clarificação de conceitos
OPAH “Opérations
I. 1.3.6 | Décadas de 90 e 2000: novos paradigmas
No início da década de 90, a proteção e valorização ambiental, a racionalização dos consumos energéticos e a aposta na inovação tecnológica, apresentaram-se como alguns dos objetivos presentes nas intervenções de reabilitação, cumprindo objetivos europeus da Política de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável.
No enquadramento desta política, a reabilitação dos núcleos históricos assume uma importância fundamental, constituindo uma alternativa à urbanização extensiva e ao consumo desnecessário de um recurso não renovável fundamental, que é o solo.
A necessidade de gerir da melhor forma a utilização de recursos não renováveis é reforçada pela integração do discurso da conservação urbana no enfoque ecológico.
“A ideia de um desenvolvimento sustentável não procura apenas garantir melhores condições de vida às gerações futuras, mas procura melhorar, desde já, a qualidade ambiental do meio urbano, sobretudo nas zonas mais frágeis e degradas como são os antigos núcleos urbanos.”236
Cimeiras das Nações Unidas (1992) / (1996)
As grandes linhas para o desenvolvimento urbano sustentável foram estabelecidas ao nível mundial em cimeiras organizadas pelas Nações Unidas. Os dois eventos fundamentais nesta área, e que influenciaram de forma decisiva as reflexões Europeias no âmbito do desenvolvimento sustentável, foram: a Conferência sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992), denominada “Cimeira da Terra”, e a Conferência Habitat II (Istambul, 1996).
Na “Cimeira da Terra” foram lançados dois documentos referenciais:
I. A Declaração do Rio na qual os países participantes se comprometeram a seguir princípios na regulação dos direitos e responsabilidades de cada estado na definição das suas politicas ambientais e de desenvolvimento, tendo como objetivos principal o bem estar das populações passando a proteção ambiental a constituir-se como parte integrante do processo de desenvolvimento;
II. A Agenda 21237 que consiste num plano de ação global, a ser levado a cabo a nível
global, nacional e local, em todas as áreas nas quais a atividade humana tenha impacto no ambiente.
236 AGUIAR, José, cit.5, p.101.
237 Agenda 21: Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio de Janeiro,
junho 1992. Constitui-se como marco de referência na aceitação e difusão do conceito de desenvolvimento sustentável, ao nível internacional na qual os vários estados assumiram o compromisso de preparar estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável com programas aos diferentes níveis para atingir o desenvolvimento sustentável.
Em Portugal, a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável 2015 (ENDS), cujo processo foi lançado em 2002, é o instrumento de orientação política da estratégia de desenvolvimento do país que decorre do compromisso assumido por Portugal no âmbito da Agenda 21, acordada na Conferência do Rio em 1992. A aplicação dos princípios ao nível local, através de processos de Agenda 21 Local, tem sido incipiente, com fraco envolvimento da administração central, dos municípios e dos cidadãos.
A Conferencia Habitat II conduziu à adoção de um plano global para o desenvolvimento dos assentamentos humanos, a Agenda Habitat, que forneceu diretrizes para a criação de assentamentos humanos sustentáveis para o século XXI, considerando a sua relação com o meio ambiente, direitos humanos, desenvolvimento social, questões demográficas entre outros.
Estas cimeiras são de grande relevância para os centros históricos, na medida em que preconizam medidas genéricas de ordenamento territorial e coesão social.
São definidas políticas de desenvolvimento sustentável, que se enquadram na filosofia de reabilitação dos centros históricos, na perspetiva da recuperação da qualidade de vida nas cidades.
Convenção Europeia da Paisagem (2000)
A Convenção Europeia da Paisagem (Forença, 2000) foi a primeira convenção internacional europeia sobre desenvolvimento sustentável.
