PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
Anne Jacqueline Soares de Sales
O BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA COMO FORMA DE
INCLUSÃO SOCIAL E EXPRESSÃO DO PRINCÍPIO
CONSTITUCIONAL DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA
Mestrado em Direito Previdenciário
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
Anne Jacqueline Soares de Sales
O BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA COMO FORMA DE
INCLUSÃO SOCIAL E EXPRESSÃO DO PRINCÍPIO
CONSTITUCIONAL DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA
Mestrado em Direito Previdenciário
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Direito Previdenciário, sob a orientação do Prof., Doutor Luiz Alberto David Araújo.
FLS LINHA ONDE SE LÊ LEIA-SE
43 14 “Sendo as prestações
consideradas ...”
“Considerando-se ser as prestações ...“
51 14 “... medicamentos a braço de custo ...”
“ ... medicamentos a baixo custo ...”
52 1 “Para gerenciar mais bem ...” “Para gerenciar melhor ...”
“Sendo o Brasil ...”
68 21 “A expressão “dignidade”, mencionada nesse importante documento, ...”
“A expressão ‘dignidade’, mencionada naquele importante documento, ...”
69 17 “... faz com que o homem diferencie-se ...”
“... faz com o homem se diferencie ...”
70 2 “... da sociedade familiar mas ...”
“... da sociedade familiar, mas ...”
70 7 “... sociedades temporais, ela ...”
“... sociedades temporais: ela ...”
90 2 Lei Orgânica da Previdência Social ...”
Banca Examinadora
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O pacto social estabelece entre os cidadãos uma tal igualdade que todos se comprometem nas mesmas condições e todos devem gozar idênticos direitos. Assim, pela natureza do pacto, todo o ato de soberania, que o mesmo é dizer, todo ato autêntico da vontade geral, obriga ou confere direitos igualmente a todos os cidadãos, de forma que o soberano conhece apenas o corpo da nação e não distingue nenhum dos que a compõem. Que é então, propriamente, um ato de soberania? Não é uma convenção entre um superior e um subordinado, mas sim uma convenção do corpo com cada um de seus membros: convenção legítima, porque tem como base o contrato social; eqüitativa, porque é comum a todos; útil, porque não pode ter outro objetivo que não seja o bem comum, e sólida, porque tem por garantia a força pública e o poder supremo.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, pela vida e pelas oportunidades que colocou em meu caminho, nunca me faltando nos momentos mais difíceis.
A todos os meus familiares, pelo apoio incondicional que fortaleceu meu espírito e me impulsionou em direção às minhas conquistas.
Aos meus professores, em especial ao meu orientador, Professor Luiz Alberto David Araujo, pelos valiosos esclarecimentos que me levaram ao caminho certo.
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo geral analisar o Benefício de Prestação Continuada (BPC), programa temporário de transferência de renda, no valor mensal de 01 (um) salário mínimo, para idosos de 65 (sessenta e cinco) anos ou mais e pessoas com deficiência incapacitante para o trabalho e a vida independente, cuja renda per capita familiar seja inferior a ¼ do salário mínimo. Para tanto, busca conhecer o
modo pelo qual este benefício promove a inclusão social das pessoas menos favorecidas, tendo em vista este ser muitas vezes a única renda do indivíduo e de toda sua família. Diante disso, procura-se verificar se esse benefício atinge seus principais objetivos, quais sejam: construir a cidadania, resguardar direitos sociais mínimos de uma parcela considerável da população brasileira – que, de outra forma, não poderia subsistir –, contribuir para que se minimizem as desigualdades sociais, a fim de favorecer a inclusão social dos desassistidos e bem como afirmar o princípio fundamental da dignidade da pessoa humana, consoante o artigo 5º da Constituição Federal. A metodologia segue o modelo de pesquisa explicativa e bibliográfica.
ABSTRACT
This paper aims at analyzing the Continuous Cash Benefit (BPC) program, temporary income transfer, the monthly value of 01 (one) minimum wage, for older than 65 (sixty five) years or older and disabled people disabling for work and independent living, whose family income is less than ¼ of the minimum wage. To that end, seeks to know the way in which this benefit promotes social inclusion of disadvantaged people in order this is often the only income of the individual and his entire family. Therefore, we seek to determine whether this benefit reaches its main objectives, namely: to build citizenship, minimum social rights protect a sizable portion of the population - that otherwise could not exist - that contribute to minimize social inequalities, to promote the social inclusion of underprivileged and as well as affirming the fundamental principle of human dignity, according to Article 5 of the Federal Constitution. The methodology follows the model of research and explanatory literature.
LISTA DE ABREVIATURAS
BPC - Benefício de Prestação Continuada CEME - Central de Medicamentos
CLPS - Consolidação da Legislação de Previdência Social CLT - Consolidação das Leis do Trabalho
CNS - Conselho Nacional de Saúde
CPMF - Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
DATAPREV - Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social FNAS - Fundo Nacional de Assistência Social
FUNABEM - Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor FUNAC - Fundo Nacional de Ação Comunitária
FUNRURAL - Fundo de Assistência do Trabalhador Rural IAPB - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários IAPC - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários IAPI - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários IAPM - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos
IAPSE - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Servidores do Estado
IAPTEC - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas
INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social INPS - Instituto Nacional de Previdência Social
INSS - Instituto Nacional do Seguro Social
IPASE - Instituto de Previdência a Assistência dos Servidores dos Estados LBA - Legião Brasileira de Assistência
LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social LOPS - Lei Orgânica da Previdência Social
MDS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MPAS - Ministério da Previdência e Assistência Social
MTIC - Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio MTPS - Ministério do Trabalho e Previdência Social ONG - Organização não Governamental
ONU - Organização das Nações Unidas
ROCSS - Regulamento de Organização e Custeio da Seguridade Social SINPAS - Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 11
CAPÍTULO I: A SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL E NO MUNDO ... 13
1.1 Breve análise histórica da Seguridade Social ... 13
1.2 Considerações sobre a Seguridade Social brasileira ... 18
1.3 A Assistência Social no Atual Cenário Brasileiro ... 35
1.3.1 Conceito de Assistência Social ... 35
1.3.2 Beneficiários da Assistência Social ... 39
1.3.3 Natureza Jurídica da Assistência Social ... 40
1.3.4 Cenário Atual ... 44
1.3.5 Benefício de Prestação Continuada ... 48
CAPÍTULO II: A SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 198852 2.1 Seguridade Social: Conceito ... 55
2.2 Direitos protegidos pela Seguridade Social ... 57
2.2.1 Saúde ... 57
2.2.2 A Assistência Social como Política de Seguridade Social ... 59
2.2.3 Previdência Social ... 60
2.3 Seguridade como Direito Fundamental ... 62
2.4 Custeio da Seguridade Social ... 64
CAPÍTULO III: O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA ... 66
3.1 Conceito de Dignidade ... 66
3.2 Interpretação Constitucional ... 73
CAPÍTULO IV – O BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA COMO FORMA DE INCLUSÃO SOCIAL E DE EXPRESSÃO DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA ... 77
CONCLUSÃO ... 90
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 97
se que uma pequena parcela da população detém grande parte da riqueza, enquanto a maioria nem sequer tem acesso às mínimas condições de sobrevivência. Tal situação – que é bastante visível na sociedade brasileira – desperta, nos indivíduos, angústia, revolta e desejo de agir de forma desesperada e condenável. Isso redunda no crescimento dos índices de criminalidade e, por consequência, na dificuldade de se manter a paz social. Esse assunto deve ser debatido pela sociedade e pelo Estado, que precisam encontrar uma resposta prática e urgente para o problema, levando em conta os princípios da igualdade, justiça e dignidade da pessoa humana.
