Cria cinco novas áreas de ocupação urbana na bacia do Paranoá: 1) Nova Asa Norte; 2) Nova Asa Sul; 3) Superquadras Planalto; 4) Setor Noroeste; 5) Setor Sudoeste. Propõe também adensamento das ligações viárias com o Plano Piloto
Plano de Ocupação e Uso do Solo (POUSO) – 1986-1990
O plano ratifica o macrozoneamento proposto pelo POT, redefinindo alguns pontos do zoneamento em função de transformações ambientais. Aprovado somente em 1990 pelo Decreto 12.898, quando já havia sido aprovada o Brasília Revisitada, conflitando com este em alguns pontos.
Quadro 4 – Eventos-chave da evolução da política de ordenamento territorial antes da autonomia política do DF.
Comentando sobre a multiplicidade de tentativas de promover o ordenamento territorial, o professor Aldo Paviani, talvez o mais importante especialista em política urbana e territorial no DF, observa o seguinte:
Como se percebe, não é a falta de planos urbanos em Brasília que faz o território do DF desorganizado para o convívio social e para a solidariedade. Nesse aspecto, muitos problemas surgiram da incapacidade, ao tempo da implantação do plano piloto, de manter a cidade uma e centrada no plano piloto. Em parte, devido as correntes migratórias, em parte por falta de previsão, inaugura-se Taguatinga, em 1958. Com a primeira cidade satélite, deflagra-se o polinucleamento urbano, nascedouro da exclusão socioespacial e da segregação. As cidades satélites, preconizadas, para quando o plano piloto estivesse saturado, foram projetados paulatinamente, distanciadas do centro e uma das outras. Mas esses núcleos, esparsos no território, não tiveram outra função que a residencial, mantendo-se nesses 50 anos, dependentes das atividades e serviços existentes no plano Piloto. (PAVIANI, 2009b, p.15)
Pode-se afirmar que os períodos que antecederam à promulgação da Carta Magna de 1988 foram marcados por dois elementos fundamentais:
i. A dimensão estatizante do território, com presença maciça do Estado como principal agente responsável pela elaboração e implantação unilateral de regras e normas de controle do uso e ocupação do solo. Uma das explicações para essa dimensão estatizante do território é a existência de um contexto ditatorial da época, que excluía qualquer participação ou ação da sociedade civil organizada nas decisões governamentais. Todas as decisões relacionadas à ocupação do solo no DF eram tomadas pela Comissão de Senado Federal que tratava especificamente do tema. ii. A pouca eficácia dos instrumentos de planejamento e da ação estatal em garantir uma
ocupação ordenada do solo diante da rápida expansão populacional observada ao longo do período.
Portanto, a gestão efetivada na maioria das cidades nos governos militares esteve basicamente assentada numa política centralizadora, caracterizada pela concentração das decisões nas mãos dos gestores, planejadores e técnicos do aparelho administrativo do Estado, comprometidos com um modelo de desenvolvimento urbano que pouco privilegiava a participação popular nas decisões (SCHMIDT; FARRET, 1986; SCHMIDT, 1979).
No Capítulo 5, serão examinados aspectos relevantes da política de ordenamento territorial urbano do DF, com base no MCD. O foco estará na identificação das coalizões de defesa e de suas principais crenças, e na análise de determinados recursos empregados por esses grupos. Posteriormente, no Capítulo 6, será trabalhada a dinâmica de atuação das coalizões nas três fases em que se dividiu para estudo o período 1991-2009.
5. ANÁLISE DA POLÍTICA DE ORDENAMENTO TERRITORIAL URBANA À LUZ DO MCD (1991-2009): A CONFORMAÇÃO DO SUBSISTEMA
Neste capítulo, o objetivo é compreender fatores vinculados às mudanças ocorridas na política de ordenamento territorial no Distrito Federal, principalmente no que se refere à identificação e ao papel das coalizões de defesa e suas crenças, resultando na estrutura de governança territorial. A construção da análise dá-se a partir das variáveis estabelecidas no MCD, objeto da revisão teórica trabalhada no Capítulo 2.
O capítulo está estruturado nas seguintes seções: identificando atores, sistemas de crenças e coalizões (a conformação do subsistema); similaridades e antagonismos entre as coalizões; e os recursos das coalizões.
5.1. Identificando Atores, Sistemas de Crenças e Coalizões
O processo de formulação e implementação da política de ordenamento territorial no Distrito Federal e suas legislações correlatas fornece um estudo de caso interessante para a aplicação do MCD. Trata-se de um processo onde o conflito entre grupos de atores unidos por crenças, práticas e interesses orienta, de forma sistemática, a definição das políticas públicas no subsistema que trata dos problemas relativos ao uso, parcelamento e ocupação da terra. Cabe lembrar que o MCD pressupõe que ideias e valores, consubstanciados em sistemas de crenças políticas, socializam os indivíduos em torno de padrões de comportamento e estruturam alianças e conflitos.
Os atores que compõem cada coalizão foram identificados a partir de suas posições e da percepção quanto à sua capacidade de influir na tomada de decisão. A partir das entrevistas e da triangulação das informações com os documentos (notas taquigráficas, materiais jornalísticos e outros), foram identificados os discursos e os comportamentos dos principais atores que influíram nos processos decisórios estudados, especialmente os referentes à elaboração dos PDOTs. A captura e seleção das demandas políticas expressas nas narrativas externadas pelos atores permitiu agrupá-los em coalizões de defesa, como previsto no MCD.