A paisagem passa a ser entendida como “uma parte do território, tal como é apreendida pelas populações, cujo carácter resulta da acção e da interacção de factores naturais e ou humanos.”238
Devendo a paisagem ser integrada nas “políticas de ordenamento do território e de urbanismo, e nas suas políticas cultural, ambiental, agrícola, social e económica, bem como em quaisquer outras políticas com eventual impacte directo ou indirecto na paisagem.”239
O seu aspeto mais inovador reside no facto de reconhecer que a paisagem é em toda a parte um elemento importante da qualidade de vida das populações e, desta forma, o seu âmbito de aplicação não se restinge à paisagem natural mas também às áreas urbanas e periféricas. Assim, a paisagem passa a ser entendida como uma parte do território cujo caráter resulta da ação e interação de fatores naturais e ou humanos e como um elemento chave do bem-estar individual e social.
Tem como principal objetivo promover a proteção, a gestão e o ordenamento da paisagem e organizar a cooperação europeia neste domínio.240
238 CONVENÇÃO EUROPEIA DA PAISAGEM (Definições) [Em linha] Florença, 20 de outubro de 2000
[Consult. 10 ago. 2014] Disponível em:
<URL:http://www.gddc.pt/siii/docs/dec4-2005.pdf>
239
CONVENÇÃO EUROPEIA DA PAISAGEM (Definições) [Em linha] Florença, 20 de outubro de 2000 [Consult. 10 ago. 2014]
Disponível em:
<URL:http://www.gddc.pt/siii/docs/dec4-2005.pdf>
240
Portugal procede à transposição da Convenção segundo o DECRETO Nº4/2005 (D.R. I Série-A. Nº31 (14-02-2005); p.1017-1028) que aprova a Convenção Europeia da Paisagem. Nos termos do preâmbulo:
“Considerando fundamental, para alcançar o desenvolvimento sustentável, o estabelecimento de uma relação equilibrada e harmoniosa entre as necessidades sociais, as actividades económicas e o ambiente; Considerando que a paisagem desempenha importantes funções de interesse público nos
Com este fim, os Estados Membros comprometem-se a implementar uma série de medidas ao nível nacional, designadamente:241
a) Reconhecer juridicamente a paisagem como uma componente essencial do ambiente humano, uma expressão da diversidade do seu património comum cultural e natural e base da sua identidade;
b) Estabelecer e aplicar políticas da paisagem visando a proteção, a gestão e o ordenamento da paisagem;
c) Estabelecer procedimentos para a participação do público, das autoridades locais e das autoridades regionais e de outros intervenientes interessados na definição e implementação das políticas da paisagem;
d) Integrar a paisagem nas suas políticas de ordenamento do território e de urbanismo, e nas suas políticas cultural, ambiental, agrícola, social e económica, bem como em quaisquer outras políticas com eventual impacte direto ou indireto na paisagem.
Coesão territorial / Coesão social
O Conselho da Europa incorporou este novo entendimento do desenvolvimento dos assentamentos humanos nas políticas de ordenamento do território através da formulação dos Princípios Orientadores para o Desenvolvimento Territorial Sustentável do Continente Europeu (Hanôver, 2000).242
“O seu objectivo é definir as medidas de uma política de ordenamento do território que permita à população de todos os Estados membros do Conselho da Europa atingir um nível de vida aceitável.”243
Num contexto de alargamento do Conselho da Europa a novos Estados Membros da Europa de Lesta, a coesão social torna-se numa das preocupações do Conselho da Europa. Os princípios orientadores visam contribuir para a aproximação das “duas Europas” através da implementação de princípios de desenvolvimento sustentável à escala Europeia.
Os princípios orientadores a serem implementados ao nível nacional, regional e local orientam-se para “a harmonização entre as expectativas económicas e sociais em relação ao território e as suas funções ecológicas e culturais, contribuindo assim para um desenvolvimento territorial equilibrado, a longo prazo e em grande escala.”244
campos cultural, ecológico, ambiental e social e que constitui um recurso favorável à actividade económica, cuja protecção, gestão e ordenamento adequados podem contribuir para a criação de emprego (…)”.