Para que seja possível a cada pessoa gozar, em toda a sua plenitude, dos direitos da cidadania, é essencial que, desde logo, se estenda a todos a proteção das leis, fazendo-se justiça às pessoas pertencentes aos grupos minoritários da sociedade. O presente trabalho de pesquisa justifica-se na necessidade de integrar os diversos segmentos da sociedade em desenvolvimento, como meio de diminuir a pobreza, a marginalidade e a violência, que aumentam proporcionalmente ao crescimento da população e à diminuição de oportunidades de trabalho, estudo e assistência social.
A concepção orgânica concebe que cada indivíduo é responsável pela função que lhe é destinada pelo sistema. Contrariamente, conforme a concepção individualista da sociedade, parafraseando Norberto Bobbio (p. 76), o justo é que a cada indivíduo sejam garantidos os meios que lhe permitam satisfazer as próprias necessidades e atingir a sua meta, que é a felicidade. Isso porque, segundo essa perspectiva, o importante é o indivíduo e não a sociedade ou o Estado. Inspirada nessa visão individualista, segue um trecho da Carta dos Direitos Humanos da ONU, cujos artigos I e XXV rezam:
Artigo I
Todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos. São dotadas de razão e consciência e devem agir em relação umas às outras com espírito de fraternidade.
1. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle.
Este trabalho busca analisar as principais questões ligadas à seguridade social, desde as primeiras ações instituídas, sua evolução no Brasil e em outros países, sua abrangência, para verificar se as políticas implementadas até o momento vêm, de fato, apresentando resultados no sentido de promover uma real diminuição das desigualdades sociais.
Como objetivo geral, visa analisar o Benefício de Prestação Continuada (BPC), programa temporário de transferência de renda, no valor mensal de 01 (um) salário mínimo, para idosos de 65 (sessenta e cinco) anos ou mais e pessoas com deficiência incapacitante para o trabalho e a vida independente, cuja renda per capita familiar seja inferior a ¼ do salário mínimo.
Quanto aos objetivos específicos, pretende: a) conhecer os mecanismos legais utilizados pelos órgãos da seguridade social com vistas a proceder à inclusão social das pessoas menos favorecidas, à luz dos preceitos consagrados na Constituição Federal da República Federativa do Brasil (contempla-se a seguridade social porque a ela incumbe tratar dos aspectos práticos com vistas ao amparo do grupo estudado); b) avaliar as medidas de proteção social atuais; c) analisar como a sociedade brasileira tem evoluído quanto a essa questão, observando a tendência dos demais países democráticos.
Quanto à metodologia, esta é uma pesquisa explicativa e bibliográfica, cujos propósitos estão acima enumerados e que, portanto, para sua consecução, baseia-se em pesquisa bibliográfica assim como em leituras de folhetos e consultas a sites
CAPÍTULO I: A SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL E NO MUNDO
1.1 Breve análise histórica da Seguridade Social
A necessidade de proteger-se contra a ocorrência de eventos causadores da degradação humana sempre esteve no centro das preocupações do homem. Não por acaso, a origem da seguridade social decorre daí, uma vez que o nascimento dos primeiros sistemas protetivos – ainda que rudimentares – remonta à origem da própria humanidade.
Sempre se considerou que o surgimento da seguridade social estivesse relacionado à concretização da idéia de solidariedade, de amor ao próximo e de empatia para com o sofrimento dos homens enquanto irmãos. Por outro lado, a proteção contra riscos está ligada ao próprio instinto de sobrevivência humano.
Visando a resolver os problemas acarretados em épocas de crise, miséria e doença, as sociedades passaram, ao longo do tempo, a elaborar esquemas que possibilitassem acumular uma base de recursos para serem usados no futuro.1
Celso Barroso Leite2, ao rememorar Bertrand Russel, assevera que:
[...] quando um homem primitivo, nas brumas da pré-história, guardou um naco de carne para o dia seguinte depois de saciar a fome, aí estava nascendo a previdência. É certo que o grande filósofo se referia antes à previdência, simplesmente; mas não é menos verdadeiro que dela para a previdência social foi apenas uma questão de técnica [...].
Apesar de o termo usado ser previdência, a mesma idéia aplica-se à
seguridade social, mormente se considerada esta como o ramo do Direito que cuida do atendimento das contingências e necessidades dos integrantes de uma comunidade diante da ocorrência de situações que possam vir a lhes trazer algum prejuízo, sendo este geralmente de ordem econômica.
1 HORVARTH JÚNIOR, Miguel. Direito Pevidenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2006.
Atualmente, entretanto, tem-se conhecimento de que as primeiras associações de ajuda mútua originaram-se na Grécia e na Roma antigas, ou ainda em períodos remotos da história chinesa. A esse respeito, Sérgio Pinto Martins3 certifica que a família romana, por meio do pater familias, tinha o dever de ajudar os
mais necessitados, tendo sido criadas, para este fim, associações que eram financiadas pelas contribuições de seus membros.
O mesmo autor destaca, ainda, a existência de associações denominadas
confrarias, as quais congregavam pessoas de uma mesma categoria ou profissão
que, mediante o pagamento de taxas anuais, poderiam contar com assistência em caso de velhice, doença ou pobreza. Tais associações, quando tinham características religiosas, eram também chamadas de guildas.
Há também registros acerca da existência, desde a Antiguidade, de algumas iniciativas de proteção social, principalmente aos velhos e inválidos. As primeiras aposentadorias, do modo como se conhece modernamente, foram concedidas aos veteranos do exército romano, além de prêmio pelos serviços prestados, na forma de um pedaço de terra, ou, na sua impossibilidade, uma determinada renda em dinheiro, que seria usufruída pelo beneficiário até o fim da sua vida.4
Percebe-se assim que, num primeiro momento, a história da seguridade social parte do aprimoramento da previdência e da prestação de serviços assistenciais, sendo a obrigatoriedade da participação no custeio o modo mais adequado de sua operacionalização, utilizado desde a Idade Média, inclusive na assistência aos pobres decorrente da obrigação criada por Carlos Magno.5
Outra contribuição importante para a instituição da seguridade social foi a criação das cooperativas. As mencionadas entidades tiveram sua origem nas obras assistenciais desenvolvidas pelo industrial Robert Owen, as quais ofereciam refeição, residência e davam assistências aos doentes e inválidos de sua fábrica.6
3 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social. São Paulo: Atlas, 2003.
4 CORREIA, Marcus Orione Gonçalves; CORREIA, Érica Paula Bracha. Curso de direito da
seguridade social. São Paulo: Saraiva, 2001).
Posteriormente, com o surgimento do Estado Moderno, nasceu também a noção de indivíduo como sujeito dotado de direitos. A partir daí, começou-se a desenvolver sistemas e programas destinados a amparar aqueles que se encontrassem em situação de penúria e a oportunizar o oferecimento de um quadro mais amplo de auxílios – além de contemplar os casos de doença e funeral, alcançava também os de invalidez.
Foi assim que, em 1344, firmou-se o primeiro contrato de seguro marítimo e, em seguida, surgiu a cobertura de risco contra incêndio. Em 1601, foi editado na Inglaterra o Poor Relief Act, ou seja, a Lei de Amparo aos Pobres, considerada a
primeira lei sobre assistência social.
