Um breve histórico sobre o Pronaf

individuais para construção da capacidade coletiva. Ou seja, por meio do desenvolvimento do capital social, como a construção de redes de relacionamento no plano local, e da interação com diferentes atores, tanto das instituições estatais e de mercado, ampliando o seu acesso às oportunidades e sua liberdade de escolha.

Hernández (2009) afirma que esse poder pode ser uma estratégia de fortalecimento individual nas relações de gênero intrafamiliares, como também na própria comunidade em que vive.

A partir dessa análise proposta por Zorzi (2008), torna-se possível verificar se a política de crédito e a forma como ela é operacionalizada de fato contribui para a mudança nas relações sociais das beneficiárias. A construção da condição de agente dessas mudanças na busca pelo próprio bem-estar e também das pessoas em seu entorno, é um indicativo de processo de obtenção de poder, de desenvolver a capacidade de assumir o controle sobre a própria vida.

Dessa forma, a avaliação do impacto das políticas de crédito no empoderamento das mulheres rurais parte da análise das mudanças ocorridas na vida das mulheres rurais a partir das dimensões apresentadas. O item a seguir apresenta o contexto em que a política de crédito Pronaf foi pensada e sua evolução para a perspectiva de gênero.

recursos, ampliação do público com a inserção da agricultura familiar, redução das taxas de juros, ampliação das linhas de crédito.

Durante o período que compreendeu os anos de 1965 a 1980, estabeleceu-se a chamada “Revolução Verde”, na qual houve grande investimento do Estado no processo de “Modernização Agrícola”, subsidiando a adoção de pacotes tecnológicos que englobavam a mecanização agrícola e insumos, em sua maior parte importados.

O subsídio se deu por meio de concessões de empréstimos com juros baixos (e anistias) sobre créditos orientados pela Extensão Rural difusionista da época. A pesquisa agropecuária também estava orientada para o atendimento da modernização agrícola. A seleção dos beneficiários estava voltada para a sua capacidade de investimento, conhecimento técnico e disponibilidade de áreas cultiváveis adequadas à mecanização (Mattei e Fossá, 2017).

Pastore (1973) relata em sua obra intitulada “Agricultura e Desenvolvimento”

que a estratégia fomentista daquele período estava voltada para a “rapidez” com que os retornos eram alcançados. Dessa forma, justificava-se o investimento prioritário em agricultores com maior conhecimento técnico, maiores condições de crédito e de envolvimento com a estrutura de comercialização, em detrimento dos agricultores menos tecnificados, menos capitalizados, pois os primeiros teriam mais rápida resposta aos estímulos propostos. Segundo o autor, “via de regra, esses agricultores coincidem com os médios e grandes proprietários” (p. 22).

Esta conduta excluiu os pequenos agricultores do processo, marginalizando-os e expulsando-marginalizando-os de suas terras, restando-lhes as áreas menmarginalizando-os mecanizáveis ou a migração para os centros urbanos. O êxodo rural neste período chegou a cerca de 30 milhões de agricultores que deixaram suas terras em busca de oportunidade de trabalho urbano. A agricultura familiar, naquele momento, cumpria sua função predita pelo sistema capitalista de fornecer mão de obra para a indústria em desenvolvimento, enquanto que a agricultura em grande escala executada pelos latifundiários tinha a função de abastecer os complexos agroindustriais com os produtos agropecuários.

Devido à concessão de privilégios aos grandes produtores, a modernização da agricultura brasileira foi marcada principalmente pela exclusão social, sendo então denominada como “Modernização Conservadora” (Martini, 1991; Mattei e Fossá, 2017).

Os anos 1980 e 1990 foram marcados por crises econômicas que resultaram na redução dos subsídios à agricultura, bem como aumento dos juros para o crédito

rural. A redução das barreiras à importação desacelerou o crescimento industrial e evidenciou a baixa competitividade da agricultura brasileira no Mercosul (Schneider et al., 2004). Segundo Martine (1991), pela primeira vez, desde o início da industrialização da agricultura, os pequenos estabelecimentos voltaram a crescer e ter sua importância reconhecida.

Naquele cenário da década de 1990, surgiram os primeiros movimentos sociais do campo com o objetivo se estabelecer efetivamente a reforma agrária e se criar linhas de crédito rural, a fim de resolver os problemas da grande massa de trabalhadores rurais oprimida pelos latifundiários e pelo sistema concentrador de renda e socialmente excludente. O “Grito da Terra Brasil” foi uma importante manifestação social que reuniu representantes dos trabalhadores, do Movimento de Mulheres Camponesas (MMC), do Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA), do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST) e dos Sindicatos dos Trabalhadores Rurais (STR) em Brasília, em 1994, reivindicando políticas públicas que atendessem à realidade do campesinato (Schneider et al., 2004).