241 Enumeração extraído do artigo 6º da Convenção.
242
Princípios adoptados na 12ª Conferência Europeia dos Ministros do Ordenamento do Território (CEMAT), Hanôver, 2000.
243
CEMAT – Princípios Orientadores para o Desenvolvimento Territorial Sustentável do Continente Europeu. Lisboa: DGOTDU, 2001, p.1.
Os dez princípios orientadores para o desenvolvimento territorial sustentável defenidos neste documento são:245
1. Promover a coesão territorial através de um desenvolvimento social e económico mais equilibrado das regiões e de uma maior competitividade;
2. Incentivar o desenvolvimento gerado pelas funções urbanas e melhorar a relação cidade-campo;
3. Promover uma acessibilidade mais equilibrada;
4. Desenvolver do acesso à informação e ao conhecimento; 5. Reduzir os danos ambientais;
6. Valorizar e proteger os recursos naturais e o património natural; 7. Valoriozar o património cultural como fator de desenvolvimento; 8. Explorar os recursos energéticos com segurança;
9. Incentivar um turismo sustentável e de grande qualidade; 10. Minimizar o impacto das catástrofes naturais.
Para além dos princípios orientadores, o documento aponta para medidas específicas de ordenamento para áreas diferenciadas. Desta forma, para as áreas urbanas são definidas as seguintes medidas:246
I. Formulação de estratégias adaptadas ao contexto local e destinadas a ultrapassar os efeitos da restruturação económica;
II. Controlo da expansão urbana: contenção das tendências para a suburbanização, disponibilizando dentro das cidades e das vilas mais terrenos para construção247 promovendo o desenvolvimento dos centros urbanos, elevando a qualidade de vida e melhorando as condições de habitabilidade das áreas urbanas;
III. Requalificação dos bairros degradados, diversificação de atividades e de grupos sociais dentro da estrutura urbana, especialmente em cidades onde se estão a criar áreas de exclusão social;
IV. Gestão cuidadosa do ecossistema urbano, em especial no que respeita a espaços livres e espaços verdes, água, energia, resíduos e ruído;
V. Desenvolvimento de um sistema de transportes públicos eficaz e, simultaneamente, compatível com o ambiente, concebido para contribuir para uma mobilidade sustentável;
245
Enumeração extraída de: Ibidem, p.9-12.
246 Enumeração extraída de: Idem, p.13. 247
“(…) activando terrenos baldios intersticiais, utilizando métodos de construção que permitam um melhor aproveitamento do espaço, urbanizando terrenos junto de nós de transportes e de estações ferroviárias (…).” Idem, p.13.
VI. Criação de estruturas de planeamento intermunicipais, entre as várias cidades e municípios, tendo em vista a coordenação do ordenamento e a implementação das diversas medidas;
VII. Conservação e valorização do património cultural; VIII. Desenvolvimento de redes de cidades.
O principal aspeto inovador foi o princípio da coesão territorial como desenvolvimento territorial equilibrado e sustentado. Apela para um reforço na cooperação entre Estados Membros e à participação das regiões, dos municípios e dos cidadãos no processo de ordenamento do território e na implementação de políticas de desenvolvimento sustentável.
Políticas Urbanas Europeias: Programas/ Projetos/ Iniciativas Europeus 1990/2010
Somente na década de 90, ao adotar princípios de participação pública, integração e desenvolvimento sustentável é que surgem as primeiras referências sobre o papel das cidades no desenvolvimento do projeto europeu e da necessidade de se intervir nelas de forma a promover um território com um bom planeamento e uma gestão eficaz.