A seguridade social emergiu como uma resposta aos anseios por segurança dos trabalhadores durante o advento da Revolução Industrial, época em que muitos deles perderam o emprego e não tiveram condições de sobreviver às próprias expensas. A fim de minimizar tais danos, Napoleão Bonaparte firmou com a Santa Sé, em 1801, a Concordata, mediante a qual ficava a Igreja Católica responsável pela defesa dos trabalhadores desamparados e a prestação de serviços de assistência a eles.
Apesar dessas iniciativas, somente em 1883, na Alemanha, com a instituição de um seguro-doença obrigatório para os trabalhadores da indústria, reunindo contribuições do Estado, dos trabalhadores e das empresas – projeto de autoria do chanceler Otto von Bismarck –, ocorreu a primeira iniciativa sistematizada e organizada de proteção social e obrigatória, e assegurada pelo Estado, ainda que destinada a uma pequena parcela de trabalhadores.7
Em decorrência das desigualdades geradas devido à implantação do sistema capitalista de produção e como consequência do aumento dos movimentos socialistas, apareceram as primeiras Constituições com viés social. A primeira Constituição a incluir a previdência social entre seus artigos foi a do México, em
1917, seguida pela Constituição alemã de Weimar, de 1919. A partir daí, e baseado no modelo bismarkiano, começou a se espalhar pelo mundo a adoção de medidas protetivas em favor do cidadão comum.
Após a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), foi firmado o Tratado de Paz de Versalhes (1919), que tornou o seguro social obrigatório em todo o mundo, ficando excluídos apenas os Estados Unidos. Em 1941, o então presidente dos Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt e o primeiro-ministro britânico, Winston Churchill, assinaram a Carta do Atlântico, em que se expressava a preocupação com
a segurança social, no sentido de garantir que todos os homens vivessem “livres do medo e da necessidade”.8
Apesar de todas essas iniciativas anteriores, somente com o Plano Beveridge, instituído por Sir William Beveridge em 1942, para cuidar da reconstrução social inglesa após a destruição causada pela Segunda Guerra Mundial, houve uma verdadeira evolução no campo da seguridade social, com a preocupação de atendimento às crianças, aos idosos e mutilados, cuidando-se de doenças e da cobertura de todas as necessidades do ser humano, desde o nascimento até a morte. Mas esse plano causou reação negativa nos liberais da época, e somente foi implementado entre 1944 e 1949, tendo perdido muito do caráter solidário de seu criador e sendo utilizado para propagar o socialismo.
Posteriormente às importantes reformulações do sistema inglês de segurança social propostas na Inglaterra por Lord Beveridge (1941/1946), surgiram a Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948) e o Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966).
A Declaração Universal dos Direitos do Homem, proclamada pela Assembléia Geral da ONU em 1948, seguiu a orientação da Declaração de Direitos do Povo de Virgínia de 1776 e da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão
de 1789, em que se enfatizava que “todos os homens nascem livres e iguais em
dignidade e direitos” e se destacava a prevalência da solidariedade em “[...] agir em relação uns aos outros com espírito de fraternidade”.
Foram reconhecidos ainda, no documento, os direitos econômicos, sociais e culturais: direito à segurança social, ao trabalho, ao repouso, ao lazer, à livre associação a sindicatos e à educação. No tocante à proteção previdenciária, a Declaração enunciava o direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou em outros casos: perda dos meios de subsistência por eventos imprevisíveis bem como assistência à maternidade e à infância.
Mas foi somente por meio da assinatura do Pacto Adicional de São Salvador, em 1988, que os direitos sociais foram devidamente regulamentados na América. Seu artigo 9º trata especificamente da previdência social, estabelecendo que todas as pessoas têm direito à cobertura dos riscos da velhice ou incapacidade laborativa e à pensão em caso de morte do provedor da família. Também prevê assistência médica para os trabalhadores e subsídio ou pensão em caso de acidente do trabalho e licença-maternidade remunerada para a mulher trabalhadora.
Observa-se o surgimento da seguridade social ao longo da história das civilizações como a concretização da idéia de solidariedade, de amor ao próximo e empatia para com o sofrimento dos homens enquanto irmãos. A preocupação com a sua eventual degradação sempre esteve presente na humanidade, pois a indigência sempre foi considerada um fator de risco para o desenvolvimento de uma sociedade que deseja conquistar a segurança, a justiça e a paz social.
Destaca-se que a proteção contra riscos está diretamente relacionada ao próprio instinto de sobrevivência humano. Visando a resolver os problemas acarretados em épocas de crise, miséria e doença, as sociedades passaram, ao longo do tempo, a elaborar esquemas que possibilitassem acumular uma base de recursos para serem usados no futuro. Inicialmente, a idéia surgiu na forma de beneficência, que deu lugar a outras formas, como assistência pública, socorro mútuo, seguro social e, modernamente, seguridade social.9
A filosofia da seguridade social parte da premissa do amor ao próximo e começou pelas ações de filantropia praticadas pela Igreja, por meio de hospedagem, distribuição de alimentos, criação de órfãos, anciãos, inválidos e doentes. A assistência social, de outra maneira, é um trabalho desenvolvido por toda a sociedade, em benefício próprio e, nisso, diferencia-se da seguridade.
O socorro mútuo, por sua vez, inicialmente consistia na formação de grupos para ajuda recíproca, por meio da arrecadação de contribuições de todos os associados que partilhassem os mesmos interesses, a fim de conferir empréstimos aos seus membros que se encontrassem em situação de necessidade.
O seguro social surgiu após a Revolução Industrial e deu origem à figura do trabalhador assalariado caracterizado por encontrar-se desprotegido quando exposto aos eventos imprevisíveis ou danosos, tais como acidentes do trabalho, doença, velhice, invalidez e morte. Entretanto, o seguro social previa proteção apenas para os segurados e não para seus familiares.
Quanto à seguridade social, trata-se da proteção criada pela sociedade por meio da prática de uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais, que podem gerar ameaças à subsistência dos indivíduos e de suas famílias, em casos de privação da saúde ou emprego. Assim, desenvolveram-se mecanismos para proteção em casos de enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice e morte, além de assistência médica e de ajuda financeira às famílias com filhos.
1.2 Considerações sobre a Seguridade Social brasileira
Similarmente ao que ocorreu em outros países, o surgimento da seguridade social no Brasil percorreu vários passos. Inicialmente, cobria apenas alguns setores da sociedade e, vagarosamente, foi-se universalizando, passando a contemplar todo cidadão com as ações compreendidas pelo sistema de seguridade social.
uma ampla variedade de benefícios – aposentadoria em diversas modalidades, pensões por morte e invalidez e auxílios diversos.
É verdade que, em seu nascedouro, o estabelecimento do sistema de seguridade social no Brasil confundia-se com a implementação de ações de natureza tão somente assistencial e/ou previdenciária. E foi com caráter assistencial que, em 1543, foi fundada a Santa Casa de Misericórdia de Santos, considerada a primeira ação de seguridade social instituída no país.
Em 1793, foi instituído um plano de proteção aos oficiais da Marinha, o qual concedia pensão à viúva e aos filhos dependentes.
A Constituição de 1824, em seu art. 179, inciso XXI, por sua vez, normatizou, pela primeira vez no Brasil, os socorros públicos. Os mencionados socorros nada mais eram que uma espécie de assistência aos carentes, por meio do qual a sociedade da época os amparava.
Em 1827, o plano protetivo dos oficiais da marinha, que vigoraria por mais de cem anos, foi estendido aos oficiais do Exército.
