs (1986, p. 177), na Primeira Reunião do Conselho Administrativo do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente em Genebra foi lançada a ideia de “ecodesenvolvimento” por Maurice F. Strong, Diretor Executivo do referido Programa, o qual teve uma significação limitada à preservação do meio ambiente rural.

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O assunto passou a ter destaque em face de um artigo publicado por Garret Hardin em 1968 (ROSE, 2002, p. 234) o qual chamava atenção para o dilema em que vivia a sociedade moderna global entre o uso intensivo de recursos naturais, em especial, os não renováveis, tal como o petróleo, decorrente de um modo de produção capitalista hegemônico, pautado no consumo excessivo de bens e em atividades econômicas de larga escala, e a necessidade de preservação e uso sustentável desses recursos comuns e de alternativas de modo de vida que assegurassem a sustentabilidade socioeconômica e ambiental.Garret Hardin (2002, p. 33-37) abalizado em uma perspectiva malthusiana, sustentava que o aumento acelerado da população não acompanharia a produção de alimentos, desse modo, haveria crescente miséria, em face da impossibilidade de a sociedade moderna alcançar o “crescimento zero”; além disso, chamava atenção para o anseio da sociedade por um crescimento econômico acelerado em descompasso com a limitação dos bens comuns, desse modo, questionava a individualidade da sociedade e a liberdade do uso dos recursos comuns, o que acreditava que levaria a sociedade à ruína. Logo, apresentava uma visão pessimista sobre esse panorama mundial, ao afirmar que o problema da superpopulação, da miséria e da

A partir daí, foi crescente o debate sobre a necessidade de conciliar desenvolvimento econômico e preservação ao meio ambiente, assim, surgiu o Relatório de Founex o qual construiu uma agenda nesta perspectiva em reunião convocada pela Organização das Nações Unidas (ONU) para preparação da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente de 1972; o Relatório do Clube de Roma; e na segunda metade da década de 80 o “Relatório de Brundtland”, que consistia no Relatório Final da Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD) organizada pela ONU e composta por especialistas, o qual conferiu uma visão global do problema ambiental e da ideia de desenvolvimento sustentável como um processo de mudança na qual a exploração dos recursos, a direção dos investimentos e do desenvolvimento tecnológico e institucional caminha em equilíbrio para atender as necessidades humanas das gerações presentes e futuras.34Após o Relatório Brundtland a ONU convoca a Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), denominada ECO-92, realizada no Rio de Janeiro, a qual estabeleceu diversas estratégias e metas para os países integrarem em suas agendas políticas governamentais para alcançar um padrão de desenvolvimento socioeconômico que diminua a degradação ambiental e promova a redistribuição de renda.

A partir daí a noção de sustentabilidade tem sido diversificada, por variados marcos teóricos e metodológicos. Segundo Acserald (2001, p. 27-36), diversos matizes discursivos têm sido associados à noção de sustentabilidade desde o Relatório de Brundtland de 1987, quais sejam: eficiência, escala, equidade, autossuficiência e ética. A matriz da eficiência pretende combater o desperdício da base material de desenvolvimento, estendendo a racionalidade econômica ao espaço não mercantil planetário. A matriz da escala estabelece um limite quantitativo ao crescimento econômico e à pressão que o mesmo exerce sobre os recursos ambientais. A matriz da equidade propõe princípios de justiça e ecologia. A matriz da autossuficiência determina a desvinculação de economias nacionais e sociedades tradicionais dos fluxos do mercado mundial como estratégia apropriada a assegurar

degradação ambiental não tinha solução técnica e estava fadado a uma inevitável tragédia, em face da ausência de interesse das grandes potências modificarem o seu modo de vida e de produção.