“De acordo com o ordenamento jurídico estabelecidos nos Tratados que regulam a União Europeia, as políticas de desenvolvimento territorial e urbano são da competência de cada Estado Membro. Esse facto não impediu que, desde muito cedo no processo comunitário, tenha havido consciência da importância das dimensões territorial e urbana para a prossecução dos objectivos políticos comuns. A crescente atenção dada às questões urbanas em particular, decorre do duplo reconhecimento das cidades como motores do desenvolvimento – ou áreas de oportunidade – e como locais de maior concentração de problemas socioeconómicos e ambientais – ou áreas de necessidade.”248
A crescente conscencilização da dimensão urbana nas políticas da UE para a prossecução dos objetivos políticos comuns vê-se refletida e materializada através da promoção de instrumentos financeiros específicos de política regional.
248
PINHO, Ana; CAMPOS, Vítor – A dimensão urbana nas políticas europeias. Uma abordagem na perspetiva da I&DT. [em linha] In Jornadas: engenharia para a sociedade – investigação e inovação.
“Cidades e desenvolvimento”. Lisboa, LNEC, junho 2012, p.1. [Consultado em janeiro de 2015].
Disponível em:
<URL:http://jornadas2012.lnec.pt/site_2_Cidades_e_Desenvolvimento/COMUNICACOES/T5_PINHO_c052 .pdf>
Na tabela I.3 faz-se um resumo dos principais programas / projetos / iniciativas que se desenvolveram entre 1990 e 2010249 de promoção de uma política urbana europeia desenvolvida através de instrumentos de política regional.
Tabela I.3
Políticas Urbanas Europeias: Programas / Projetos / Iniciativas Europeus, 1990-2010.
ANO NOME TIPO DE INICIATIVA CONTEÚDO/OBJETIVOS
1990 Livro Verde sobre o Ambiente Urbano
Comunicação -Diagnóstico dos problemas ambientais das cidades; -Identificação das causas;
-Propostas de orientações políticas. 1991/1993 Cidades Europeias
Sustentáveis
Projeto -Criação do Grupo de Peritos em 1991 e lançamento em 1993;
-Como resultado surge o Relatório Cidades Europeias Sustentáveis – importância de incorporar os objetivos de desenvolvimento sustentável no planeamento e gestão; 1990-1993 Projetos Urbanos Pilotos Programa/Projeto -Definido no art. 10º do FEDER;
-1ª Fase: tentativa de dar uma dimensão urbana à Política Regional;
-33 Projetos em 11 Estados membros;
-Visa apoiar projetos inovadores de regeneração de planeamento urbano;
-Direcionado a problemas como privação social e económica, degradação de centros históricos; incipiente planeamento do uso do solo; abandono das áreas industriais, etc.
1992-2000 5ª Ação em matéria de Ambiente – Para um desenvolvimento sustentável
Programa -Agregação de políticas, projetos e leis num programa local;
-Objetivo de alcançar o desenvolvimento sustentável; -Partilha de responsabilidade através da participação de diferentes agentes.
1994-1999 URBAN I Iniciativa -Concretizar algumas das metas do 5º programa; -Objetivo de resolver os problemas de regeneração urbana e coesão;
-Alvo: requalificação das áreas urbanas periféricas com problemas de pobreza, exclusão, isolamento, etc. 1994 Carta da Cidades Europeias
para a Sustentabilidade
Carta de Princípios - Fruto da 1ª Conferência sobre Cidades Sustentáveis; -Atribui às cidades a responsabilidade e autonomia para atingir as metas do desenvolvimento sustentável. 1996 Da Carta à Ação Programa -Resultado da 2ª Conferência sobre Cidades Sustentáveis;
-Concretização dos princípios definidos na Carta de Aalborg, ou seja, a realização do processo da Agenda 21 Local;
-Capacitação do poder local para alcançar a sustentabilidade das cidades.