Em 1835, foi aprovada a criação do Montepio Geral dos Servidores do Estado (MONGERAL), primeira entidade privada de previdência do país.10
Em 1850, surgiu a primeira regulamentação da previdência privada imperial, ao ser criada a caixa econômica e um fundo de assistência à Corte.
Em 1888, foi editada a Lei nº. 3.397, de 24 de novembro, a qual, além de tratar das despesas da monarquia brasileira para o exercício seguinte, previa a criação de uma caixa de socorros para os trabalhadores das estradas de ferro de propriedade do Estado.
No ano seguinte, foi regulamentado o direito à aposentadoria dos funcionários dos Correios com a edição do Decreto nº. 9.912-A, de 26 de março de 1889. Naquela época, era concedida aposentadoria aos sujeitos que tivessem cumprido 30 anos de serviço e com idade mínima de 60 anos.
Em 1890, foi editado o Decreto nº. 221, de 26 de fevereiro, que dispôs sobre a aposentadoria aos trabalhadores da Estrada de Ferro Central do Brasil. Os efeitos advindos deste normativo foram, em 17 de maio do mesmo ano, estendidos a todos os ferroviários do país. Ainda naquele ano, foi criado o Montepio obrigatório dos empregados do Ministério da Fazenda, por intermédio do Decreto nº. 942-A.
A Constituição de 1891 usou, pela primeira vez, o termo aposentadoria para os funcionários públicos, sendo estas custeadas pela União.
Em 1894, foi apresentado pelo Deputado Medeiros e Albuquerque um projeto de lei com proposta de criação de um seguro contra acidentes de trabalho. Em outras legislaturas, essa iniciativa foi seguida por outros parlamentares, como Gracho Cardoso, Latino Arantes, Adolfo Gordo e Prudente de Moraes Filho. Suas propostas, contudo, não lograram ser implementadas.
Merece destaque, tendo em vista sua importância institucional e legal, a edição do Decreto nº. 3.724, de 15 de janeiro de 1919, o qual introduziu o seguro de acidentes de trabalho e a indenização obrigatória do empregador, em casos de acidentes com os empregados no ambiente de trabalho. A origem desse decreto decorre da famosa Greve de 1917, ocasião em que os operários paulistas faziam suas reivindicações por melhores salários, condições de trabalho e proteção social por parte dos empregadores e do Estado.
de 1923, lhe tendo sido incumbidas a coordenação e a superintendência das Caixas de Aposentadorias e Pensões, surgidas a partir de então.
Em 1926, o Decreto nº. 5.109, de 20 de dezembro, estendeu o regime da Lei Elói Chaves a outras empresas, como as de navegação marítima e fluvial e as de exploração de portos pertencentes à União, Estados e Municípios.
A partir de 1930, o Brasil passou a produzir mais e importar menos e o Estado aumentou o grau de intervenção na economia e de regulação social, dando início ao desenvolvimento do mercado interno, visando à substituição de importações. O sistema previdenciário acompanhou o dinamismo político-econômico e reestruturou-se. Criaram-se, assim, com a edição do Decreto nº. 19.497, as Caixas de Aposentadorias e Pensões destinadas, inicialmente, aos empregados de força, luz, bondes e telefones vinculados aos estados, municípios e às empresas particulares.11
Em 1º de outubro de 1931, publicou-se o Decreto nº. 20.465, visando a disciplinar os critérios para a instituição das Caixas de Aposentadoria e Pensões. Uma das principais medidas desse decreto foi disciplinar os critérios para concessão de benefícios.
Com a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (MTIC), em 26 de novembro de 1930, tornou-se possível supervisionar a previdência social. Dessa maneira, as Caixas de Aposentadorias e Pensões passaram a organizar-se em Institutos de Aposentadorias e Pensões que congregavam os trabalhadores urbanos e os agrupavam de acordo com suas respectivas categorias profissionais. Entretanto, os trabalhadores domésticos e autônomos não tinham cobertura da previdência.
Daí em diante proliferaram os Institutos de Aposentadoria e Pensões como órgãos gestores subordinados ao MTIC. Esses órgãos dispunham de natureza paraestatal, porque foram criados como autarquias. A classe operária começou,
então, a ter voz mediante o governo para fazer suas reivindicações por meio de sindicatos, justiça do trabalho e política previdenciária.
Os principais Institutos advindos desta época foram:
a) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM), criado pelo Decreto nº. 22.827, de 29 de junho de 1933;
b) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários (IAPC), criado pelo Decreto nº. 24273, de 22 de maio de 1934;
c) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários (IAPB), criado pelo Decreto nº. 24.615, de 9 de junho de 1934;
d) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários (IAPI), instituído pela Lei nº. 367, de 31 de dezembro de 1936;
e) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Servidores do Estado (IAPSE), instituído pelo Decreto-Lei nº. 288, de 23 de fevereiro de 1938;
f) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas (IAPETC), criação do Decreto-Lei nº. 651, de 26 de agosto de 1938.
Após a criação dos IAPs, o Estado pôde interferir na gestão dos Institutos, exercendo a direção por meio de funcionários estatais, nomeados pelo poder executivo. As relações entre o Estado e a classe operária passaram a ser organizadas mediante a articulação de três sistemas inter-relacionados: sindicatos, justiça do trabalho e política previdenciária, conforme a visão do Estado Novo em relação ao trabalhador brasileiro.
Em 9 de setembro de 1940, o Decreto-Lei nº. 2.122 criou, no sistema previdenciário, o regime misto, em que o interessado e o sócio-cotista com capital de até 30 contos de réis eram segurados obrigatórios e aqueles que tivessem capital superior a este valor eram segurados facultativos.
Em 1942, criou-se a Legião Brasileira de Assistência (LBA), ficando esta incumbida da proteção à maternidade e à infância, ao amparo aos velhos e desvalidos e à assistência médica aos necessitados.
Em dezembro do mesmo ano, foi estabelecida uma Carteira de Seguros de Acidentes do Trabalho vinculada à Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Serviços Aéreos e de Telecomunicações, pela qual todos os associados da Caixa tornaram-se tornaram-segurados.
Em 1º de maio de 1943, aos trabalhadores brasileiros possibilitou-se receber maior proteção do Estado, com a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), um compêndio de todos os atos normativos adotados e resoluções tomadas desde 1930 no âmbito das relações trabalhistas.
Em 1946, foi promulgada uma nova Constituição com importantes avanços na legislação do Trabalho e da Previdência Social, tais como: direito à gestante de descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do emprego ou salário; assistência sanitária ao trabalhador e à gestante; estabelecimento de custeio tripartite (pela União, empregador e empregado), em favor da maternidade e auxílio à velhice, invalidez e morte; obrigatoriedade do empregador constituir seguro contra acidentes do trabalho. No texto da nova Constituição, apareceu então, pela primeira vez, a
expressão “previdência social” em substituição à terminologia “seguro social”.
Em 26 de agosto de 1960, foi editada a Lei nº. 3.807, a primeira Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), unificando-se, assim, as normas para todos os institutos previdenciários. Desde esse momento, portanto, pôde-se contar com maior uniformização de benefícios e serviços, a unificação de alíquotas de contribuição incidentes sobre a remuneração dos trabalhadores e a ampliação da cobertura dos riscos e contingências sociais.
