4 ANÁLISE DO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE NO
5.3 Audiências Públicas
5.3.2 Audiências Públicas no Supremo Tribunal Federal
A primeira audiência pública realizada pelo Supremo Tribunal Federal foi convocada pelo Ministro Ayres Britto, relator da ADI 3510, que impugnava dispositivos da Lei de Biossegurança (Lei 11.105/2005), e ocorreu no dia 20 de abril de 200775, após quase
oito anos da promulgação da lei que autoriza a realização das mesmas.
Não obstante o artigo 9º, §1º, da Lei n. 9.868/99 prever a designação de audiência pública em sede de ação direta de inconstitucionalidade, não havia, à época da primeira audiência pública convocada, norma regimental que disciplinasse o procedimento a ser adotado nas audiências no âmbito do Supremo Tribunal Federal. Para suprir essa falta de regulamentação, o Ministro Relator Carlos Ayres Britto utilizou as regras atinentes ao procedimento das audiências realizadas na Câmara dos Deputados. Em 18 de fevereiro de 2009, foi editada a Emenda Regimental n. 29 ao Regimento Interno do STF, que acrescentou as normas referentes às competências e especificidades das audiências públicas.
Segue abaixo uma tabela contendo as principais informações referentes a todas as audiências públicas já convocadas pelo Supremo Tribunal Federal até a data do presente trabalho:
Tabela 2 – Audiências públicas realizadas no âmbito do Supremo Tribunal Federal
Audiências Públicas Convocadas pelo (a) Datas Designadas
Pesquisas com células- tronco embrionárias
Ministro Ayres Britto 20 de abril de 2007 Importação de pneus
usados
Ministra Cármen Lúcia 27 de junho de 2008 Interrupção de gravidez de
feto anencéfalo
Ministro Marco Aurélio 26 e 28 de agosto; 4 e 16 de setembro de 2008 Judicialização do direito à
saúde Ministro Gilmar Mendes 27, 28 e 29 de abril e 4, 6 e 7 de maio de 2009 Políticas de ação afirmativa de acesso ao ensino superior Ministro Ricardo Lewandowski 3, 4 e 5 de março de 2010 Proibição da venda de
bebidas alcoólicas nas proximidades de rodovias
Ministro Luiz Fux 7 e 14 de maio de 2012
75 Ver no sítio eletrônico: <http://www.stf.jus.br/portal/audienciaPublica/audienciaPublicaPrincipal.asp>. Acesso
Proibição do uso de
amianto Ministro Marco Aurélio 24 e 31 de agosto de 2012 Novo marco regulatório
para a TV por assinatura no Brasil
Ministro Luiz Fux 18 e 25 de fevereiro de 2013 Campo eletromagnético de
linhas de transmissão de energia
Ministro Dias Toffoli 6, 7 e 8 de março de 2013 Queimadas em canaviais Ministro Luiz Fux 22 de abril de 2013
Regime prisional Ministro Gilmar Mendes 27 e 28 de maio de 2013 Financiamento de
campanhas eleitorais
Ministro Luiz Fux 17 e 24 de junho de 2013 Biografias não autorizadas Ministra Cármen Lúcia 21 e 22 de novembro de
2013
Programa “Mais Médicos” Ministro Marco Aurélio 25 e 26 de novembro de 2013
Alterações no marco regulatório da gestão coletiva de direitos
autorais no Brasil
Ministro Luiz Fux 17 março de 2014
Internação hospitalar com diferença de classe no SUS
Ministro Dias Toffoli 26 de maio de 2014 Ensino religioso em
escolas públicas
Ministro Luís Roberto Barroso
15 de junho de 2015 Uso de depósito judicial Ministro Gilmar Mendes 21 de setembro de 2015
Fonte: elaborada pelo autor com informações retiradas do site institucional do Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/audienciaPublica/audienciaPublica.asp?tipo=realizada>. Acesso em: 25 nov. 2015.
Conforme o exposto na tabela acima, em dezesseis anos de vigência das leis que introduziram o instituto da audiência pública no STF, foram realizadas somente dezoito audiências públicas, resultando em uma média de uma audiência por ano. Essa ínfima quantidade de audiências públicas convocadas apresenta um indicativo idôneo de uma sociedade ainda bastante fechada para a interpretação constitucional.