1997-1999 Projetos Urbanos Pilotos (UPP)
Programa/Projeto - 2ª fase, direcionada aos problemas de congestionamento de trânsito, degradação de edifícios e declínio económico; - Cobertura de 26 novos projetos de 14 Estados membros. 1997 Para uma Agenda Urbana na
UE
Comunicação - Apresentado por uma Comissária Europeia; - Análise dos problemas e oportunidades das cidades europeias;
- Base para o lançamento do projeto-piloto Urban Audit I – base de dados estatísticos
1998 Desenvolvimento Urbano Sustentável: um quadro de ação
Comunicação - Estudo sobre a forma como as políticas europeias abarcam os problemas urbanos;
- Objetivo: incorporar nas diferentes políticas da U.E. a meta do desenvolvimento urbano integrado.
1999 Esquema de
Desenvolvimento do Espaço Comunitário
(EDEC)
Estratégia -Proposta de análises e orientações para reforçar a coordenação de políticas nacionais em matéria de ordenamento do território;
-Dentro dos seus objetivos destaca-se “o desenvolvimento territorial mais equilibrado e policêntrico e uma nova relação cidade-campo”.
1999 Urban Audit Iniciativa -Base de dados estatísticos sobre as cidades; -Objetivo de fornecer informação e indicadores
249 Os programas de apoio em Portugal foram influenciados, de forma mais acentuada, pela evolução dos
conceitos e das políticas europeias no sentido de limitar as expansões urbanas que frequentemente criam espaços urbanos desconexos, e de passar a concentrar a atenção na cidade existente com exigências de resolução urgente com referencia aos princípios de desenvolvimento sustentável.
Recorreu-se a regimes especiais como a EXPO98 com a sua reprodução de qualificação do espaço urbana através do Programa POLIS, aplicado às cidades médias, bem como a implementação da iniciativa comunitária URBAN, exemplos analisados em capítulo próprio.
comparáveis dos diferentes aspetos da qualidade de vida das cidades;
-Estudo piloto com 58 cidades.
2000-2006 URBAN II Iniciativa -Atuação em áreas urbanas em crise de pequena dimensão: -As áreas de intervenção: a) regeneração física e
ambiental; b) inclusão social e c) emprego e espírito empresarial.
2000 URBACT Iniciativa - Faz parte do Urban II;
- Objetivo: desenvolver uma rede de troca de experiências entre atores do Urban I e II e dos UPP, de forma a tirar conclusões dos resultados.
2000-2006 Fundos Estruturais – Objetivo 2
Instrumentos de Financiamento
-Orientado para a revitalização de áreas que enfrentam dificuldades estruturais, que inclui áreas urbanas em declínio.
2000 Declaração de Hanôver Carta de Princípios -Resultado da 4ª Conferência sobre Cidades Sustentáveis; -Definição de princípios e valores orientadores das ações a nível local (ou seja, cidades), nas diferentes dimensões – económico, social e institucional, para atingir o desenvolvimento sustentável.
2003-2005 Urban Audit Iniciativa -1ª Grande fase: lançado em grande escala - 258 cidades com dados referentes a 2001;
-Passa a ser a principal função do Eurostat a recolha de informação estatística sobre cidades (recolha em cada 3 anos).
2004 Compromissos de Aalborg Carta de Princípios -Consequência da 5ª Conferência sobre Cidades Sustentáveis;
-10 Compromissos assumidos pelas cidades, com base nos objetivos do desenvolvimento sustentável, entre os quais o planeamento e desenho urbano.
2005 Acordo de Bristol Carta de Princípios - Ideias chaves para tornar as cidades comunidades sustentáveis:
1) Ativas, inclusivas e seguras; 2) bem administradas; 3) bem conectadas; 4) bem servidas; 5) ambientalmente sensíveis; 6) prósperas e 7) justa para todas.
2005 Iniciativa JESSICA Iniciativa -Joint European Support for Sustainable Investment in City Áreas.
-Instrumento financeiro promovido pela C.E. e desenvolvido pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) com o apoio do Council of Europe Development Bank. - Aplicar Fundos Estruturais em projetos ligados à regeneração urbana através de empréstimos, participações de capital, etc.