Em agosto de 1962, a Lei nº. 4.130 suprimiu a exigência de idade de 55 anos para aposentadoria por tempo de serviço. Tal medida culminou nas aposentadorias precoces, de pessoas ainda em condições de trabalho e saúde perfeita. O fim da idade mínima para a aposentadoria e a concessão de benefícios sem a correspondente fonte de custeio (contribuições dos segurados) são apontadas como causas do déficit da Previdência que perdura até hoje.
Com a regulamentação da LOPS pelo Decreto nº. 48.959, aprovou-se o Regulamento Geral da Previdência Social. Em 1963, houve a criação do Fundo de Assistência do Trabalhador Rural (FUNRURAL), e a Lei nº. 4.266 estabeleceu o salário-família.12
Em 1965, com a promulgação da Emenda Constitucional nº. 11, instituiu-se o princípio da precedência da fonte de custeio. De acordo com esse princípio, nenhuma prestação de serviço ou benefício – de caráter assistencial ou previdenciário – poderia ser criado, majorado ou estendido sem a respectiva fonte de custeio total.
Em 1966, a gestão dos institutos passou às mãos do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). Entretanto, continuaram a coexistir com o INPS, o IPASE, o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Servidores Públicos (IAPFESP) e o Serviço de Assistência e Seguro Social dos Economiários (SASSE). Uma importante medida desse período foi o estabelecimento de um teto para as contribuições e para os benefícios, fixado em cinco salários mínimos.
Em fevereiro de 1967, foi autorizada a prestação de assistência farmacêutica aos segurados da Previdência Social no fornecimento de remédios, financiamento para aquisição de medicamentos ou dação em consignação de medicamentos a empresas conveniadas. No mesmo ano, foi promulgada a Constituição de 1967 que, entretanto, não inovou no que diz respeito à matéria, reproduzindo, tão somente, os dispositivos já constantes da Carta anterior.
Ainda em 1967, o seguro contra acidentes do trabalho – que soia ser privatizado – foi estatizado pelo governo, uma vez que a seguradora responsável pelo seu pagamento sempre recorria à Justiça quando não queria pagar o seguro. Muitas vezes, graças aos inúmeros recursos e aos bons advogados, descaracterizava a causa acidentária e eximia-se de responsabilidade, fazendo com que o ônus caísse sobre a Previdência Social, que era obrigada a pagar os benefícios por incapacidade, invalidez ou morte.
Com a estatização do seguro contra acidentes do trabalho, a Previdência passou a conceder benefícios como auxílio-acidente, auxílio-doença, aposentadoria por invalidez e pensão por morte, assistência médica cirúrgica, hospitalar e odontológica, aparelhos de prótese e transporte de acidentado.
Em 14 de setembro de 1967, com a edição da Lei nº. 5.316, também chamada Lei Acidentária, previu-se o pagamento de um pecúlio em caso de morte ou invalidez permanente do segurado. O pecúlio era pago em uma única parcela enquanto os demais benefícios eram de prestação continuada, pagos mês a mês. O custeio das prestações era da empresa que contribuía com um percentual incidente sobre sua folha de salários, conforme sua atividade.
A década de 70 foi marcada pela universalização do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), tendo sido os benefícios ampliados para dar cobertura aos empregados domésticos, autônomos de diversas categorias, inclusive a não contribuintes, como inválidos e trabalhadores rurais com mais de setenta anos, extensivo aos seus dependentes.
Em 25 de maio de 1971, foi instituído o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (Pró-Rural), pela Lei Complementar nº. 11, concedendo-se ao trabalhador rural aposentadoria por velhice e invalidez, pensão por morte, auxílio-funeral, serviços de saúde e serviço social. À época, a aposentadoria correspondia a 50% do salário mínimo, e a pensão, a 30%. Ainda em 1971, foi criado o Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS).
Em 11 de setembro de 1972, a Lei nº. 5.589 voltou-se para o amparo do empregado doméstico, dando-lhe direito à carteira assinada, férias remuneradas e aos benefícios da Previdência Social, mediante contribuição de 8% do empregador e 8% do empregado sobre a remuneração paga.
A Lei nº. 5.890, de 8 de junho de 1973, fixou o teto de contribuição em vinte salários mínimos. Em ocasião posterior, desvinculou-se o reajuste do salário mínimo, o que, com o passar do tempo, fez com que este teto caísse para dez salários mínimos, fato que provocou uma corrida dos beneficiários aos tribunais, reclamando equivalência dos seus proventos com o teto anteriormente vigente. Muitos juízes deram-lhes razão, tendo sido condenada a Previdência a pagar-lhes aposentadoria na base de vinte salários mínimos.
Em 8 de junho de 1973, a Lei nº. 5.939 criou condições especiais para os benefícios dos jogadores profissionais de futebol, que eram reajustados pelo salário-de-contribuição da época em que atuavam. A contribuição dos clubes de futebol incidia sobre a renda líquida dos espetáculos, sendo obrigatório o recolhimento da contribuição descontada dos jogadores para financiar os seguros de acidentes do trabalho.
direito trabalhista, sendo inicialmente concedido apenas às seguradas empregadas. As demais categorias de seguradas somente tiveram direito a esse benefício vinte anos depois. Também foi incluído o amparo previdenciário aos maiores de 70 anos de idade ou inválidos no valor de meio salário-mínimo. Este benefício atualmente consta do rol de benefícios assistenciais, conforme preceitua o art. 230 da Constituição Federal:
Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. § 1º Os programas de amparo aos idosos serão executados preferencialmente em seus lares.
§ 2º Aos maiores de sessenta e cinco anos é garantida a gratuidade dos transportes coletivos urbanos.
Ainda em 1974, a previdência e a assistência social desvincularam-se do Ministério do Trabalho, já que foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS).
Em 1976, a legislação previdenciária foi reunida na Consolidação da Legislação de Previdência Social (CLPS). O seguro de acidentes do trabalho, por sua vez, foi regulamentado, com a edição da Lei nº. 6.367, de 19 de outubro.
Em 1º de setembro de 1977, a Lei nº. 6.439 criou o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), responsável pela concessão e manutenção de benefícios, prestação de serviços, custeio de atividades e programas, gestão administrativa, financeira e patrimonial da Previdência e Assistência Social, sob a orientação, coordenação e controle do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS).
O SINPAS ainda incluía o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS)13,
a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), a Legião Brasileira de Assistência (LBA), a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV) e a Central de Medicamentos (CEME), este último como órgão autônomo.
Também foram criados, nessa data, o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), ao qual cabia a assistência médica, e o Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS), responsável pela administração financeira e patrimonial.
Em 15 de julho de 1977, foi editada a Lei nº 6.435, que dispôs, pela primeira vez no Brasil, sobre entidades de previdência privada.
Até 1978, a tendência dominante foi a de compor a “clientela” dos
segurados da previdência e da seguridade social a partir do corpo de empregados do mercado formal de trabalho dos setores público e privado. Com a ampliação dos contingentes nos mercados informais, iniciou-se um movimento de inclusão desses grupos nos sistemas de Previdência e Seguridade, o que, aliás, veio a constituir-se em orientações doravante na Constituição de 1988.
Em 1978, os vendedores ambulantes foram incluídos no grupo dos segurados obrigatórios da Previdência e, a partir de outubro de 1979, outros grupos foram contemplados, como empregados de representações estrangeiras, ministros de confissão religiosa e os membros de institutos de vida consagrada e de congregação em ordem religiosa.
Se, por um lado, esses movimentos de inclusão ampliaram significativamente o contingente de segurados, por outro, obrigaram o sistema previdenciário a conceder benefícios sem qualquer contrapartida de contribuição.