A análise de captura de crenças compartilhadas foi referenciada pelos elementos do núcleo de políticas públicas dispostos no Quadro 1 da pesquisa.
Os dados trabalhados na pesquisa apontam que os atores individuais e coletivos que participaram do subsistema da política de ordenamento territorial urbano do DF entre 1991 e 2009 podem ser agrupados em pelo menos cinco coalizões distintas:
• Coalizão Modernista;
• Coalizão Pró-Moradia Popular; • Coalizão Desenvolvimentista; • Coalizão Ambientalista; e • Coalizão Patrimonialista.
Para maiores detalhamentos dos atores vide APÊNDICE I desta tese.
Nas próximas subseções, procuraremos descrever as principais crenças estruturadoras das coalizões, quem integra esses grupos e o papel que eles desempenharam na formação e implementação dos PDOTs e de outras leis que tratam do ordenamento territorial na história recente do DF.
5.1.1. A Coalizão Modernista
Os atores da Coalizão Modernista compartilham crenças sobre prioridades de valores essenciais especialmente em torno da defesa do tombamento, da preservação do patrimônio cultural, da defesa acirrada da preservação e manutenção das características originais e fundamentais das superquadras e do Plano Piloto de Brasília como patrimônio cultural da humanidade, maior conjunto urbanístico tombado do mundo, na forma chancelada pela UNESCO.
Nas narrativas dos atores com esse tipo de visão percebemos, também, que essa coalizão entende como fundamental a valorização de certos instrumentos da política urbana que permitem uma gestão sustentável do solo na área tombada. Dentre as principais
ferramentas nessa linha, citam-se os instrumentos de preservação, fiscalização e revitalização dos monumentos e sítios históricos específicos do DF, além da exigência de Estudos de Impacto de Vizinhança (EIV), instituto voltado a evitar a implantação de empreendimentos ou atividades potencialmente causadoras de degradação à vizinhança imediata e ao meio ambiente urbano. A rigidez ou não na aplicação desse instrumento tem causado conflitos acirrados entre representantes do setor imobiliário e integrantes da Coalizão Modernista. São trechos representativos das falas da Coalizão Modernista:
Quando se trata de área tombada não há acordo. Peço um olhar mais cuidadoso com o Setor Catetinho, não é apenas uma questão ambiental, é uma questão de falta de cuidado urbanístico, porque o convencional se faz em qualquer cidade convencional. Brasília não é uma cidade comum, consequentemente, o tratamento a ela não deve ser comum, nem deve ser igual. Em função dessas promessas e do resgate da esperança sugiro à Mesa que o projeto fosse remetido de volta ao Executivo para poder ofertar propostas sérias e adequadas para as questões do Distrito Federal em geral e do tombamento em particular (Maurício Pinheiro – IPHAN – Audiência Pública Unidade de Planejamento Territorial Central Adjacente – PDOT/2009)
Para garantir a preservação da área tombada da Capital da República, considerada patrimônio cultural da humanidade pela UNESCO, em 1987, os Governos local e federal devem criar políticas públicas de integração e preservação dessas regiões, descentralizando o desenvolvimento (Alfredo Gastal – IPHAN – Audiência Pública TERRACAP – PDOT/2009).
O PDOT não pode tratar da área central, da área tombada, igual a uma outra unidade de planejamento. Ele tem, sim, que tratar a área tombada diferenciadamente e exclusivamente nos termos dos instrumentos legais do tombamento. Portanto, propor alterações, adensamento, novas áreas de ocupações é algo absolutamente incompatível com a legislação vigente que está inscrita no Livro do Tombo. O respeito a esse instrumento do tombamento é obrigação das autoridades e um dever da sociedade (Tânia Batella – representando o Instituto de Arquitetos do Brasil – Audiência Pública Unidade de Planejamento Territorial Central Adjacente II – PDOT/2009)
E a questão da área tombada como é que fica? O cinturão de proteção da área tombada encontra-se ameaçado em razão da permissividade do Plano Diretor do Guará, que permitiu a construção de grandes edifícios de até 36 metros ao longo da Avenida Central do Guará II. Quais serão os limites das construções e as medidas restritivas contra a especulação imobiliária no cinturão de preservação da área tombada de Brasília? (Deputado Distrital Cabo Patrício – Audiência Pública – Comissão Geral – PDOT/2009)
Não se trata apenas de mudanças de destinação de áreas. É muito mais do que isso. Preservar Brasília é cuidar de todo o Entorno, que interfere no ambiente da área tombada. Então, por exemplo, o Guará, o Setor de Indústrias, o Núcleo Bandeirante, enfim, todos os setores que envolvem a área de Brasília estão diretamente relacionados à preservação do bem tombado e ao nosso lado. (Tânia Batella – representando a Federação das Entidades em Defesa do Distrito Federal Audiência Pública TERRACAP – PDOT/2009)
A roupa de Brasília já está pronta. É preciso terminar o desenvolvimento urbano da cidade sem alterar seu tamanho e gabaritos (Representante do IPHAN na audiência pública PDOT/2009)
O Quadro 5 a seguir apresenta uma síntese das principais crenças compartilhadas pelos atores da Coalizão Modernista, expressas nos diversos documentos e entrevistas, usando como referência a lista dos elementos do Quadro 1.
DIMENSOES DAS CRENÇAS DO NÚCLEO