Em 1995, a partir das demandas do movimento do Grito da Terra Brasil, foi, então, criado o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), que se institucionalizou em 1996, por meio do Decreto Presidencial de nº 1.946 de 28 de julho de 1996 (Brasil, 1996). Inicialmente, o Pronaf tinha o objetivo de financiar projetos de custeio. A partir de 1997 foram criadas as linhas de crédito para investimento, infraestrutura e serviços municipais, capacitação e pesquisa (Mattei e Fossá, 2017; Schneider et a., 2004).

O Pronaf, então, emergiu como a principal política de apoio econômico e produtivo à agricultura familiar. A partir desse programa, outras políticas e programas importantes foram desenhados, como o Programa de Garantia de Preços à Agricultura Familiar (PGPAF); Garantia Safra; Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), a revisão da Política Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e a própria Lei de ATER, visando integrar as ações governamentais para este segmento social (Gazolla e Schneider, 2013).

O Pronaf representou o reconhecimento do Estado brasileiro à agricultura familiar, pois, ultrapassava o tratamento histórico dado aos agricultores como sendo de subsistência e de baixa renda, reconhecendo-os como agricultores familiares que passaram a dispor de uma política nacional exclusiva (Grisa et al., 2014).

Nos 22 anos de existência do Pronaf, o crédito para a agricultura familiar se tornou uma alternativa concreta para investimento e custeio para esse setor, sendo expandidas as suas modalidades e ampliada a capilaridade, o que levou a um aumento considerável dos contratos, dos volumes de recursos utilizados e das categorias de agricultores familiares beneficiadas (Mattei e Fossá, 2017).

De acordo com o Manual de Crédito Rural do Banco Central do Brasil (2017), as normas atuais estabelecidas definem como beneficiários do Pronaf os agricultores que atendam simultaneamente os seguintes critérios de enquadramento, conforme a Lei da Agricultura Familiar nº 11.326, de 24 de julho de 2006:

a) explorem parcela de terra na condição de proprietário, posseiro, arrendatário, comodatário, parceiro, concessionário do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), ou permissionário de áreas públicas;

b) residam no estabelecimento ou em local próximo, considerando as características geográficas regionais;

c) não detenham, a qualquer título, área superior a 4 (quatro) módulos fiscais², contíguos ou não, quantificados conforme a legislação em vigor;

d) obtenham, no mínimo, 50% da renda bruta familiar da exploração agropecuária e não agropecuária do estabelecimento;

e) tenham o trabalho familiar como predominante na exploração do estabelecimento, utilizando mão de obra de terceiros de acordo com as exigências sazonais da atividade agropecuária, podendo manter empregados permanentes em número menor que o número de pessoas da família ocupadas com o empreendimento familiar;

f) tenham obtido renda bruta familiar nos últimos 12 meses de produção normal, que antecedem a solicitação da DAP³, de até R$360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais), considerando neste limite a soma de 100%

(cem por cento) do Valor Bruto de Produção (VBP), 100% do valor da receita recebida de entidade integradora e das demais rendas provenientes de atividades desenvolvidas no estabelecimento e fora dele, recebida por qualquer componente familiar, excluídos os benefícios sociais e os proventos previdenciários decorrentes de atividades rurais; [...]

2 O módulo fiscal de que trata essa lei está relacionado a unidade de medida fixada pelo INCRA, expressa em hectares, com o propósito de cálculo de imposto sobre a propriedade rural, conforme explicitado na Lei nº 6.746, de 10 de dezembro de 1979. O cálculo do módulo fiscal leva em consideração o tipo de exploração predominante no município; a renda média obtida no tipo de exploração predominante; outras explorações que também sejam expressivas na composição da renda média ou da área utilizada e o conceito de propriedade familiar (Brasil, 1979). A dimensão de um módulo fiscal varia de acordo com o município onde está localizada a propriedade, variando de 5 a 110 hectares de acordo com o INCRA (2013).

3 A comprovação da condição de agricultor familiar se dá com base na emissão da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) fornecida pelas entidades cadastradas na SEAD, como os órgãos oficiais de ATER, INCRA, Sindicatos dos Trabalhadores Rurais, dentre outros (BACEN, 2017). Esse documento é exigido para concessão do crédito Pronaf. Segundo o Banco Central do Brasil - BACEN (2017), a DAP deve ser elaborada para a unidade familiar de produção, ou seja, representa a condição de agricultor familiar dos membros da família que compõem o estabelecimento rural e que explorem as mesmas áreas de terra. Mas, a DAP pode ser diferenciada para atender às características específicas dos beneficiários, como é o caso do Pronaf Jovem, sendo emitida a DAP Jovem. No caso do Proanf Mulher ou do acesso das mulheres às demais linhas do Pronaf, não há a necessidade de emissão de uma DAP específica, podendo ser a mulher titular ou não da DAP (BACEN, 2017).

