O Inquérito nº 650, de 2009, do Superior Tribunal de Justiça (STJ) ensejou a instalação na CLDF, no mesmo ano, da CPI da CODEPLAN, finalizada com a aprovação de seu relatório em 2010 (DISTRITO FEDERAL, 2010a).
Essa quarta CPI investigou irregularidades com terras públicas, focando nos seguintes pontos:
• suspeitas sobre anomalias na votação do PDOT/2009;
• irregularidades no Programa de Desenvolvimento Econômico Integrado e Sustentável do DF (Pró-DF), que prevê incentivos fiscais e doações e concessões de terrenos com descontos a empresas, tendo como contrapartida elementos como a criação de empregos; e
• irregularidades na desafetação de áreas públicas e nas alterações de usos ou de gabaritos dos terrenos e das edificações.
O relatório da CPI concluiu pela existência de uma rede de ilegalidades na gestão de terras públicas, que vinham sendo praticadas há, pelo menos, uma década (DISTRITO FEDERAL, 2010a).
Nesse sentido, comprovou a existência de indícios inequívocos do cometimento de crimes por autoridades governamentais. A mais contundente ocorrência foi a existência do chamado “Mensalão do DEM de Brasília”, que instituiu pagamentos de propinas a aliados do governador Arruda no Legislativo local, para votarem a favor do PDOT/2009 e outras normas de uso e ocupação do solo do DF:
Sobre o processo de aprovação do Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT, o Sr. Durval relata que o Sr. José Geraldo Maciel lhe contou que, às vésperas da aprovação do plano, foi encarregado pelo Governador Arruda de entregar R$ 420 mil a cada Deputado Distrital da base aliada que votou a favor da versão do PDOT que atendia aos interesses do Governador e de seus aliados, pois esperava arrecadar R$ 60 milhões com as pessoas jurídicas e físicas beneficiadas com a aprovação do novo PDOT, mas que o resultado da arrecadação desta propina foi "decepcionante" para o Governador, pois teria ficado em "apenas" R$ 20 milhões, montante distribuído entre três grupos de pessoas interessadas: o primeiro, liderado pelo Sr. Arruda, era coordenado pelo Sr. José Geraldo Maciel, o segundo, do Sr. Paulo Octávio, era coordenado pelo Sr. Marcelo o segundo, do Sr. Paulo Octávio, era coordenado pelo Sr. Marcelo Carvalho e o terceiro grupo era integrado pelos Deputados Distritais da base aliada (DISTRITO FEDERAL, 2010a, p. 643; BRASIL, 2009, p. 547).
Joaquim Domingos Roriz aprova a Lei Complementar nº 731, de 4/12/2006, que promoveu a mudança de destinação de um lote adquirido pelo Sr. Nenê Constantino, no Setor de Múltiplas Atividades Sul. Em contrapartida, foi emitido a seu favor um cheque de R$ 2,2 milhões, conforme gravações feitas pela Polícia Civil do Distrito Federal na Operação Aquarela (DISTRITO FEDERAL, 2010a, p. 33).
A CPI da CODEPLAN concluiu que existem:
[...] traços marcantes e consistentes da existência e do modo de atuar, com vínculo regular e estável, desde 2002 de um grupo de pessoas, que se organizaram e atuaram de modo criminoso para desviar e se apropriar de verbas e terras públicas do Distrito Federal (DISTRITO FEDERAL, 2010a, p. 646).