Não obstante a relevância atribuída às audiências no julgamento das ações do controle abstrato de constitucionalidade, não há como mensurar o exato grau de contribuição destas para a formação do convencimento dos magistrados. No entanto, é possível identificar que a realização das audiências públicas propicia uma melhor aferição judicial dos efeitos práticos do ato normativo impugnado e uma melhor captação da legítima vontade popular não propagada pela mídia e que, muitas vezes, é deturpada pelas entidades civis com interesses próprios não condizentes com os verdadeiros interesses do povo brasileiro. Corroborando com
os fatos narrados, segue a transcrição de partes do voto da relatora da ADPF 10176, Ministra
Cármen Lúcia:
A especificidade e a repercussão que abrangem o tema, somadas à necessidade de um exame mais acurado das razões e dos fundamentos veiculados na presente ação e melhor compreensão das questões aqui envolvidas, foram determinantes para a realização de audiência pública, nos termos do § 1º do art. 6º da Lei n. 9.882/99, a qual ocorreu em 27.6.2008, ocasião em que especialistas manifestaram-se sobre suas teses, de forma a clarear ambas as proposições: contrária e favorável à importação dos pneus usados e remoldados.
(...)
Enfatizo a reutilização dos pneus na tecnologia da manta asfáltica, por ter sido explorado nos autos, inclusive nas exposições feitas na audiência pública, como uma das melhores formas de se superar ou resolver a questão referente à destinação dos pneus usados.
(...)
Os Interessados insistem em que o que os leva a demandar a permissão para continuar a importação de pneus usados é a má qualidade das rodovias brasileiras, que deterioram bastante os pneus a serem remoldados. Na audiência pública realizada pelo Supremo Tribunal, especialistas informaram que os pneus usados importados não são previamente classificados antes da importação, havendo resíduo da ordem de 30% a 40% nos contêineres, que são simplesmente passivo ambiental, inservível para remoldagem. Isso apenas reforça a conclusão de afronta aos preceitos fundamentais relativos à saúde e ao meio ambiente.
Em explícita contraposição ao argumento supramencionado, Carolina Alves Vestena 77, em sua dissertação de mestrado, questiona a veracidade do potencial
democratizante presente nas audiências públicas do STF. Acredita, portanto, que apesar de serem discursivamente defendidas como democráticas, as audiências públicas judiciais não ultrapassam a barreira da reprodução do formalismo intrínseco à atuação dos tribunais; pelo contrário, reproduzem-no com uma roupagem mais sofisticada. Com esses mecanismos, fica assegurada a manutenção das formas de controle e reprodução ampliada do capitalismo, que alcançam altos níveis de legitimidade por meio de práticas que pretensamente democratizam as instituições através da participação.
Para sustentar sua tese, Vestena expõe alguns diagnósticos por meio de estudos de casos. Foram analisadas cinco audiências públicas realizadas no STF, são elas: a relacionada à possibilidade de realização de pesquisas com células-tronco embrionárias, importação de pneus reciclados, interrupção de gravidez de feto anencéfalo, prestação do direito social à saúde e à adoção de políticas de ação afirmativa de acesso ao ensino superior.
76 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 101/DF.
Relatora: Min. Cármen Lúcia. Data de Publicação: 04/06/2012. Brasília, DF. Disponível em: <http://s.conjur.com.br/dl/voto-carmen-lucia-pn.pdf>. Acesso em: 26 nov. 2015.
77 VESTENA, Carolina Alves. Participação ou formalismo? O impacto das audiências públicas no
Supremo Tribunal Federal brasileiro. 2010. 109 f. Dissertação (Mestrado Profissional em Poder Judiciário) –
A primeira crítica apresentada está relacionada ao genérico critério da escolha das “pessoas com experiência e autoridade na matéria” que poderão se pronunciar e expor sua posição. Esse critério não possui requisitos objetivos que haveriam de ser preenchidos pelos ministros no momento da convocação. Deste modo, não é possível identificar com clareza e transparência os reais motivos que levam os ministros a selecionar os escolhidos. Por conseguinte, verifica-se que somente os integrantes mais influentes da comunidade científica participam das audiências, limitando a participação dos movimentos populares e da própria sociedade civil. Assim, “devido a obscuridade dos critérios de seleção, a participação nas audiências é um privilégio conferido a uma elite de agentes sociais que pode se fazer reconhecida pelos ministros e ensejar sua convocação quando forem tratados temas pertinentes a sua atuação”78.
