programas de trabalho decente por país
5.2.3. Autoridade do trabalho
272. A administração do trabalho é, ou deve ser, um todo integrado, um siste-
PROLOGO
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administração do trabalho, mas de focalizar dois de seus componentes mais impor- tantes: a autoridade do trabalho e as estatísticas e estudos do trabalho.
273. Uma instituição importante da administração do trabalho é a autoridade
do trabalho, que possibilita e materializa a aplicação efetiva de normas, direitos e leis pertinentes. Lamentavelmente, em muitos países da América Latina, essa não tem sido uma prioridade para os governos. De fato, um dado preocupante é a existência de apenas um inspetor do trabalho para cada 200 mil trabalhadores na
região.77 No entanto, as deficiências relativas à autoridade do trabalho vão muito
além da inspeção. Em geral, a probabilidade de detecção de infrações trabalhistas é bastante baixa, e a capacidade das autoridades do trabalho de estabelecer sanções é limitada por procedimentos que devem ser modernizados, já que hoje eles são
pouco previsíveis.78
274. Por isso, é necessário implantar um sistema articulado de solução de
conflitos que seja transparente e justo para ambas as partes da relação de trabalho. Um esquema simples de solução de conflitos pode ser constituído de três fases. Na primeira fase, devem ser aplicadas políticas que consolidem o papel preventivo do sistema, como difusor da legislação e assessor das partes. Trata-se de assegurar que cada ator envolvido nas relações de trabalho conheça a legislação trabalhista e as sanções por não cumprí-las, assim como os procedimentos de inspeção. Para que esse sistema funcione, essa etapa de difusão deve ser feita com base em regis- tros atualizados e dinâmicos das empresas.
275. Na segunda fase, assume-se a hipótese de que houve um conflito na re-
lação de trabalho e que há dois caminhos para resolvê-lo.79 Um deles é o meca-
nismo da conciliação entre as partes, que pode ser obrigatório, mas deve levar em conta que a conciliação não pode modificar os direitos, e sim apenas negociar as facilidades ou modalidades de cumprimento desses direitos. O resultado pode ser uma conciliação satisfatória para ambas as partes ou não; neste último caso, isso levaria o procedimento à disputa judicial. O segundo caminho é deixar o conflito permanecer latente até que ocorra uma ação de fiscalização (inspeção) do trabalho, realizada a pedido de alguma das partes ou como procedimento de rotina ou que responda a algum planejamento especial da inspeção, o que pode produzir dois resultados: a constatação da existência de uma infração, diante da qual o sistema de inspeção deve ter o poder de determinar uma sanção; ou a constatação da ine- xistência de infrações e de que a empresa esteja cumprindo adequadamente todos os direitos trabalhistas. No primeiro caso, se há infração, abrem-se duas alternati- vas: a primeira, que a empresa pague o que corresponda às multas pelas infrações verificadas, ou que o sistema ofereça facilidades de pagamento, como no caso das pequenas empresas chilenas, em que uma forma de “pagar” essas multas é partici- par de cursos informativos sobre a legislação trabalhista. A outra alternativa é que a empresa apele da sanção, por razões diversas, e o processo seja encaminhado
para o Poder Judiciário.80
276. Na terceira fase, as ações devem concentrar-se nos resultados do Poder
Judiciário, em geral pouco previsíveis. Dada a importância do tema judicial para o êxito de uma boa inspeção, são necessárias medidas que assegurem independência, previsibilidade e rapidez nos processos trabalhistas.
277. Um aspecto adicional é constituído pelo próprio processo da inspeção,
que deve ser fortalecido. Aqui são propostos três tipos de medidas. Em primeiro lugar, realizar ações orientadas para consolidar os sistemas de inspeção do Esta-
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77 A rigor, deveria falar-se de “inspetores para cada x número de empresas”, mas, dada a realidade estatística latino-americana, onde a informação sobre empresas não se desenvolveu de maneira suficiente, uma boa aproxi- mação é o número de “inspetores para cada x trabalhadores”.
78 No Peru constatou-se que a probabilidade de detecção do Ministério do Trabalho é de 4%, enquanto a da admi- nistração tributária é de 67% e a das autoridades municipais se situa em uma cifra similar (Chacaltana, 2003). 79 Estas duas alternativas foram diferenciadas como um exercício teórico, pois na prática pode haver interação entre ambas.
80 U m tema importante é o caso de a inspeção não encontrar infração na empresa. O usual é que a inspeção apenas gere resultados quando encontra infração, mas cabe perguntar se aquelas empresas que cumprem suas obrigações devem receber algum tipo de crédito por parte do inspetor por esse cumprimento. No Peru, recentemente se dis- cutiu essa possibilidade como parte de um sistema de promoção de boas práticas de relações de trabalho, mas sua aplicação não foi possível por diversas razões.
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do em apenas um sistema de inspeção única. Não é possível que em países com recursos escassos existam diversos tipos de inspeção – tributária, de segurança e saúde no trabalho, de outras normas trabalhistas etc. – que não se articulem de
forma a potencializar seus resultados.81 Em segundo lugar, articular os sistemas de
inspeção com os esforços dos atores sociais: os trabalhadores interessados em que se cumpram seus direitos e os empresários que os cumprem e que têm interesse em que se penalize outras empresas que concorrem de forma desleal. Por fim, melhorias nos procedimentos de inspeção (base de dados, definições muito claras etc.), usualmente não padronizados. A idéia central é que a inspeção também seja transparente e previsível, e ao mesmo tempo sólida.
278. Uma experiência bastante bem-sucedida, e que segue os critérios gerais
assinalados nos itens anteriores, é a do Chile. Desde o final de 2003 funciona no Chile o Programa de Substituição de Multas por Capacitação, que estabelece a possibilidade de capacitação em lugar do pagamento de multa derivada de uma infração trabalhista, uma vez sanada a causa da infração. O programa está voltado para microempresas (com até nove trabalhadores), que geralmente desconhecem vários aspectos da legislação trabalhista. O programa exige que o representan- te legal da empresa responda pessoalmente à citação do Ministério. O trâmite é simples. Ao receber a multa, o empresário pode solicitar uma substituição do pa- gamento da mesma pela assistência ao curso de capacitação, que pode ser aceita ou rechaçada pela Direção de Trabalho, a partir dos antecedentes do empresário (um dos requisitos é que no mesmo ano não tenha sido já solicitada a substituição de outra multa). O curso inclui principalmente questões referentes à legislação trabalhista e ferramentas de gestão da empresa, e sua duração é de seis horas em duas sessões ou quatro horas em uma sessão (dependendo do caso). Se solicitar o curso e não acompanhá-lo, o empresário terá de pagar a multa inicial duplicada. Os resultados são interessantes. No ano de 2004 capacitaram-se 1368 microem- presários (464 deles mulheres) em 126 oficinas. O programa funcionou em todas as regiões e foram capacitados mais de 100 empresários por mês desde o início de sua operação. A cifra é alentadora, dada a complexidade de coordenar todas as áreas do serviço. No futuro, o programa pretende aperfeiçoar o sistema partindo das mesmas experiências, tanto dos usuários como dos monitores.