Em 28 de agosto de 1979, foi sancionada a Lei de Anistia, concedendo benefícios àqueles que haviam sido afetados por atos do regime militar, os quais puderam contar o tempo em que estiveram afastados do trabalho, com proventos equivalentes aos salários da atividade e valor da aposentadoria fixado na máxima promoção que a pessoa pudesse ter tido se não apresentasse sua vida profissional afetada por atos do regime totalitário.
Desse ato, beneficiaram-se as Federações de Futebol e os Clubes de Futebol Profissional. Em seguida, o parcelamento do débito em seis meses foi oferecido a todos os devedores.
A anistia de dívidas, a contagem de tempo de serviço sem que houvesse contribuição e a concessão de benefícios sem a respectiva contribuição foram alguns dos fatores que começaram a afetar o equilíbrio financeiro do sistema. Com a finalidade de aumentar a arrecadação e reduzir despesas, a Lei nº. 6.950, de 4 de novembro de 1981, designou uma taxa de 20% incidente sobre o preço de venda de produtos supérfluos e determinou carência de três meses para que os segurados pudessem receber assistência médica, à exceção do acidente de trabalho.
O salário-de-contribuição, em novembro de 1981, voltou a corresponder a vinte salários mínimos, tendo sido esse teto mantido até 1987, quando o Decreto-Lei nº. 2.351, de 7 de agosto daquele ano, fixou o teto com base no salário mínimo “de referência”. As alíquotas de contribuição foram elevadas, ficando a das empresas
em 10% e as dos segurados, de 8,75% a 10%. As alíquotas de contribuição dos aposentados variavam de 3% a 5% e a dos pensionistas restou estabelecida em 3%.
Com a promulgação, em 1981, da Emenda Constitucional nº. 18, viabilizou-se a concessão de apoviabilizou-sentadoria especial para o professor e para a professora após contarem, respectivamente, 30 e 25 anos de efetivo exercício, com direito a salário integral. Esse benefício, contudo, seria restringido, mais tarde, pela Emenda Constitucional nº. 20, de 15 de dezembro de 1998, sendo mantido apenas para os professores do ensino infantil, fundamental e médio e sendo extinto para os professores universitários.
Com a Constituição de 1988, promulgada em 5 de outubro, concebeu-se um novo conceito: o de seguridade social. Esta compreende um conjunto de ações dos poderes públicos, com participação da sociedade, estruturadas em três componentes: previdência social, saúde e assistência social.
Em 1990, extinguiu-se o MPAS e criou-se o Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS), vinculou-se o INAMPS ao Ministério da Saúde e instituiu-se o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), resultante da função do IAPAS e o INPS.
Em 24 de julho de 1991, a Lei nº. 8.212 abriu espaço para que se disciplinasse a organização da seguridade social e estabeleceu seu plano de custeio, enquanto a Lei nº. 8.213, da mesma data, instituiu o Plano de Benefícios da Previdência Social.
Em 1992, foi editada a Lei nº. 8.540, de 22 de dezembro, a qual dispôs acerca da contribuição do empregador rural para a Seguridade Social. Nesse ano, o MTPS foi extinto, ao criar-se o Ministério da Previdência Social (MPS), que existiu até 1995, quando se restabeleceu o MPAS. No ano seguinte, o INAMPS foi extinto.
O Decreto nº. 2.172/97 trouxe o Regulamento de Benefícios da Previdência Social (RBPS) e o Decreto nº. 2.173/97, o Regulamento de Organização e Custeio da Seguridade Social (ROCSS). A Emenda Constitucional nº. 20, de 15 de dezembro de 1998, veio regulamentar a seguridade, fixando as normas para os servidores públicos, definindo a destinação específica das contribuições para a previdência e assistência social, extinguindo a aposentadoria por tempo de serviço, criando a aposentadoria por tempo de contribuição e determinando critérios mais rígidos para a concessão de alguns benefícios.
equiparando as normas dos Regimes Próprios de Previdência àquelas do Regime Geral.
Ainda em 2001, a agroindústria passou a contribuir para a Seguridade Social, nos termos do definido pela Lei nº. 10.256. No ano seguinte, o salário-maternidade foi estendido às mães adotivas, conforme estabelecido pela Lei nº. 10.421.
Em 2003, a Medida Provisória nº. 103 alterou a denominação do MPAS para Ministério da Previdência Social. A assistência social, por sua vez, pôde contar com um ministério próprio: o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
Em 29 de maio de 2003, foi publicado o Decreto nº 4.712, o qual alterava o Decreto nº 1744/95, responsável por regulamentar o benefício de prestação continuada devido à pessoa portadora de deficiência e ao idoso, de que trata a Lei nº 8.74/93. Meses depois, em 1º de dezembro do mesmo ano, foi publicada a Lei nº 10.741, que criou o Estatuto do Idoso.
Em 14 de janeiro de 2005, publicou-se a Lei nº 11.098, que autorizou a criação da Secretaria da Receita Previdenciária (SRP) bem como atribuiu ao Ministério da Previdência Social as competências relativas à arrecadação, fiscalização, lançamento e normatização das receitas previdenciárias.
1.3) Breve evolução da Assistência Social no Brasil
A assistência social no Brasil percorreu vários passos até chegar à sua atual configuração. As principais modificações do modelo brasileiro foram:
• Lei nº. 8.212, de 24.07.91, também chamada Lei Orgânica da Seguridade Social, que reabre a isenção de contribuição à Seguridade; • Lei nº. 356, de 07.12.91, que regulamenta o custeio da seguridade e
• Decreto-Lei nº. 752, de 16.02.93, que dispõe sobre a concessão de CEFF a que se refere o art. 55 da Lei Orgânica da Seguridade Social; • Portaria nº. 281, de 02.04.93, do Ministério do Bem Estar Social, que
transfere para atribuição da Fundação Legião Brasileira de Assistência as atividades burocráticas do CNSS;
• Decreto-Lei nº. 984, de 12.11.93, que suspende o pagamento de subvenções sociais e determina o recadastramento de entidades sociais; • Decreto-Lei nº. 1000, de 12.11.93, que determina exceções à suspensão
determinada pelo DL nº. 984/93;
• Lei nº. 8.742, de 07.12.93, denominada Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que cria o CNAS e extingue o CNSS.
Segundo a LOAS, a proposta era manter um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais pautado em princípios e diretrizes preestabelecidos, dando-se prioridade à família como público-alvo dos serviços assistenciais e buscando-se integrar os grupos atendidos por faixa etária ou por situações circunstanciais ou conjunturais, principalmente: incluindo crianças de zero a seis anos, indivíduos na faixa de sete a catorze anos, idosos, portadores de deficiências; visando à erradicação do trabalho infantil e à educação profissional do adolescente; e estipulando programas de renda mínima e de combate à pobreza.
Como destinatários dos serviços sociais, a LOAS considera os segmentos excluídos das políticas sociais e que apresentem condições de vulnerabilidade, quer sejam em virtude do ciclo de vida quer seja em decorrência de deficiências ou incapacidades, como no caso dos moradores de rua, migrantes, menores expostos ao trabalho escravo etc.
Também a lei deixa a assistência social como separada das demais políticas, nem sequer relacionando-as com as componentes da seguridade social. Propõe o estabelecimento de percentuais nas três esferas para financiamento, indicando a revisão da legislação que trata da transferência de recursos, critérios de partilha e formas de financiamento da assistência social. Mas, ao mesmo tempo, não esclarece a relação entre o Estado e as entidades sociais.