A outra crítica consubstancia-se na posição de bilateralidade propagada entre os participantes, constituindo um litígio comumente encontrado nos processos judiciais de natureza subjetiva. Tal litigiosidade prejudica a finalidade precípua da audiência pública, qual seja: a promoção de uma deliberação plúrima entre os componentes presentes. Vestena79 aduz:
Um procedimento pretensamente participativo e plural que, por tais propósitos deveria promover um amplo debate sobre diferentes linhas argumentativas concernentes aos temas em julgamento, acaba sendo resumido à tradicional divisão entre partes colocadas em posição de adversárias, como se estivessem disputando o resultado de um processo judicial comum.
Além das críticas já elencadas, outra se faz muito pertinente: o indicativo da baixa frequência dos ministros nas audiências públicas. Poucos são os ministros que comparecem às audiências, demonstrando uma imensa falta de interesse na discussão. No entanto, é imprescindível que compareçam para que possam ter a oportunidade de formular perguntas aos convocados e interagir democraticamente com estes, de modo a auxiliar na formação de suas convicções.
Ademais, são escassos os argumentos e informações retratados nas audiências que efetivamente são utilizados para subsidiar a produção dos votos e decisões. Observa-se que os ministros apenas utilizam os apontamentos proferidos nas audiências para reforçar a sua própria argumentação. Nesse sentido, os argumentos inseridos teriam caráter meramente residual no pronunciamento do voto, servindo tão somente para corroborar a interpretação constitucional defendida.
78 VESTENA, Carolina Alves. Op. Cit., p. 84. 79 Ibid., p. 84.
Ainda conforme a pesquisa realizada, foram traçados os perfis dos participantes das audiências e se evidenciou uma ampla assiduidade por parte dos chamados “especialistas”, isto é, pesquisadores, professores e técnicos especializados no tema em curso. Em segundo lugar, aparecem os membros da sociedade civil, composta pelos representantes de associações de classe, de organizações não governamentais e membros de movimentos sociais. Percebe-se, então, que há a predominância do conteúdo extremamente técnico (extrajurídico) em detrimento de um debate plural e participativo com os diversos membros da sociedade.
Dessa maneira, cabe questionar sobre qual tipo de ampliação de participação os ministros falam ao pronunciarem um desejado grau de democratização conferido às audiências públicas. Falar em ampliação da participação de “autoridades” nos procedimentos é bastante diverso do que afirmar a inclusão da “participação da sociedade”, ou a ocorrência de condições para a “legitimação coletiva” das decisões.80
Ao final, Vestena 81 conclui que a convocação de audiências públicas
jurisdicionais não implica no necessário processo de democratização das estruturas do Supremo Tribunal Federal e leciona o seguinte:
O caráter absolutamente secundário da participação social – tanto no que diz respeito às garantias estruturais e administrativas para participação, quanto em relação à interferência argumentativa – levam a considerar que o impacto produzido por estes procedimentos no sentido de uma “democratização” das práticas no interior do Supremo é irrelevante. As audiências são realizadas no interior de uma lógica de reprodução do formalismo intrínseco às instituições judiciais e promovem uma cena ilusória que leva à crença de que todos indivíduos e grupos interessados poderiam intervir paritariamente na interpretação da Constituição. Dessa forma, oferecem a possibilidade de um discurso pretensamente democrático, justamente por sua sofisticada forma de ocultar a conservação das estruturas formais intactas. O discurso de democratização esconde o próprio objetivo técnico da lei que institui estes procedimentos; oculta que o objetivo principal é a chamada de especialistas, autoridades, agentes que forneçam os subsídios direcionados ao interesse argumentativo dos ministros, como reiteradamente se observou. Impede também que se perceba que esses argumentos técnicos são utilizados apenas residualmente.
A contrario sensu, Roberto Fragale Filho82 explicita que as audiências públicas
funcionam como uma caixa de ressonância de questões moralmente sensíveis, fazendo com que os debates nelas travados ganhem o grande público, sem que isso tenha necessariamente qualquer influência sobre o processo decisório da corte, isto é, as audiências públicas se
80 Ibid., p. 95. 81 Ibid., p. 101.
82 FILHO, Roberto Fragale. Audiências públicas e seu impacto no processo decisório: a ADPF 54 como estudo
de caso. In: 37º ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, 2013, Águas de Lindóia. Seminário Temático 12:
instituições judiciais, política e moralidade na democracia. Águas de Lindóia: 2013. p. 1-22. Disponível em:
<http://www.anpocs.org/portal/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=8784&Itemid=459>. Acesso em: 26 nov. 2015. p. 20 e 21.
revelam como mais uma arena de discussão sobre disputas e controvérsias de forte apelo ético-moral.
