Cenário Atual

A assistência social no Brasil constitui, hoje, um campo em permanente transformação. Se antes o foco de compreensão da assistência social era dado pela benemerência, pautado pela filantropia e pelo assistencialismo com conotação de clientelismo político, após 1988, foi alçada à condição de um direito social inscrito no âmbito da seguridade social.

A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) representou a extinção de todas as estruturas federais que, por décadas, foram responsáveis pela prestação de serviços assistenciais no Brasil. Em seu lugar, iniciou-se a implantação do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social.

Esse fato marca o rompimento com um modelo de gestão conhecido de todos – burocratas do sistema, autoridades políticas dos três níveis de governo, ONGs e usuários – mas muito criticado em seu funcionamento e desgastado pelas constantes denúncias de corrupção, e assinala o início da construção do novo modelo, descentralizado e participativo.

O momento atual caracteriza-se pela existência de um esforço de reconceituação e busca de identidade da assistência social, pelo desenvolvimento do processo de implantação das estruturas públicas que compõem o sistema descentralizado e participativo e pela construção das relações inter-organizacionais e intergovernamentais que devem operá-lo.21

Conforme o art. 204 da CF 1988:

21 AGUIAR, Carlos Alberto Monteiro de. Assistência Social no Brasil: a mudança no modelo de gestão. Artigo publicado no site http://fundap.mht.

Art. 204 – As ações governamentais na área de assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal, e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

II - participação da população, por meio de organizações representativas na formulação e no controle das ações em todos os níveis.

Antes da Lei Orgânica da Assistência Social, havia políticas federais, políticas estaduais e políticas municipais. Cada nível de governo definia e executava suas ações de modo autônomo, desconhecendo completamente a ação dos demais. O mesmo acontecia na esfera federal, onde sempre faltou a necessária coordenação de ações, mesmo no campo mais restrito de ações típicas de assistência social.

Essa característica foi, em determinados momentos, muito criticada por sua completa irracionalidade no uso dos recursos públicos, principalmente aqueles destinados ao financiamento de serviços assistenciais prestados pela rede de entidades sociais não-governamentais.

As ONGs estiveram e estão presentes na história da assistência social no Brasil com importância crescente. Suas relações com o setor público, no modelo pré-LOAS, foram marcadas também por desenvolverem ações de modo independente em relação à política pública, muito embora dependentes dos recursos públicos, captados nos três níveis de governo, e de participação voluntária de segmentos da sociedade e de instituições internacionais.

Entretanto, a assistência social nos níveis municipal, estadual e federal de governo sempre foi marcada pelo assistencialismo, com predomínio do nível federal, que orientava ou definia a estruturação desse campo. Os órgãos estaduais, com pequenas diferenças, mantiveram denominações assemelhadas às estruturas federais e diferenciaram-se entre si especialmente pela capacidade técnica e financeira.

Dessa forma, as regiões Sul e Sudeste brasileiras desenvolveram estruturas maiores e mais independentes, enquanto as regiões Norte e Nordeste restringiram-

se a estruturas simples e dependentes de uma maior presença técnica e financeira do governo federal, seja no financiamento das ações estaduais, na execução direta de ações ou por meio de convênios mantidos com entidades sociais privadas.

No nível municipal, o que se observa é que o mesmo fenômeno ocorreu, porém com maior intensidade – particularmente em face da pouca disponibilidade de recursos, que levava os prefeitos a utilizarem-nos, corruptamente, com fins políticos e para clientes de maior potencial eleitoral.

A Lei nº. 8.742/93 (LOAS) dispõe sobre a organização da assistência social e, em seu art. 1º, assegura a assistência social como direito do cidadão e dever do Estado e como política de seguridade social não-contributiva. Assegura também a participação de organizações públicas e privadas na realização de ações de assistência social para o atendimento de necessidades básicas no provimento de mínimos sociais.

Estabelece como objetivos: a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; e a garantia de um salário mínimo de benefício mensal ao portador de deficiência e ao idoso que comprove não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.

É importante ressalvar que a lei também redefine o papel da União, dos Estados e Municípios no campo da assistência social, organizando um sistema público articulado com vista à definição e execução da política nacional de assistência social. Ao fazer isto, ela vincula o funcionamento desse sistema público à existência de uma rede de entidades e organizações de assistência social (privada), à participação da sociedade civil e à necessidade de integração com as demais políticas sociais (art. 2º), para dar maior amplitude às ações de combate à pobreza, garantia dos mínimos sociais, instrumento de proteção às pessoas em situações de contingências e meio de universalização dos direitos sociais.

A política nacional ficou a cargo da União, que concede e mantém o benefício de prestação continuada (garantia de um salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 70 anos ou mais que comprove não possuir meios de prover a própria manutenção), fornece apoio técnico e financeiro aos serviços, programas e projetos de enfrentamento à pobreza, e atende, em conjunto com Estados, Distrito Federal e Municípios, ações assistenciais de caráter emergencial.

Aos Estados cabe a coordenação e execução de programas, distribuindo os recursos aos diversos municípios para serem canalizados aos serviços de assistência social, fornecendo apoio técnico e financeiro na execução de programas de combate à fome e atendendo ações emergenciais.

Por outro lado, o Distrito Federal e os Municípios exercem a coordenação e execução de programas no seu nível, destinam recursos financeiros para custeio do pagamento de auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de Assistência Social, executam os projetos de combate à pobreza, incluindo parceria com organizações da sociedade civil, e prestam os serviços assistenciais.

Segundo a Lei 9.842, os recursos para o financiamento da assistência social são provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, das contribuições sociais ligadas à seguridade social e outros que compuserem o Fundo Nacional de Assistência Social. Para tanto, transforma o Fundo Nacional de Ação Comunitária (FUNAC) em Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).

A lei impõe como condições para o repasse de recursos aos Municípios, Estados e Distrito Federal, a instituição e funcionamento dos seguintes órgãos: Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil; Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social; e Plano de Seguridade Social.

O modelo idealizado pela LOAS incorpora uma dimensão de participação da sociedade civil na formulação da política nacional de assistência social de duas

formas: a primeira, de caráter permanente, por meio da criação dos conselhos nos três níveis de governo; a segunda, pela realização da Conferência Nacional de Assistência Social, de convocação obrigatória a cada dois anos.

Enfatiza-se que a atual política nacional de assistência social, enquanto instrumento de universalização de direitos sociais, ainda é um tanto incipiente, uma vez que consiste apenas no pagamento dos respectivos benefícios: o da prestação continuada, concedido pelo governo federal aos idosos e portadores de deficiência; os benefícios de natalidade e funeral, pagos pelos municípios com apoio financeiro dos Estados; o da isenção fiscal, concedido pela União, Estados e Municípios às entidades sociais; e um benefício fiscal no Imposto de Renda de pessoas físicas idosas e de famílias com indivíduos portadores de deficiência.

Não existe nenhuma outra regulamentação que permita o exercício de direito em relação a serviços de assistência social, sendo essa uma questão complexa que ainda passará por longo debate.