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O Relatório de Brundtland foi um marco conceitual do desenvolvimento sustentável, visto que imprimiu a ideia de necessidade de maior crescimento econômico com distribuição mais justa de renda e conservação dos recursos naturais, em que pese o mesmo tenha sido fortemente criticado posteriormente por diversos autores, tais como Goodland, por opor “crescimento quantitativo” a “desenvolvimento qualitativo” (SACHS, 1993, p. 21-22).

a capacidade de autoregulação comunitária das condições de reprodução da base material do desenvolvimento. Por fim, a matriz ética que propugna a apropriação social do mundo material em um debate sobre os valores, evidenciando as interações da base material do desenvolvimento com as condições de continuidade da vida do planeta.

Desse modo, com base nesses matizes discursivos propostos por especialistas, ideólogos, gestores e agências multilaterais, houve um esverdeamento de projetos e readequações de processos decisórios e, sobretudo discursos em disputa em face da imprecisão do conceito de “desenvolvimento sustentável”, até porque como definir algo que não existe? E se é uma construção social, quem são os atores? Assim, diante dessa problemática, Acserald (2001, p. 27-36) defende que a noção de sustentabilidade está submetida à lógica das práticas e ao processo de legitimação ou deslegitimação das práticas e atores sociais, visto que os que ocupam posições dominantes no mercado, em regra, também possuem espaço no campo da produção do conhecimento e das representações.

Todavia, cumpre chamar atenção à ideia de desenvolvimento sustentável que vem influenciando consideravelmente a academia que se trata da conciliação entre eficiência econômica, equidade social e prudência ecológica, com base em aporte teórico de Sachs (1993) e Alier (1994), segundo Costa (2006). A conjugação desses matizes se evidencia no discurso de Sachs (1993) quando se reporta às cinco dimensões de sustentabilidade: social, econômica, ecológica, espacial e cultural. Desse modo, o desenvolvimento econômico sustentável, nos termos da doutrina em referência, deve assegurar: (i) a equidade social, ou seja, a construção de uma sociedade pautada no “ser” e que exija uma melhor distribuição do “ter” ou da renda; (ii) a eficiência econômica, determinando a alocação e a gestão mais eficiente dos recursos e um fluxo regular entre os investimentos privados e públicos; (iii) o uso racional e equilibrado dos recursos naturais, em especial, os não renováveis, mediante a limitação do uso de recursos naturais esgotáveis e diversificando o uso dos ecossistemas conforme finalidades sociais válidas; (iv) a distribuição igualitária de espaços territoriais, havendo equilíbrio na configuração urbano e rural; e (v) a busca de um desenvolvimento endógeno, em contramão ao movimento capitalista, valorizando o patrimônio sociocultural de cada localidade ou

país, isto é, suas tradições e aptidões sociais, econômicas e culturais (SACHS, 1993, p. 24-27).

Como visto, a ideia de desenvolvimento sustentável, com base em Sachs, exige uma transformação histórica do modo de produção e de consumo de economia e do modo de vida da sociedade moderna em busca da justiça social, da eficiência econômica, da redistribuição equilibrada de espaços territoriais, da valorização do patrimônio cultural local e da preservação do meio ambiente. O desenvolvimento apenas pode ocorrer se houver transformações das estruturas sociais, visto que implica transformações dinâmicas, contínuas e amplas na sociedade, de nível econômico, social, cultural e político (GRAU, p. 7-14; NUSDEO, p. 16-28).

Logo, a significação de desenvolvimento sustentável passa a ser um ideário, difícil de ser concretizado na modernidade e como tal requer que se pense nas estratégias para se alcançar esse ideário, sendo um projeto complexo, em face da realidade social pautada na hegemonia capitalista. O desenvolvimento sustentável passa a ser um construto, uma história, um produto fruto da interação de decisões políticas, ações e estruturas peculiares de cada país (COSTA, 2006). Cada sociedade enfrenta problemas que lhe são específicos e direciona a um desenvolvimento peculiar.

Lembrando que esse ideário do desenvolvimento está consignado formalmente na Carta Política de 1988 em diversos artigos, entre eles, os arts. 1º., 3º. e 225, tornando-se um objetivo fundamental do Estado brasileiro, bem como faz parte dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) organizado pelo