O direito administrativo sancionador é exercido por meio do poder de polícia e, como anota Di Pietro (2019, p. 155), materializados através de “atos administrativos e opera- ções materiais de aplicação da lei ao caso concreto”. Rosa (2017, p. 116) ensina que esses atos e operações decorrentes do poder de polícia possuem certos atributos que lhe conferem eficácia na consecução da finalidade pública. Visam garantir a certeza de sua execução e a prevalência do interesse público: coercibilidade, autoexecutoriedade e discricionariedade.
Não será abordado neste texto o atributo da discricionariedade. Nos dizeres de Car- valho (2015, p. 131), “com efeito, não se pode dizer que o poder de polícia é sempre discricio- nário, porque ele também se pode manifestar por atos vinculados”. Desta sorte são os atos ad- ministrativos relacionados à autuação, à notificação e à imposição da penalidade decorrente de fiscalização de trânsito. Em regra, se tratam de atos vinculados, que não possuem margem legal de escolha ao agente público, o que tornaria a análise deste tópico inócua. Desta maneira, serão analisados a autoexecutoriedade e coercibilidade dos atos de polícia administrativa.
4.1.1 Autoexecutoriedade
A autoexecutoriedade, em sentido amplo, consiste na possibilidade de a Adminis- tração Pública colocar em prática suas próprias decisões, por seus próprios meios, sem neces- sidade de intervenção, manifestação ou autorização prévia do Poder Judiciário. O ato será exe- cutado diretamente pelo Poder Público, não carecendo de provimento judicial. No ensino de Melo (2009, p. 834):
As medidas de polícia administrativa frequentemente são autoexecutórias: isto é, pode a Administração Pública promover, por si mesma, independentemente de remeter-se ao Poder Judiciário, a conformação do comportamento do particular às injunções dela emanadas, sem necessidade de um prévio juízo de cognição e ulterior juízo de execu- ção processado perante as autoridades judiciárias.
A teor dessa definição, segundo a qual os atos de polícia são “frequentemente au- toexecutórios”, Melo (2009, p. 834-835) sugere que este atributo não está sempre presente. Antes, para que tenha lugar é necessário que haja autorização expressa em lei ou caráter urgente na situação concreta. Essa corrente prevalece na doutrina nacional, como indica Oliveira (2018, p. 274), sendo seguida, entre outros, por Di Pietro (2019, p. 156), Rosa (2017, p. 117), Carvalho (2015, p. 134) e Alexandre e Deus (2017, p. 227).
Oliveira (2017, p. 274), no entanto, seguindo entendimento de Hely Lopes Meire- les, diverge da corrente majoritária ao assinalar que “a executoriedade é a regra, autorizada expressa ou implicitamente pelo ordenamento jurídico, salvo as hipóteses em que a legislação, excepcionalmente, exige a prévia manifestação do Judiciário para atuação administrativa”. Nessa perspectiva, não há necessidade de expressa autorização legal ou urgência. O ato é, por natureza, autoexecutório sempre que não houver exigência de prévia manifestação judicial.
Em todo caso, quer seguindo a tese prevalecente quer a tese divergente, segue-se que não há autoexecutoriedade plena em todos os atos de polícia. Diz-se autoexecutoriedade
plena porquanto Di Pietro (2019, p. 156) indica que alguns autores subdividem este atributo em dois: exigibilidade e executoriedade. A exigibilidade, diz ela, “resulta da possibilidade que tem a Administração de tomar decisões executórias, ou seja, decisões que dispensam a Administra- ção de dirigir-se preliminarmente ao juiz para impor a obrigação ao administrado”. Oliveira (2017, p. 274) aduz que a exigibilidade pode ser denominada executoriedade indireta, uma vez que envolve meios indiretos de coerção. Nesse sentido, os atos são exigíveis independentemente de manifestação judicial, induzindo o particular ao cumprimento das decisões administrativas por meios coercitivos indiretos. Di Pietro (2019, p. 156) cita, como exemplos, a multa e o im- pedimento ao licenciamento do veículo enquanto não pagas as multas de trânsito. Deste ângulo, todos os atos são dotados de uma autoexecutoriedade em sentido amplo.