Conforme se observa, os modelos de regulação da filantropia modificaram-se mais no que concerne à parcela de contribuição do Estado, ou modificaram-seja, pelo volume de recurso orçamentário destinado à assistência social, pelas alternativas de captação e repasse que propiciou ao setor privado, do que pela natureza da atenção prestada pelos serviços sociais aos beneficiados.14
Por outro ângulo, o desafio que agora se apresenta para a sociedade brasileira é o de que ela deixe de agir só pelo habitual senso de autodefesa – hoje posto em relação à violência, à droga, à delinqüência – e que supere a estigmatização dos desempregados e a preocupação da acumulação do capital, para influir no processo de equidade social.
Esse desafio não é fácil, ao considerar-se que o setor da assistência social constitui-se no campo da personalização e, muitas vezes, da cultura tecnocrática, impenetráveis à população beneficiária, que dificilmente terá protagonismo nas suas propostas e, consequentemente, ao exercício da cidadania.
Não se trata de transferir a responsabilidade do Estado para a sociedade civil e sim de implementar uma reforma do Estado que o coloque em primazia na condução das políticas públicas, incluindo a assistência social. Como diz Sposati, 1994, (apud Mestriner, 2001):
A menção à laicização supõe clara a noção da concepção do que é dever do Estado na garantia de padrões de dignidade social a todos os brasileiros. Política social pública significa que o campo da assistência
social se processa, ainda hoje, num amálgama entre o estatal e o privado, criando uma dificuldade quando se pretende estabelecer o caráter público da assistência social, distinto do privado.
Torna-se preciso fazer uma reforma do Estado que inclua a sociedade e suas organizações por meio de novas formas de parceria, de um sistema de regulação democrática e transparente, calcada no compromisso ético e sob um novo referencial normativo, que valorize essas organizações e reforce a sua credibilidade, eliminando a excessiva burocracia e o favorecimento.
Para desempenhar bem a função para a qual foi criada, a assistência social terá de ser reconhecida como uma questão de direito, no sentido de efetivamente garantir a inserção dos pobres e das classes populares, como segmentos ativos e participantes do processo de produção e distribuição da riqueza, seja na qualidade de subempregados, pequenos contribuintes ou consumidores de recursos mínimos.
A mediação do Estado nesse confronto de interesses entre a classe dominante e a menos favorecida é fundamental, pois, se, por um lado, o pobre não é introduzido no mercado de trabalho, diante da saturação desse mercado, por outro, deve-se definir e institucionalizar medidas alternativas de controle social. Assim, a ampliação da cobertura do seguro social, nas três modalidades (saúde, previdência social e assistência social), a diminuição do limite de idade para a aposentadoria, a reintegração das mulheres no papel de donas de casa e assim por diante, são formas de organização da vida dos segmentos populacionais redundantes no mercado de trabalho, com vista a impedir que tais segmentos sintam-se excluídos do sistema e insiram-se na circunstância da marginalização.
Convém lembrar que, para se colocar a assistência social a serviço do trabalho e da extensão da cidadania, é preciso, primordialmente, ter consciência da importância da participação de todos os segmentos da sociedade para possibilitar:
a) democratizar o Estado em sua organização e funcionamento, especialmente no que tange à sua relação com a maioria da população (O’Donnell,
b) combater o primarismo político no campo assistencial, responsável pela concentração do poder nas mãos de poucos, e a prevalência de mecanismos arcaicos na sua operacionalização, como o paternalismo e o clientelismo (Pereira, 1988);
c) criar canais institucionais de participação da maioria da população, visando a permitir-lhe o acesso a informações fidedignas e controle do Estado;
d) encarar a assistência social como um processo que atravessa as demais políticas sócio-econômicas e assume o papel fundamental de deselitizá-las e universalizá-las. A assistência social usada apenas como socorro contingencial em situações de extremas necessidades não deve ser legitimada de forma permanente, por representar um anacronismo social, ético e político (Pereira, 1996).
Somente desse modo, a assistência social poderá deixar de ser um instrumento de socialização de carências e de recursos mínimos para se transformar em um processo de socialização da política, por meio do qual seus benefícios e impactos, além da ajuda material, possam contribuir para a ampliação efetiva da cidadania.15
1.3 A Assistência Social no Atual Cenário Brasileiro
1.3.1 Conceito de Assistência Social
Como preconiza o art. 203 da Constituição Federal de 1988, a assistência social será prestada àquelas pessoas que não reúnam condições de manutenção própria, mesmo que não tenham contribuído para a previdência social. Nesse caso, a condição básica é simplesmente a necessidade do assistido. A Lei nº. 8.742/93 assim define a assistência social, importante segmento da seguridade social:
A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política da Seguridade Social não-contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada través de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.
Os serviços de assistência social de responsabilidade do Estado caracterizam-se pela maneira de intervir na vida social, sempre buscando meios de mudar a realidade cotidiana do cidadão brasileiro e criar perspectivas de melhoria do padrão de vida. Devido à globalização, acentuada desde meados da década de 1980, houve maior flexibilidade e desregulamentação das relações de trabalho e, assim, muitos trabalhadores ficaram desempregados, ampliando um processo histórico de exclusão social.
A retirada da segurança reprodutiva da esfera contratual dos direitos civis levou a uma maior participação do Estado da regulação dos direitos humanos, em decorrência do princípio da cidadania consagrado pelo texto da Constituição de 1988. Assim, os direitos civis compreendem a igualdade formal de todos perante a lei e podem ser garantidos por meio das instituições legais, independentemente das condições de cada indivíduo.
Entretanto, o Estado precisa de uma estrutura administrativa e um modelo de gestão social para a prestação de serviços sociais, o que aumenta os custos financeiros dos direitos sociais. A efetivação, ampliação e extensão dos direitos sociais dependem, portanto, da dimensão dos recursos nacionais que estão condicionados às prioridades do governo. Essas prioridades podem ser alteradas, no entanto, de acordo com o direcionamento das políticas públicas.
Para uma melhor compreensão do conceito de assistência, é interessante observar que alguns autores a definem pelo seu caráter de atendimento, classificando as ações como assistenciais (mediatas) e assistencialistas (imediatas), dando uma idéia de ações momentâneas. Desse modo, a assistência pode ser vista de duas maneiras: como outorga e como conquista.
Como outorga, nada mais é que a dação de recursos à população mais carente, sendo utilizada como meio de manipulação das massas, fortemente associada ao paternalismo e ao clientelismo. Essa é característica do Estado autoritário.
A assistência como conquista representa uma resposta às lutas sociais, e, segundo alguns autores, pode refletir-se em ações do Estado em momentos de crise e organização popular, quando então a própria população exige que o Estado lhe faça concessões no que se refere à garantia de seus direitos sociais.16
Entretanto, essa face paternalista da assistência torna-se um problema justamente quando se acrescenta o termo “social”, que habitualmente constrange e
estigmatiza os mantenedores e beneficiários dos benefícios e serviços assistenciais, gerando preconceito quando se fala de medidas assistenciais. Levando-se em conta sua própria natureza, a assistência social está ligada fundamentalmente à noção de pobreza, miséria e exclusão.