Entende-se que a mera possibilidade de convocação de audiências públicas pelos ministros para se debater com o povo sobre as questões constitucionais controvertidas já configura um imenso avanço em direção à democratização das decisões judiciais e à efetivação da democracia participativa. Reconhece-se que ainda há muito a ser feito, porém não se pode negar as contribuições positivas para a sociedade, ainda que tímidas, advindas com a realização das audiências públicas.
Leonardo Souza Santana Almeida83, em análise da audiência pública realizada na
ADI 3510 referente às pesquisas com células-tronco embrionárias, chegou a conclusões distintas daquelas expostas por Vestena. Constatou, a priori, que no acórdão proferido foram utilizadas as informações e conceitos debatidos na audiência pública, evidenciando a grande importância que esta teve para o proferimento da decisão final. Além disso, foi dada a oportunidade aos amici curiae para indicar outras pessoas para serem ouvidas na audiência, pluralizando e democratizando interpretação constitucional.
Em contrapartida, na ADPF 101, que discutiu a possibilidade (ou não) de importar pneus usados, houve uma ligeira retração da participação popular na audiência pública. Por conseguinte, houve um menor aproveitamento, na decisão da ministra relatora Cármen Lúcia, do conteúdo exposto em audiência.
Logo mais, foram realizadas as audiências referentes à judicialização da saúde e o resultado destas foram bastante positivas no que concerne à contribuição para os julgados, principalmente aqueles proferidos pelo Ministro Gilmar Mendes, quem convocou as audiências referenciadas. Verificou-se também uma ampla participação dos membros da sociedade civil e integrantes do poder público que manifestaram as suas opiniões e argumentos acerca dos diversos temas que envolvem a questão da judicialização da saúde.
Além do que, destaca-se também uma maior visibilidade e transparência na função jurisdicional desempenhada pelo Supremo, por intermédio das transmissões ao vivo das audiências públicas e das sessões plenárias feitas pela TV Justiça e pela Rádio Justiça.
No entanto, Almeida84 reconheceu algumas falhas durante a realização das
audiências públicas, tais como: a) a diminuta presença dos outros ministros, além do
83 ALMEIDA, Leonardo Souza Santana. As audiências públicas no Supremo Tribunal Federal como
instrumento apto a promover a democratização da interpretação constitucional e a integração da Constituição com a realidade constitucional. Revista da EJUSE, Aracaju, n. 19, p. 29-70, 2013. Disponível em: <http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/65400>. Acesso em: 27 nov. 2015.
presidente da sessão, à audiência pública; b) a ausência de interação entre os seus participantes e os ministros, o que poderia propiciar um debate amplo e aberto sobre as questões constitucionais.
Almeida85 entende que “a legitimação que decorre da ampliação da intervenção
de terceiros no processo de controle de constitucionalidade, não pode ser entendida no sentido meramente formal, mas sim como influência qualitativa e de conteúdo dos participantes sobre a própria decisão.” Isso significa que o elevado grau de contribuição trazida aos autos pelos colaboradores é que determina o sucesso da audiência pública, e não a sua mera convocação com o simples intuito de cumprir com o requisito formal da “obrigatoriedade” da mesma.
Almeida86 adota o seguinte entendimento:
Concluímos, portanto, que a audiência pública pode servir para conferir legitimidade democrática ao Supremo Tribunal Federal, desde que dela possam participar todos os membros da esfera pública pluralista e agentes institucionais interessados na discussão dos temas envolvidos e que os seus argumentos sejam efetivamente considerados no processo decisório.
Assim, Igor Ramos Rosa87 conclui que os procedimentos adotados para a
convocação e participação da sociedade na audiência pública e a efetiva utilização dos subsídios apresentados pela sociedade nos julgamentos de maior complexidade garantem que a sociedade atue e influencie na decisão de temas que refletem seu cotidiano, o que põe o órgão julgador em sintonia com a realidade, pois somente aqueles que sofrem os influxos dessa mesma realidade e estão sujeitos às consequências da decisão são capazes de analisar e demonstrar o problema sob seus múltiplos ângulos e enfatizar seus anseios pela resolução que consideram mais adequada.
