Economia informal

Objetivo

Formalização progressiva da economia informal.

Meta

Eliminação, em um prazo máximo de 10 anos, das principias causas le- gais e administrativas que estimulam a existência da economia informal.

Justificativa

192. O tema da informalidade vem gerando grande debate na região há mais

de três décadas. O debate foi tão intenso que ainda hoje persistem divergências quanto à definição de informalidade. Por um lado, estão aqueles que vêem nesse

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55 _{ROBLES, Miguel et al, Estrategias y Racionalidad de la Pequeña Empresa, Mesa de Coordinación PYME Perú} e GRADE, Lima: OIT, 2001.

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setor unidades de produção com reduzido acesso aos recursos produtivos e, por- tanto, com baixa produtividade e renda. Por outro, estão os que o definem com base na característica principal de atuar à margem da legalidade, sem registros administrativos e formais, e sem pagar impostos; tudo isso associado fundamen- talmente aos elevados custos de transação que, acredita-se, são gerados pela regu-

lação do Estado.56 _{Na prática, esses dois tipos de informalidade coexistem e têm}

amplas inter-relações. No entanto, nem todas as unidades de baixa produtividade têm problemas de legalidade, e nem todas as empresas fora do âmbito da regula- ção são de baixa produtividade. Em comum, essas empresas se caracterizam pela qualidade do trabalho bastante precária. Nesse sentido, uma inovação interessante

é a definição sugerida pela OIT, _{sobre os ocupados na economia informal,}57 _que

“inclui os trabalhadores por conta própria dedicados a atividades de subsistência, os trabalhadores em domicílios e os de fábricas exploradoras que os apresentam como trabalhadores assalariados, assim como trabalhadores independentes de mi-

croempresas”58_.

193. Essas definições da economia informal não são excludentes. Na realida-

de, cada uma refere-se a realidades diferentes. É verdade que existem trabalhadores por conta própria que desempenham seu trabalho com um capital muito exíguo e que, portanto, têm um nível de produtividade e renda muito baixo. O mesmo pode ser dito das microempresas familiares. Todo esse conjunto é informal não apenas porque enfrenta altos custos de transação, mas também porque não tem acesso a capital e serviços empresariais, e devem “inventar” um emprego no qual o fator predominante é o trabalho. Entre esse tipo de unidades produtivas e o setor formal há zonas cinzentas: microempresas de produtividade média, com alto índice de mortalidade e más condições de trabalho para seus trabalhadores.

194. A definição desse conjunto de unidades – denominadas setor informal

urbano pelo Programa Mundial de Emprego da OIT, também conhecido na re- gião como Programa Regional de Emprego para a América Latina e o Caribe (PREALC) – assemelha-se um pouco ao conceito de “atividade empreendedora total” (TAE, por suas iniciais em inglês), forjado pela London Business School.

Um relatório recente dessa instituição59 _{constata que em 34 países pesquisados,}

9,3% da população em idade ativa empreendeu um negócio próprio nos últimos 42 meses. Curiosamente, a taxa de empreendedorismo está apenas entre 1,5% (Japão) e 8,8% (Canadá) nos países desenvolvidos, ao passo que se eleva, nos países em desenvolvimento, para 27% (Equador), 32% (Uganda) e 40% (Peru). A explicação do próprio relatório é que essas altas taxas devem-se ao desempre- go, ao subemprego e à insuficiente demanda por força de trabalho por parte das empresas consolidadas, o que obriga essas pessoas a gerar negócios por sua conta e risco como único modo de sobreviver. Se a essa definição se acrescenta as res- trições para o acesso aos recursos produtivos (crédito, em especial) para os novos empreendedores e a baixa produtividade e renda geradas por esses empregos, a London Business School estaria utilizando praticamente a mesma definição ela- borada pela OIT no final dos anos 1960 e princípios dos 1970.

195. Uma realidade diferente é a das micro e pequenas empresas que se man-

têm na informalidade porque não podem fazer frente aos altos custos implicados na constituição de uma empresa, aos altos impostos a pagar (do governo central e dos governos locais) e às obrigações trabalhistas.