Deixando de lado o conceito de pobreza absoluta, o destinatário da assistência social deixa de ser o miserável para ser o relativamente pobre, com renda e padrão de vida menos favoráveis do que aqueles que se encontram na parte de cima da pirâmide social. Para ser efetiva, a assistência social deve estruturar-se em torno das necessidades humanas, criadas pelas desigualdades sócio-econômicas, e não em torno de uma clientela-limite que, a rigor, não deveria existir. Para tanto, é necessário, conforme Schons (1999):
a) permanente esforço de aproximação da assistência social com as demais políticas sócio-econômicas, de acordo com um projeto articulado de atenção às necessidades humanas que, como o próprio nome indica, difere das necessidades animais, que são naturais e constantes (Baran e Sweezy, 1974);
b) problematização da questão fundamental da redistribuição relativa de recursos entre ricos e pobres, com vistas a uma política mais equitativa de proteção social;
c) construção, no campo da assistência social, de um conhecimento mais sofisticado acerca dos problemas sócio-econômicos, que afetam o país e o mundo, e dos processos de tomada de decisão política, referentes a esses problemas;
d) sistematicidade, continuidade e previsibilidade das ações e dos recursos para assistência social;
e) garantias legais ao direito à assistência social;
f) pessoal qualificado para realizar tarefas bem mais complexas que a simples mitigação de sintomas de carências severas, tais como: pesquisas e diagnósticos, com vistas à definição de prioridades políticas compatíveis com a complexidade da pobreza relativa ou da desigualdade e da exclusão social.
1.3.2 Beneficiários da Assistência Social
Por ser a assistência social um plano de prestações sociais mínimas e gratuitas a cargo do Estado para prover pessoas necessitadas de condições dignas de vida, é um direito fundamental que garante a proteção do indivíduo quando em situações críticas, tais como maternidade, infância, adolescência, velhice e limitações físicas.
A competência para legislar em matéria de assistência social é distribuída entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme art. 24, incisos XIV e XV, da Constituição Federal de 1988.
O requisito básico para o gozo das prestações gratuitas de assistência social é a comprovada impossibilidade de manutenção e sobrevivência autônoma, inclusive com auxílio da família. Essa impossibilidade de sustento próprio é considerada: permanente, se a pessoa estiver incapacitada para o trabalho por motivo de idade avançada ou deficiência física ou mental que a afaste da atividade laboral de forma definitiva; provisória, se houver chance de habilitação ou reabilitação profissional, ou quando ocorrer calamidade. A responsabilidade pelo sustento das pessoas é inicialmente da família (art. 229 e art. 230 da CF) e, supletivamente, do Poder Público.
As prestações de assistência podem ser efetivadas mediante pagamento em dinheiro (nesse caso, sendo denominadas como benefícios) ou prestações de serviços ou entrega direta de bens materiais (como roupa, alimentos e remédios).
Segundo o art. 203, incisos I a III, da CF, e regulamentação da previsão constitucional pela Lei nº. 7.842/93, ficou definido que:
2) as ações assistenciais em caráter de emergência, em caso de calamidade, são atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
No que diz respeito aos beneficiários da prestação continuada, a Lei nº 7.842/93 considera pessoa idosa aquela com idade superior a 67 anos (art. 38) e
define necessidade (art. 20, § 3º) da seguinte forma: “Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa, a família cuja renda mensal per capitaseja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo.”
A interpretação de normas legais em matéria envolvendo direitos fundamentais deve levar em consideração o conceito-chave do mínimo existencial que, no caso da prestação continuada, está apoiado: a) na impossibilidade de exercício de atividade laboral; b) na impossibilidade de sustento próprio. Esses dois conceitos, vinculados ao mínimo existencial, proporcionam ao juiz a possibilidade de realizar uma interpretação que desenvolva o direito de acordo com o princípio ético-jurídico da dignidade da pessoa humana.17
As políticas sociais, enquanto estratégias oficiais, devem dar respostas à sociedade brasileira e garantias no sentido de acabar com a situação de miséria em que se encontra uma enorme parcela da população. Romper a atual situação de miséria do povo brasileiro deve implicar um saldo que o fortaleça e signifique um avanço na constituição de sua cidadania.18
1.3.3 Natureza Jurídica da Assistência Social
As situações da vida que correspondem a necessidades sociais têm reconhecida proteção do Estado e, dessa maneira, assumem natureza jurídica. A relação jurídica estabelecerá o conteúdo e o alcance da prestação que as normas
17 TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e Assistência Social: legitimação e fundamentação constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2003.
18 SPOSATI, Aldaíza de Oliveira [et al]. A assistência na trajetória das políticas sociais
constituem em favor daqueles que necessitem de ajuda diante das adversidades. A relação jurídica é, portanto, o instrumento de ação de que se vale o Direito Previdenciário, para, intervindo na vida social, proporcionar a seguridade.
Segundo uma definição mais geral, pode-se dizer que a relação jurídica é “o laço que, sob a garantia da ordem jurídica, submete o objeto ao sujeito”.19
Aquele que se viu atingido pela contingência geradora da necessidade – e que, por isso, é beneficiário da proteção social –, é denominado sujeito ativo, e
aquele a quem cabe prestar a proteção é chamado de sujeitopassivo.
O primeiro é investido do poder de exigir do outro determinado comportamento (poder que se denomina direito subjetivo). O segundo, por outro lado, tem o dever jurídico de agir conforme aquele comportamento. A relação jurídica tem por objeto a prestação, isto é, o comportamento devido pelo sujeito passivo, comportamento esse que tanto pode consistir na realização de um fato como na dação de algo, representada pelo benefício.
Assim, sempre que a prestação vier revestida de expressão pecuniária, está-se diante de um benefício. Se, entretanto, tal prestação referir-se às operações realizadas a favor do credor, chamar-se-á de serviço. As prestações médicas –
sejam no âmbito da prevenção ou do tratamento – são exemplos de serviços cujo fornecimento, aos que deles necessitem, é de responsabilidade da seguridade social.
Os benefícios e serviços foram elencados pela Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, no seu art. 22:
“Art. 22 – As prestações asseguradas pela previdência social consistem em benefícios e serviços […]”
Assim, o elo jurídico que une o beneficiário ao sistema de seguridade social expressa-se comumente de dois modos: a) por meio de um benefício, que
corresponde a prestação de dar (datio); b) por meio de um serviço, que significa
prestação de fazer (facere). A tipologia jurídico-institucional peculiar à seguridade
social, no terreno das prestações, realiza-se por meio desse binômio: benefícios e serviços.
Os benefícios e serviços devem ser uniformes e equivalentes para o setor urbano e o rural; ambos devem apresentar-se como instrumentos de seletividade e de distributividade; somente podem ser criados, majorados ou estendidos após a definição das respectivas fontes de financiamento.
Diante disso, compreende-se que o sistema de seguridade social brasileiro assenta-se em duas vertentes: a previdenciária (seguro social) e a assistencial (saúde e assistência social). Assim, esses três componentes nada mais são que as linhas de execução da seguridade social.
No modelo consagrado pela ordem jurídica brasileira, resulta da conexão –
e, mais do que isso, da combinação – entre prestações, em dado momento, a cobertura e o atendimento integral a que faz jus o indivíduo, de acordo com o princípio da universalidade e cobertura do atendimento.
O antigo Regulamento do Regimento da Previdência Social já estabelecia a distinção entre benefício e serviço, explicitando que:
Art. 38 – Para os efeitos deste Regulamento, considera-se:
I – benefício – a prestação pecuniária exigível, pelos beneficiários, nas condições estabelecidas neste Regulamento;
II – serviço – a prestação assistencial a ser proporcionada aos beneficiários, nos termos deste Regulamento, condicionada aos meios e recursos locais e às possibilidades administrativas e financeiras do INPS.