Tanto o Inquérito 650/2009 como a CPI da CODEPLAN evidenciaram que deputados distritais receberam propina no valor de quatrocentos e vinte mil reais para votarem a favor do PDOT/2009, o principal instrumento de ordenamento territorial e planejamento urbano do DF, em defesa de interesses imobiliários e da especulação imobiliária. Conclui o Senador Cristovam Buarque:
Não podemos continuar com o ordenamento territorial do Distrito Federal subordinado a uma lei sobre a qual pesa suspeição profunda de que Deputados
receberam dinheiro para votar a favor do projeto que o Governo enviou. Nós não podemos aceitar isso. E, se não podemos aceitar isso, é preciso que o próximo Governador faça uma revisão desse Plano; que mostre nesse Plano, do ponto de vista dos benefícios que trará, quem foi que se beneficiou, e, do ponto de vista do meio ambiente, onde é que seremos prejudicados. Esse é um compromisso fundamental (BUARQUE, 2010, p. 2).
5.2 Similaridades e Antagonismos entre as Coalizões
Os quadros dos sistemas de crenças das coalizões10 contribuíram para identificar as coalizões presentes na condução do processo decisório relacionado à política de ordenamento territorial urbano do DF. Eles foram elaborados a partir da análise dos posicionamentos e preferências políticas de centenas de atores durante os debates de processos legislativos e de investigações realizadas, como foi explicado no Capítulo 3.
O estudo detido das posições das cinco coalizões descritas anteriormente aponta para similaridades e antagonismos de posições entre elas. Nessa linha, o Quadro 8 procura sintetizar as prioridades de valores mais importantes defendidas pelas coalizões sobre as principais temáticas relacionadas ao uso, parcelamento e ocupação do solo no DF, diferenciando os grupos segundo a opção por leis mais restritivas ou menos restritivas relativas ao ordenamento territorial, bem como segundo a posição quanto à necessidade de mais ou menos intervenção estatal na construção da estrutura de governança nesse campo de políticas públicas.
Quadro 9 – Síntese do sistema de crenças das diferentes coalizões Fonte: elaboração do autor.
10 Ver Quadros 05 a 08.
Coalizões Prioridade Defesa de leis mais restritivas Defesa de leis menos restritivas (+) Intervenção Estatal (-) Intervenção Estatal Modernista Defesa dos valores do
tombamento
X X
Pró-Moradia Popular
Defesa dos valores sociais
X X
Desenvolvimentista Defesa dos valores de mercado e dos interesses imobiliários
X X
Ambientalista Defesa dos valores ambientais
X X
Patrimonialista Defesa de interesses econômicos particularistas
Cabe perceber que o Quadro 9 trabalha os elementos do núcleo de políticas adotados como referencial para identificação das coalizões de forma aglutinada, em cinco prioridades de valores:
i. As crenças nos valores de tombamento expressam o peso dado à preservação e conservação do conjunto urbanístico e arquitetônico de Brasília. O uso, o parcelamento e a ocupação de espaços na área tombada devem respeitar as rígidas regras de tombamento.
ii. As crenças nos valores sociais veem o uso do solo como facilitador de padrões de atividades desejáveis e de aspirações sociais. A terra urbana deve servir de redutor das desigualdades socioespaciais e todo esforço possível deve ser canalizado visando à inclusão social.
iii. As crenças nos valores do mercado expressam o peso dado à terra vista como
commodity, reserva de valor, mercadoria e recurso escasso.
iv. As crenças nos valores ambientais expressam o peso dado ao ambiente natural, à natureza e seu legado. O uso intensivo do solo é visto como uma ameaça que deve ser atenuada ou mitigada.
v. Na prioridade para interesses econômicos particularistas, tem-se um quadro em que valores importam pouco. A lógica prevalecente é o oportunismo.
O esforço de síntese apresentado no Quadro 9 evidencia a importância dada à necessidade da presença forte do Estado como agente responsável pela elaboração e adoção de regras de uso, parcelamento e ocupação do solo, a fim de compatibilizar ocupação e meio ambiente de forma sustentável e proteção ao conjunto urbanístico tombado, defendida pelas Coalizões Ambientalista e Modernista.