85 Ibid., p. 56.
86 Ibid., p. 64.
87 ROSA, Igor Ramos. Peter Häberle e a hermenêutica constitucional no Supremo Tribunal Federal. Porto
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme visto no decorrer da presente monografia, o modelo de democracia representativa no Brasil não cumpre com o seu papel institucional na sociedade e, por causa disso, a democracia participativa passa a emergir paulatinamente, ganhando considerável espaço no ordenamento jurídico brasileiro.
É notório que o Poder Judiciário e seus agentes possuem hoje uma grande participação na construção sócio-política do nosso país. No entanto, essa participação não pode ser excludente, de forma a afastar o povo, real detentor do poder, das decisões políticas relevantes. O Judiciário não é o único órgão institucional capaz de decifrar a vontade constitucional.
Segundo já afirmou o Supremo, o pluralismo deve ser pensado como uma virtude democrática da respeitosa convivência dos contrários. Diante disso, propõe-se um diálogo harmonioso entre os membros da mais alta Corte do Judiciário e a sociedade atingida pelas decisões judiciais, principalmente aquelas proferidas em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Assim, surge a necessidade de aplicar os conceitos e princípios da democracia participativa dentro dos órgãos do Judiciário que sempre se mantiveram imunes e afastados dos institutos de democratização.
Além dos instrumentos de participação já estudados na primeira seção, consideram-se os institutos do amicus curiae e da audiência pública como mecanismos democratizantes do Poder Judiciário e de seus respectivos julgados. Tais instrumentos contribuem para a qualidade da prestação jurisdicional, pois fornecem todos os elementos informativos necessários à resolução da controvérsia, além de apresentarem aos ministros outras diversas alternativas de interpretação constitucional existentes.
Em uma sociedade plural, a abrangência do discurso deve ser incentivada e explorada pelos magistrados. Percebe-se ainda que a aplicação do conhecimento oriundo de distintas áreas na resolução dos casos sub examine contribui para dar uma maior confiabilidade e, consequentemente, uma maior aceitação das decisões judiciais prolatadas, além do cumprimento espontâneo destas por parte da população.
Por possuírem efeitos vinculantes e eficácia erga omnes, conforme apontado anteriormente, clama-se por um mínimo de participação popular na construção dos julgados referentes às ações de controle concentrado de constitucionalidade. Os mecanismos de inclusão e participação encontram-se à disposição dos ministros da Corte Constitucional
desde o ano de 1999, nas leis n. 9.868 e n. 9.882, por meio das audiências públicas e da admissão de amicus curiae no processo objetivo de constitucionalidade.
Observou-se nesta monografia um forte desinteresse por parte dos ministros em promover um verdadeiro debate sobre o conteúdo dessas ações com os amici curiae e no âmbito das audiências públicas. Poucas são as audiências convocadas e os amici curiae admitidos nos processos. Contudo, percebe-se que a participação de terceiros interessados pode contribuir bastante para legitimar as decisões prolatadas, indicando novas alternativas de interpretação constitucional que se coadunem com os anseios populares.
Permitir que haja esse diálogo entre jurisdicionantes e jurisdicionados significa concretizar o ideal democrático dentro do Poder Judiciário. A participação de diversos segmentos da sociedade nas ações de constitucionalidade legitima tais decisões. Assim sendo, busca-se uma efetividade máxima desses mecanismos, a fim de expandir o princípio democrático para além dos Poderes Legislativo e Executivo.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Leonardo Souza Santana. As audiências públicas no Supremo Tribunal Federal como instrumento apto a promover a democratização da interpretação constitucional e a integração da Constituição com a realidade constitucional. Revista da EJUSE, Aracaju, n. 19, p. 29-70, 2013. Disponível em: <http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/65400>. Acesso em: 27 nov. 2015.
AMORIM, Filipo Bruno Silva. O amicus curiae e a objetivação do controle difuso de
constitucionalidade. Brasília: Athalaia, 2010.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos
fundamentais e a construção do novo modelo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
______. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da
doutrina e análise crítica da jurisprudência. 5. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011.