DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA
A assistência social, que resulta no cumprimento de benefícios sociais de prestação continuada pelo Estado, serve como uma espécie de ajuda para aqueles que, do contrário, viveriam com dificuldade. Percebe-se, assim, que a assistência tem dupla face: por um lado, é prestação de serviços; por outro, é uma ação sócio- educativa, sendo um espaço de reconhecimento e apoio aos projetos da própria população que dela se beneficia.41
A perspectiva de organização e de participação dos usuários nos programas e serviços sociais públicos coloca a questão em outro plano e relaciona-a a outras conquistas dos que lutam por uma verdadeira cidadania social, representando, por isso, um importante passo para a inclusão social.
A Lei nº. 8.742, de 1993, conhecida como Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), regulamenta os artigos 203 e 204 da Constituição Federal de 1988, que tratam da prestação da assistência social, de seus objetivos, dos benefícios assistenciais e do perfil dos beneficiários. As funções da LOAS são: assegurar que o disposto na Constituição seja transformado em direito real; definir, detalhar e explicitar a natureza, o significado e o campo próprio da assistência social no âmbito da seguridade social, sua competência, organização e recursos.42
A LOAS prevê benefícios eventuais (auxílio a natalidade, a funeral e a calamidades públicas) e de prestação continuada (renda mínima para idosos e deficientes, benefício no valor de até 25% do salário mínimo para cada criança pobre de até seis anos de idade), prestação de serviços assistenciais, programas de assistência social e projetos de enfrentamento da pobreza.
41 YAZBEK, Maria Carmelita Yazbek. Classes subalternas e assistência social. São Paulo: Cortez, 1993.
42 PEREIRA, Potyara Amazoneida. A assistência social na perspectiva dos direitos – crítica aos
À medida que a assistência social desempenhar a função de incluir e manter incluídos os segmentos pobres da sociedade no bojo das políticas públicas setoriais, ela deixará de ser pontual, isolada e restrita, e cumprirá um papel universalizante essencial.
(PEREIRA, Op. Cit., 1996).
Neste sentido, toda a população deve ter acesso às políticas sociais, cumprindo o preceito constitucional de garantia do combate à fome e à miséria, de modo a promover a diminuição das dificuldades enfrentadas pelo povo brasileiro e contribuir para o avanço da sua cidadania.43
O governo brasileiro valorizou a atenção à assistência social a partir da década de 60, em resposta aos expressivos movimentos sociais urbanos e rurais, deflagrado pelo sindicalismo operário e com o apoio dos intelectuais, profissionais e da Igreja, em favor dos pobres e oprimidos.
O social tornou-se, mais notadamente a partir dessa época, um campo de reivindicação coletiva em que os segmentos menos favorecidos manifestavam-se e exigiam um novo direcionamento das políticas sociais. Mas, apesar do clamor popular, o Estado ainda não reconhecia com amplitude os direitos da população mais pobre, continuando a manter uma política excludente, baseada em benefícios oferecidos como privilégios, e não como direitos efetivos.44
Desse modo, embora muitas vezes pretendendo pautar-se no “modelo de bem-estar social”, o caráter excludente do regime autoritário burocrático e suas vinculações aos interesses privados não conformavam as políticas sociais adotadas como direitos. O assistencial foi compreendido apenas como uma solução emergencial e casuística para certos momentos de crise popular.
43 SPOSATI, Aldaíza de Oliveira et al. Assistência na trajetória das políticas sociais brasileiras:
uma questão em análise. 9ª ed.. São Paulo: Cortez, 2007.
Sendo o Brasil concomitantemente subdesenvolvido e industrializado, apresenta um capitalismo moderno, caracterizado pela extrema concentração de renda e pelas profundas desigualdades sociais. É justamente para enfrentar essas desigualdades que o Estado vem contando com a execução da assistência social como uma espécie de compensação benevolente aos trabalhadores mais pobres, carentes e desamparados.
Deste modo, a assistência social brasileira configura-se mais como sendo um mecanismo de controle social, usado para diminuir as tensões sociais, do que propriamente num meio de promover a cidadania.