196. Por fim, é diferente o caso daquelas empresas que, ainda que possam

arcar com esses custos, não o fazem porque preferem atuar à margem da lei com a intenção de obter taxas de rentabilidade mais altas que seus competidores lega- lizados, ainda que sob o risco de serem descobertas e sancionadas. Como conse- qüência, as políticas a serem aplicadas serão diferentes de acordo com o tipo de informalidade.

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56 _{Tokman (2004) se alinha nesse debate à vertente de Portes y Benton (1987), que relacionam a informalidade} com a distribuição internacional do trabalho.

57 _{Essa modificação foi aprovada na 90ª reunião da Conferência Internacional do Trabalho em junho de 2002.} 58 _{TOKMAN, Victor E. Una voz en el camino: empleo y equidad en America Latina: 40 años de búsqueda. San-} tiago de Chile: Fondo de Cultura Económica, 2004.

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Políticas

197. No caso das unidades produtivas geradas e mantidas na informalidade

devido às restrições de acesso aos recursos produtivos, as políticas a serem apli- cadas não diferem daquelas apresentadas na seção anterior para o caso das micro- empresas, com o acréscimo de que, quando se trata de empresas familiares de sub- sistência, cujos membros costumam estar compreendidos no setor populacional de extrema pobreza, a política básica em seu benefício costuma ser a política social de transferência de renda aos setores mais vulneráveis, mais que a política de ser- viços produtivos (ainda que esta não deva ser descartada). Não se deve esquecer, também, que é nessas empresas e famílias que a realidade do trabalho infantil é mais frequente.

198. Quanto às unidades informais que têm acesso aos recursos produtivos

– ainda que estes não sejam abundantes –, mas que não podem financiar os custos de transação impostos pelos regulamentos legais e administrativos, evidentemen- te se impõe uma análise do impacto dessas regras. É claro que regulações mui- to restritivas – especialmente as que se referem ao funcionamento dos negócios – podem incidir nas dimensões da informalidade. No entanto, isso não significa considerar as empresas informais como sonegadoras (o que por certo pressupõe estratégias como a desregulamentação ou a perseguição, por exemplo), mas sim a ter presente que a principal causa para que as empresas informais não cumpram suas obrigações é sua incapacidade de custeá-las, devido a seus baixos níveis de produtividade. O desafio, portanto, consiste em delinear estratégias que ofereçam condições para que essas empresas possam arcar com os custos representados pelo cumprimento de suas obrigações administrativas, tarifárias e tributárias.

199. Por fim, no caso das empresas que, podendo financiar o custo da legali-

dade, optam por atuar à margem dela para obter vantagens sobre os competidores que atuam conforme a lei, a política a ser aplicada é, além da educação e prevenção desse tipo de prática, a identificação e aplicação das sanções correspondentes.

200. Há na região exemplos desse tipo de política, segundo a causa e a nature-

za da informalidade a que se faz referência. No caso das políticas dirigidas às mi- croempresas, o Programa Regional de Emprego Sustentado, referido na seção an- terior (4.2.4), é um bom exemplo. Por outro lado, no caso das políticas destinadas a reduzir os custos de transação (simplificação do sistema tributário, simplificação dos trâmites administrativos etc.), os exemplos bem-sucedidos são muitos: Chile, México, Panamá e Peru. O problema observado nessas políticas não se refere ao modo como foram formuladas e nem à sua aplicação, mas sim à sua sustentabi- lidade, pois em muitos casos uma mudança na administração provoca a revisão de processos administrativos, que faz com que se retroceda, num instante, muito do que se avançou em vários anos. Por fim, em matéria de políticas de prevenção e sanção de práticas empresariais que não respeitam a legislação trabalhista (por exemplo, o trabalho sem contrato em certas empresas formais), ou a legislação tributária, ou a legislação sobre o registro das empresas, os melhores exemplos de que o Estado pode e deve aplicar com êxito esse tipo de política vêm de países como Chile, Colômbia e Peru (na América Latina), da Espanha, Itália e Portugal (fora de região).

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4.2.6. Setor rural e desenvolvimento local