Ainda sobre os critérios de enquadramento, conforme as normas atuais do BACEN (2017), os beneficiários são divididos em quatro grupos apresentados no Quadro 1, especificados na DAP, com fins de operacionalização, orientando os limites e condições de acesso às linhas de crédito do Pronaf.

O acesso ao programa para fins de investimento depende da apresentação de um projeto de viabilidade técnica e econômica ou uma proposta simplificada de crédito, a critério da instituição financeira, que deve ser elaborado por um profissional habilitado e cadastrado na SEAD (BACEN, 2017; Brasil, 2016b).

Esse profissional habilitado pode ser de um órgão oficial de ATER ou de uma consultoria privada. A consultoria deve auxiliar o/a proponente beneficiário/a no processo decisório, nas soluções das questões burocráticas, orientar a aplicação do investimento, esclarecer as regras de acesso ao programa, repassar informações sobre juros, prazos de pagamento, além da obrigatoriedade de prestar assistência técnica a partir da cobrança de taxa específica para esse fim (Brasil, 2016b).

A partir de 2004 houve também uma ampliação das linhas de crédito na oferecidas pelo Pronaf, que hoje são: Pronaf Agroindústria; Pronaf Industrialização da Agroindústria Familiar; Pronaf Mais Alimentos; Pronaf Floresta; Pronaf Semiárido;

Pronaf Mulher Investimento; Pronaf Mulher Grupo “B”; Pronaf Jovem; Pronaf Cotas-Partes; Pronaf Produtivo Orientado de Investimento; Pronaf Microcrédito Rural “Grupo B”; Pronaf Agroecologia; Pronaf PGPAF (Programa Garantia de Preço à Agricultura Familiar); Pronaf Eco; Pronaf PNCF (Programa Nacional de Crédito Fundiário); Pronaf Custeio da Reforma Agrária; Pronaf Microcrédito da Reforma Agrária e Pronaf Investimento para a Reforma Agrária (BACEN, 2017; Brasil, 2017a). O Apêndice A1 apresenta as principais linhas de investimento individual disponíveis e praticadas no Estado do Espírito Santo, bem como os beneficiários, juros e valores praticados na política atual.

Anualmente, o governo federal lançava o Plano-Safra – conjunto de ações voltadas para a agricultura familiar que vai desde o crédito até a reforma agrária e ATER –, atualizando as alterações relacionadas ao crédito, como a inserção de novas linhas de crédito, volume de recursos disponibilizado e alterações de juros.

Atualmente, o Plano-Safra passou a ser plurianual, tendo sua última edição 2017/2020 (Brasil, 2017a).

Gazolla e Schneider (2013) afirmam que o Pronaf fortaleceu a inserção produtiva histórica da agricultura familiar e estimulou a produção própria de alimentos

e a diversificação rural, o que contribuiu para a segurança alimentar das famílias rurais. Esses autores ainda apontam outro tipo de fortalecimento da agricultura familiar, a partir do Pronaf, que é a reprodução social e a manutenção dos agricultores nos espaços rurais.

Quadro 1 – Critérios de enquadramento de beneficiários do Pronaf

Grupo de enquadramento Critérios para enquadramento

Grupo “A”

Agricultores/agricultoras familiares assentados pelo PNRA ou beneficiários do PNCF que não contrataram operação de investimento do Programa de Crédito Especial para a Reforma Agrária (Procera) ou que ainda não contrataram o limite de operações ou de valor de crédito de investimento no âmbito do Pronaf.

Grupo “A/C” Agricultores/agricultoras familiares que já acessaram a primeira contratação do Grupo “A” (Pronaf Reforma Agrária).

Grupo “B”

Agricultores/agricultoras que possuam renda bruta familiar anual não superior a R$ 20.000,00 e que não contratem trabalhador permanente.

Grupo “Variável” Demais agricultores/agricultores familiares enquadrados de acordo com os critérios da Lei nº 11.326/06, que não se enquadrem nos grupos anteriores.

Fonte: BACEN (2017)

Para esses autores, o Pronaf trouxe efeitos positivos ao desenvolvimento rural brasileiro, pois contribuiu para melhorar as condições produtivas. Contribuiu também para aumentar a oferta de alimentos, gerar ocupação e empregos, ampliar e gerar renda. A consequência desses benefícios trazidos pelo Pronaf foi o reflexo positivo nos indicadores econômicos e produtivos rurais e melhoria das condições de vida dos agricultores familiares (Gazolla e Schneider, 2013; Mattei e Fossá, 2017).