A executoriedade, por sua vez, “consiste na faculdade que tem a Administração, quando já tomou decisão executória, de realizar diretamente a execução forçada, usando, se for o caso, da força pública para obrigar o administrado a cumprir a decisão” (DI PIETRO, 2019, p.156). Neste caso, o Poder Público possui meios próprios, previstos ou não defesos em lei, que permitem compelir materialmente o administrado na direção da satisfação do interesse público. Como dispõe Oliveira (2017, p. 274), esta é a autoexecutoriedade propriamente dita ou em sentido estrito. A Administração tem à disposição meios diretos de coerção para implementar a vontade administrativa, podendo valer-se, inclusive, do uso moderado da força pública. Desta perspectiva é que se diz que a autoexecutoriedade plena, em sentido amplo e estrito, não está presente em todos os atos decorrentes do poder de polícia. Embora todos sejam exigíveis, nem todos podem ser exauridos somente pela força administrativa.
É o que acontece com sanções impostas pela Administração na hipótese de descum- primento de determinada vontade estatal. Como aponta Rosa (2017, p. 118), a Administração pode decidir e impor as sanções (exigibilidade), mas nem sempre a lei confere a possibilidade de ela própria exaurir a execução de seu ato (executoriedade). Oliveira (2017, p. 273), lembra que “é o caso da multa que não pode ser satisfeita (adimplida) pela vontade unilateral da Ad- ministração e a respectiva cobrança é realizada, normalmente, por meio da propositura da exe- cução fiscal”.
4.1.2 Coercibilidade
Oliveira (2017, p. 273) aduz que os atos decorrentes do poder de polícia “são coer- citivos na medida em que impõem restrições ou condições que devem ser obrigatoriamente cumpridas pelos particulares”. Ou seja, é atributo que caracteriza a imposição de ato da vontade
estatal ao particular, a despeito de seu consentimento ou sua discordância. Nesse sentido, Ale- xandre e Deus (2017, p. 228) informam que “o ato de polícia, como manifestação do ius imperii estatal, não depende da concordância do particular para que seja válido e eficaz”.
Isso não significa que o administrado estará sujeito a arbitrariedades. Como destaca Melo (2009, p. 835), permanece o direito do cidadão de manejar recurso à própria Administra- ção, que deve rever e anular os seus atos quando eivados de vícios, ou de socorrer-se no Poder Judiciário, seja para sustar medidas cuja legalidade seja discutível, seja para obter a reparação quando venha sofrer danos decorrentes de atuação ilícita do Poder Público.
A coercibilidade é indissociável da autoexecutoriedade. Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 157) aponta que “o ato de polícia só é autoexecutório porque dotado de força coerci- tiva”. Com efeito, guarda semelhanças às definições dadas ao desdobramento da executorie- dade. A explicação de Carvalho (2015, p. 134) é pertinente nesse contexto:
A coercibilidade torna o ato obrigatório, devendo este ser obedecido independente da vontade do administrado, caso em que a Administração pode usar meios indiretos de coerção para cumprir a determinação. É o exemplo da aplicação de uma multa como forma de coagir o cidadão a não estacionar em determinada via pública. São insepa- ráveis a Autoexecutoriedade e a Coercibilidade.
Pode-se dizer, portanto, que o ato de polícia é autoexecutório porque sempre está revestido de coercibilidade ampla (exigibilidade) e, frequentemente, de coercibilidade estrita (executoriedade). A autoexecutoriedade é instrumentalizada pela coercibilidade que induz de maneira reflexa ou compele materialmente o particular na direção da vontade estatal.
São destes atributos do poder de polícia que se revestem as penalidades e medidas administrativas impostas ao condutor de veículo automotor flagrado dirigindo sob a influência de bebida alcoólica. Deste modo, feitas as considerações gerais a respeito da matéria adminis- trativa, serão analisadas as questões particulares da infração de trânsito relativa à embriaguez ao volante.