Contudo, compreender o assistencial como sendo um mecanismo do Estado – que opera a partir dos interesses do grupo no poder – não implica necessariamente que, para a população, haja o mesmo sentido e uso. Por isso, as políticas sociais permitem o avanço das lutas populares. A intervenção do Estado, diante dos impactos negativos que a desigualdade produz, visa a assegurar as condições mínimas de vida e trabalho, criando, dessa forma, uma estabilidade mínima à dominação.
Observa-se que as políticas sociais brasileiras, apesar do mecanismo assistencial, são fenômenos políticos enquanto expressão do confronto de interesse de classes. No espaço das relações sociais é que se busca uma nova forma de cidadania. Essa nova forma pôde ocorrer na conjuntura de luta pós-78 e no movimento de retorno ao Estado democrático de direito, no debate em torno da questão dos direitos humanos.
A assistência é um dos direitos sociais reconhecidos pela Constituição de 1988, vinculados aos valores da liberdade, da igualdade de chances e da solidariedade. Assim sendo, as prestações assistenciais destinam-se a garantir, às pessoas que não têm meios de sustento, as condições básicas de uma vida digna e de cidadania, além de constituir-se um instrumento para erradicação da pobreza e de redução das desigualdades sociais e regionais.45
45 TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e assistência social: legitimação e fundamentação
A importância do alcance das políticas de assistência, no caso brasileiro, verifica-se pela efetiva cobertura que foi sendo gradativamente ampliada desde a década de 80. Para que se tenha uma ideia, apenas no ano 2000, foi possível resgatar mais de dois milhões de pessoas da indigência, graças à prestação do benefício continuado no valor de um salário mínimo.
As normas sobre assistência social, previstas no art. 203 da Constituição Federal de 1988, possuem dupla natureza: de princípios e de regras.
São considerados princípios de eficácia limitada: a criação de programas de proteção da família, da maternidade, da infância, da adolescência e da velhice (inciso I); o amparo às crianças e adolescentes carentes (inciso II); e a promoção da integração ao mercado de trabalho (inciso III). Essas normas impõem ao Estado a implantação de uma rede de ações que se destina à proteção das pessoas necessitadas que se encontrem em situação de pobreza.
Conforme a Lei 8.742/93, com relação aos benefícios previstos nos incisos I, II e III do art. 203:
1) cabe aos Municípios o pagamento dos benefícios de auxílio funeral e natalidade, e a prestação de serviços de proteção da infância e da adolescência;
2) as ações assistenciais de caráter emergencial, em caso de calamidade, são de atribuição da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Já quanto às regras, consideram-se como tais as normas previstas nos incisos IV e V, sendo que o primeiro trata de serviços de habilitação e reabilitação profissional de pessoas portadoras de deficiência e promoção de integração à vida comunitária, enquanto o segundo dispõe sobre o pagamento de benefício de prestação continuada no valor de um salário mínimo ao idoso ou portador de deficiência que comprovadamente não possuam meios de sustento próprio ou de sua família.
Em relação ao benefício de prestação continuada, a norma constitucional possui natureza de regra, devendo ser a previsão objetiva dos requisitos para a fruição dos benefícios concretizada por lei. A Lei 8.742/93 estabelece, em seu art. 20, os seguintes requisitos: deficiência, idade avançada e situação de necessidade.
De acordo com o site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (2009), o benefício de prestação continuada (BPC) é um direito garantido pela Constituição Federal de 1988 e consiste no pagamento de um salário mínimo mensal a pessoas com 65 anos de idade ou mais e a pessoas com deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho. Em ambos os casos, a renda per capita familiar precisa ser inferior a ¼ do salário mínimo. O BPC também está legalmente amparado pela Lei 10.741, de 1º de outubro de 2003, que institui o Estatuto do Idoso.
O benefício é gerido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), a quem compete a sua gestão, acompanhamento e avaliação. Ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) compete a sua operacionalização. Os recursos para custeio do BPC provêm do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS). Para que o benefício de prestação continuada seja concedido, o cidadão deve proceder da seguinte maneira:
1. solicitar ao INSS, por meio de requerimento próprio, o qual deve ser preenchido e assinado pelo requerente ou responsável legal;
2. declarar, em formulário próprio, a composição do grupo familiar e comprovar renda inferior a ¼ do salário mínimo mensal por pessoa da família;
3. no caso das pessoas idosas, comprovar a idade mínima de 65 anos; 4. no caso das pessoas com deficiência, ter a sua condição de
incapacitada para a vida independente e para o trabalho atestada pela perícia médica do INSS;
5. pessoas com deficiência deverão aguardar a convocação do INSS para a realização da perícia médica;
6. o requerimento, acompanhado da documentação, deverá ser entregue ao INSS ou nos locais autorizados.