2006 Para uma estratégia temática sobre Ambiente Urbano
Estratégia - Proposta de uma estratégia para melhorar o ambiente nas cidades europeias.
2006 A política de coesão e as cidades
Comunicação -Proposta de ações de apoio ao crescimento económico sustentável;
-Importância da competitividade das cidades. 2006-2007 Urban Audit Iniciativa - 2ª Grande fase - 367 cidades com dados referentes a
2004. 2007 Carta de Leipzig sobre a
Sustentabilidade nas Cidades Europeias
-Formulação de recomendações e estratégias de ação para o planeamento e gestão eficaz das cidades europeias; -Recomendação da integração das políticas de desenvolvimento urbano.
2007-2013 Urban + Iniciativa -Cobertura de um maior nº de cidades.
2008 Carta Urbana Europeia Carta de Princípios -Adotada pelo Congresso das Autoridades Locais e Regionais do Conselho da Europa, intitulado “Manifesto para uma nova Urbanidade”;
-Apresentação de conceitos e aspirações associados a novas formas de vida urbana.
2009- Urban Audit Iniciativa - 3ª Grande fase;
- Recolha de dados anual.
2010 Declaração de Toledo Carta de Princípios - Reunião Ministerial Informal de Toledo sobre a Declaração relativa ao Desenvolvimento Urbano, Toledo, 22 de junho de 2010;
- Evidencia o papel estratégico da regeneração urbana integrada, que se insere numa abordagem integrada ao desenvolvimento urbano.
Fontes:
Os autores, Ana Pinho e Vítor Campos,250 propõem uma sistematização da evolução das ações e iniciativas enunciadas, referentes a este período, em três grandes fases:
Fase 1: A emergência de uma dimensão urbana (1989-1993)
“Este período de emergência da dimensão urbana nas políticas europeias tem já por si os principais traços e princípios da abordagem europeia às cidades: integração de políticas, integração de múltiplos atores e territorialização das politicas (abordagem local). Reflete uma visão ampla do desenvolvimento e o reconhecimento da importância das áreas urbanas para alcançar os objectivos da coesão social e do desenvolvimento sustentável no espaço comunitário, reforçando a sua competitividade global.No entanto, ao mesmo tempo que se estabelecem os grandes princípios e objectivos orientadores desta abordagem, identificam-se também os grandes desafios que a sua aplicação suscita e as consequentes necessidades de conhecimento de base e de investigação, iniciando-se as iniciativas e programas que procuram dar resposta a essas necessidades, através das trocas de experiências, difusão de boas práticas, ações experimentais e projetos-piloto”.
Enumeram:
(1990) Programa Piloto URBAN
(1991-1995) Programa RECITE “Regiões e Cidades da Europa” (1990) Lançamento do “Livro verde sobre o ambiente urbano”
(1993) Aprovação 5ª Programa de Ação em matéria de Ambiente que inclui a dimensão do desenvolvimento urbano
(1993) Lançamento do Programa “Cidades Sustentáveis”
Fase 2: A consolidação de uma agenda urbana (1994-2006)
“Esta é a fase na qual a dimensão urbana das políticas europeias se consolida verdadeiramente e se dá o pleno reconhecimento da importância das cidades para o desenvolvimento equilibrado do território europeu, tanto em matéria de coesão como de competitividade. Multiplicam-se os programas, iniciativas e acordos neste âmbito, aprofundam-se e ampliam-se os princípios e os objetivos da abordagem às áreas urbanas e toma forma o “Urban Aquis” – um “modelo europeu de abordagem às áreas urbanas”.
Esta evolução teve essencialmentepor base a experiência desenvolvida no âmbito de programas e iniciativas inovadoras e experimentais, que implicavam uma rotura com as formas tradicionais de conceber e implementar políticas (integração de políticas, abordagem territorializada e local