Mesmo com todo a expansão do Pronaf e de sua capilarização, o Pronaf, ainda, assim, não foi igualmente acessado pelos agricultores e agricultoras familiares de forma homogênea no país. Segundo Grisa et al. (2014), de 2002 a 2012, houve um incremento de 662% no volume de recursos. No entanto, de acordo com o Censo Agropecuário 2006, somente 18% das famílias agricultoras acessaram o programa, seja por não precisarem do recurso, por medo de se endividarem ou pelo excesso de burocracia.

No Plano Safra 2001/2002, a criação de uma portaria instituiu cotas de 30%

do crédito do Pronaf para as mulheres, mas que, de acordo com Melo (2003), a medida não surtiu os efeitos esperados, tendo atingido somente 7% dos contratos até 2003, sendo um dos fatores que motivaram a criação de uma linha de crédito específica para as mulheres – o Pronaf Mulher (Filipak et al., 2012).

Grisa et al. (2014) realizaram uma análise do acesso ao Pronaf de 1995 a 2012 e observaram que, inicialmente, os contratos se concentravam nas regiões sul, sudeste e centro-oeste com um viés produtivista e não de redução das desigualdades sociais rurais. Com a ampliação das linhas de Pronaf e o incentivo à participação de categorias antes excluídas (mulheres, jovens, comunidades tradicionais, dentre outros), os projetos se estenderam para todas as regiões do país.

Contudo, até 2012 não era possível uma análise ampla sobre a participação da mulher neste tipo de política pública por meio de dados secundários, pois as especificidades não eram contempladas nos relatórios do BACEN. Grisa et al. (2014) apresentaram as estatísticas gerais quanto à modalidade de custeio e investimento, atividade pecuária e agrícola, mas levantaram o questionamento de “quem seriam” os agricultores familiares que acessaram o Pronaf e como se deu o atendimento da diversidade das categorias, abarcando elementos de gênero, geração e segmentos sociais ou etnias.

Algumas críticas têm sido tecidas acerca do Pronaf. Elas se referem ao fato de que tem-se investido nos mesmos tipos de culturas, privilegiando o custeio de atividades do tipo commodities (como milho e soja), aumentando a vulnerabilidade e dependência das famílias aos insumos externos (Gazolla e Schneider, 2013; Grisa et al., 2014); e concentrando-se nas regiões sul e sudeste, onde encontram-se os agricultores mais capitalizados (Aquino et. al., 2018; Grisa et al., 2014). No entanto, Grisa et al. (2014), afirmam que alguns pontos deste “mais do mesmo” ou do “mais para os mesmos” devem ser revistos de forma mais minuciosa.

Segundo Aquino et al. (2018), a forma como o Estado tem conduzido a política de crédito tem contribuído para manter ou até mesmo aumentar as desigualdades produtivas no campo, seja de forma consciente ou não. Os autores consideram que o reconhecimento dessa situação se torna estratégico para que seja possível uma avaliação mais crítica da política de crédito, possibilitando o ajuste do foco dessas políticas públicas e sustentar um projeto de desenvolvimento sustentável para além

do foco inicial de modernização econômica e priorizar a ampliação das capacidades das pessoas.

Essa desigualdade, citada por Aquino et al. (2018) e Grisa et al. (2014), foi documentada por Silva et al. (2016) de forma orientada para a participação de mulheres no Pronaf, concentrando-se na análise do acesso das mulheres no período de 2013 a 2015, a partir dos dados do BACEN. Os autores observaram que a distribuição do Pronaf ocorreu de forma a privilegiar beneficiários do sexo masculino, tanto em número de contratos (72% do total no período), como em volume de recursos (84% do total no período). Os contratos de Pronaf executados pelas mulheres tendem a apresentar valores inferiores aos dos homens. Há também desigualdade na distribuição dos recursos entre as regiões, sendo as mulheres das regiões sul e sudeste com maior acesso ao volume de recursos, enquanto as mulheres da região nordeste concentram o maior número de contratos, porém no microcrédito.

A partir do reconhecimento de que as mulheres, mesmo após 22 anos do Pronaf, ainda não alcançaram sequer a cota de 30% de participação nas políticas de crédito para a agricultura familiar (Silva et al. 2016), bem como perceber que esse acesso se deu de forma heterogênea nas diversas regiões do país, é necessário para compreender como a política de crédito tem contribuído para a ampliação das capacidades das mulheres rurais. Esse conhecimento pode contribuir para ajustar as normas e orientações dessas políticas com vistas a alcançar sua efetividade nos diversos contextos brasileiros.

2.6.2 O acesso ao Pronaf para produção e geração de renda como forma de