Os pré-requisitos previstos em lei são: comprovação de idade, a qual deve ser de 65 anos ou mais, além da comprovação de que o total de sua renda mensal e dos membros de sua família, dividido pelos integrantes, seja menor que ¼ do salário mínimo vigente; a pessoa com deficiência deve comprovar que está incapacitada para o trabalho e para a vida independente, e também é exigido que o total de sua renda mensal e dos membros de sua família, dividido pelos integrantes, seja menor que um quarto do salário mínimo vigente. Não é necessário que o solicitante já tenha contribuído para a Previdência Social, entretanto, é preciso observar as determinações que seguem.
Considera-se renda mensal bruta familiar: a soma dos rendimentos brutos auferidos mensalmente pelos membros da família composta por salários, proventos, pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência pública ou privada, comissões, pró-labore, outros rendimentos do trabalho não assalariado, rendimentos do mercado informal ou autônomo, rendimentos auferidos do patrimônio, Renda Mensal Vitalícia e Benefício de Prestação Continuada, exceto quando se aplica a concessão do BPC a outro idoso na família conforme previsão do parágrafo único do art. 34 da Lei 10.741, de 2003 (Estatuto do Idoso).
Além disso, só são considerados integrantes da mesma família para efeitos de acesso ao BPC, o conjunto de pessoas que vivem sob o mesmo teto, assim entendido, o requerente, o cônjuge, a companheira, o companheiro, o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido, os pais e o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido.
No que concerne à exigência contida no parágrafo 3º. do art. 20 da Lei nº. 8.742/9346, esta tem sido motivo de constantes indeferimentos do BPC pelo INSS.
46 Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de 1 (hum) salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família. (...) § 3º. Considera-se incapaz de prover a manutenção de pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda per capita seja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo.
Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação de Inconstitucionalidade nº. 1232, do Distrito Federal, entendeu ser plenamente válido o dispositivo acima citado, ementando-o nos seguintes termos:
Constitucional. Impugna dispositivo de lei federal que estabelece o critério para receber o benefício do inciso V do artigo 203, da CF. Inexiste a restrição alegada em face ao próprio dispositivo constitucional que reporta a lei para fixar os critérios de garantia do benefício de salário mínimo à pessoa portadora de deficiência física e ao idoso. Esta Lei traz hipótese objetiva de prestação assistencial do Estado. Ação julgada improcedente.
Situação de separação, divórcio ou similares deverão ser comprovadas com documentos; requerimentos por procuração, responsáveis por menores ou sob tutela e curatela deverão ser acompanhados da documentação legal; no caso de pessoa com deficiência, a condição de incapacidade para o trabalho e para a vida independente deve ser atestada pela perícia médica do INSS.
Mas, afinal, como o BPC pode proporcionar uma vida mais digna para todos os seus beneficiários?
A Constituição Federal esculpiu como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil a dignidade da pessoa humana47, entendendo-a como um valor moral inerente a toda e qualquer pessoa e, nas palavras de Alexandre de Moraes48:
Constituindo-se um mínimo invulnerável que todo estatuto jurídico deve assegurar, de modo que, somente excepcionalmente, possam ser feitas limitações ao exercício dos direitos fundamentais, mas sempre sem menosprezar a necessária estima que merecem todas as pessoas enquanto seres humanos.
O Benefício de Prestação Continuada (BPC) é um programa assistencial criado em janeiro de 1996, cuja operacionalização incumbe ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), que atua sob a coordenação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Esse programa foi instituído em consonância com a Constituição Federal de 1988, em seu art. 203, que estabeleceu,
47 Artigo 1º, Inciso III, CF/88.
no Título VIII – Da Ordem Social –, Capítulo II da Seguridade Social e Seção IV da Assistência Social:
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: (...)
V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Entretanto, somente com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social – Lei 8.742 (LOAS) – ficou explicitado como esse benefício seria operacionalizado e concedido, da seguinte forma:
Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de 1 (um) salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família.