Por outro lado, tem-se a defesa da menor intervenção estatal, ou melhor, na maior parte dos membros uma visão privatista sobre o território, nas Coalizões Desenvolvimentista e Patrimonialista. Apesar da existência de similaridade de posições entre esses dois grupos, entende-se que eles devem ser tratados como duas coalizões, em razão da atuação dos desenvolvimentistas não estar, pelo menos em tese, associada a atos ilícitos.
Na Coalizão Pró-Moradia Popular, apesar da defesa de intervenção estatal, o olhar recai especificamente na produção de moradias populares. Não se enxergam soluções vindas
do mercado imobiliário como viáveis tendo em vista a produção de habitação para a população de baixa renda. A coalizão aproxima-se em diferentes ocasiões dos ambientalistas, especialmente daqueles atores ambientalistas que cumulam preocupações sociais.
No período estudado, assim, verificou-se a interação entre as coalizões a partir de duas visões centrais no âmbito do subsistema: de um lado, a visão intervencionista do Estado no processo de regulação do uso, parcelamento e ocupação do solo e, de outro, uma visão de
intervenção mínima, calcada na demanda de desregulação e afrouxamento das restrições à
urbanização e à expansão urbana. Essas visões têm sido observadas também em outros estudos sobre a gestão urbana, como os realizados por Ruegg (1996).
Ainda no Quadro 9, evidencia-se de modo geral que as coalizões se agruparam em torno de dois padrões de categorias de mudanças institucionais durante o período analisado: de um lado, coalizões que defenderam mudanças via leis menos restritivas sobre a regulação do uso, parcelamento e ocupação do solo e, de outro, coalizões que se aglutinaram em defesa de mudanças amparadas em leis mais restritivas sobre o uso, parcelamento e ocupação do solo.
Na literatura estudada, alguns autores já haviam identificado esses padrões de mudanças institucionais (FAGUNDES, 2009; CAMPOS, 2004; SOUZA, 2001). As posições “pró-leis menos restritivas” são aquelas que defendem que se estabeleçam maiores possibilidades de ocupação e flexibilidade quanto a alteração de uso, desafetação de áreas, mudança de destinação, desmembramento, remembramento, fechamento com grades, alteração de normas de edificação, uso e gabarito no sentido do aumento do potencial construtivo etc. As posições “pró-leis mais restritivas” são aquelas que defendem que se imponham maiores limitações para as áreas urbanas quanto ao potencial construtivo, tipos de uso e possibilidades de parcelamento e ocupação.
Percebe-se uma relação estreita entre a defesa de leis mais ou menos restritivas e os posicionamentos de cada coalizão no debate ao longo dos anos no subsistema. As coalizões pró-leis menos restritivas são aquelas que defendem geralmente as crenças fundamentadas nos interesses econômicos e imobiliários e a necessidade da expansão urbana, e as coalizões pró- leis mais restritivas são os que defendem o tombamento e as leis de proteção ambiental. A Coalizão Pró-Moradia Popular tem uma posição particular, defendendo leis menos restritivas, mas tendo subjacentes preocupações sociais.
Podemos inferir qualitativamente que o predomínio de uma categoria de mudança via leis mais restritivas ou leis menos restritivas é reflexo da prevalência de crenças da atuação de determinadas coalizões nos diferentes períodos. Isso é deveras fundamental, porque se houver num determinado período proeminência de leis mais restritivas, teremos uma categoria de mudança que restringe a expansão e o adensamento urbano excessivo, preservando o meio ambiente e a qualidade de vida da população. Por outro lado, se tivermos a proeminência de leis menos restritivas, teremos uma categoria de mudança que privilegia a expansão urbana, o uso intensivo de solo, as mudanças de destinação de áreas nem sempre justificáveis tecnicamente etc.
O Quadro 10 mostra as coalizões aglutinadas segundo o tipo básico de leis defendidas por elas, mais restritivas ou menos restritivas. Para maiores detalhes, ver também o Apêndice G, que explica e define o que sejam leis mais restritivas e leis menos restritivas.