§ 1º. Para os efeitos do disposto no caput, entende-se por família a unidade monomolecular, vivendo sob o mesmo teto, cuja economia é mantida pela contribuição de seus integrantes.
§ 2º. Para efeito de concessão deste benefício, a pessoa portadora de deficiência é aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho.
§ 3º. Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda per capita seja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo.
§ 4º. O benefício de que trata este artigo não pode ser acumulado pelo beneficiário com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo o da assistência médica.
§ 5º. A situação de internado não prejudica o direito do idoso ou o portador de deficiência ao benefício.
§ 6º. A deficiência será comprovada através de avaliação e laudo expedido por serviço que conte com equipe multiprofissional do Sistema Único de Saúde (SUS) ou do Instituto do Seguro Social (INSS), credenciados para esse fim pelo Conselho Municipal de Assistência Social.
§ 7º. Na hipótese de não existirem serviços credenciados no Município de residência do beneficiário, fica assegurado o seu encaminhamento ao Município mais próximo que contar com tal estrutura.
Também a LOAS previu dois outros dispositivos sobre a concessão do BPC:
Art. 21. O benefício de prestação continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem.49
49 Ou seja, se os beneficiários continuam apresentando renda per capita familiar inferior a ¼ do salário mínimo. Para tanto, é realizada uma avaliação social, feita por assistentes sociais, por meio de
§ 1º. O pagamento do benefício cessa no momento em que forem superadas as condições referidas no caput ou em caso de morte do beneficiário.
§ 2º. O benefício será cancelado quando se constatar irregularidade na concessão ou utilização.
Esse artigo estabeleceu um processo sistemático de revisão do benefício com o objetivo de manter um controle sobre a sua utilização, impedindo que benefícios fossem concedidos ou mantidos fora dos critérios exigidos, tanto em casos de morte do beneficiário como nas situações em que não mais houvesse as condições requeridas, ou naquelas situações compatíveis com fraudes.50
Não se pode deixar de considerar que esse benefício, ao representar uma garantia de rendimento, comporta as características de certeza e regularidade, desde que sejam cumpridos os requisitos necessários que comprovem a necessidade da pessoa beneficiária.
Cabe ressaltar que a implementação do BPC extinguiu a renda mensal vitalícia – concedida às pessoas maiores de 70 anos e criada pela Lei 6.179 de 11 de dezembro de 1974 – assim como o auxílio-natalidade e o auxílio-funeral. A renda mensal vitalícia era um benefício da Previdência Social, de caráter assistencial, concedido às pessoas idosas e às inválidas que cumprissem algumas exigências ligadas à sua incapacidade para o trabalho, tais como o volume de renda.
Segundo a convenção da ONU de 2006, pessoas com deficiência são aquelas que têm impedimentos de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir a sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.
Para cálculo da renda per capita familiar, considera-se a soma dos rendimentos brutos obtidos mensalmente pelos membros da família, composta por
visitas domiciliares e em instituições de abrigo, para atualização dos dados de composição familiar, aferição de renda e outras informações sobre o beneficiário.
50 MACIEL, Carlos Alberto Batista. As armadilhas do Benefício de Prestação Continuada: sociabilidade x racionalidade da operacionalização do benefício. Araraquara, 2005. Tese (Doutorado em Sociologia). Faculdade de Ciências e Letras. Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho.
salários, proventos, pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência pública ou privada, comissões, pró-labore, outros rendimentos do trabalho não assalariado, rendimentos do mercado informal ou autônomo e rendimentos auferidos do patrimônio. O BPC é um direito individual e intransferível, ou seja, em caso de morte do beneficiário, o BPC não pode ser transferido para outra pessoa da família. É um benefício de provisão não contributiva, ou seja, não é preciso ter contribuído para a Previdência Social para se ter acesso a ele.
No caso da pessoa idosa, conforme o Estatuto do Idoso, Lei nº. 10.741, de 1º de outubro de 2003, o BPC de uma pessoa idosa não pode entrar no cálculo da renda familiar para concessão do benefício a outro idoso membro da mesma família. O Benefício de Prestação Continuada pode ser concedido a mais de um membro da família, desde que a renda familiar seja inferior a ¼ do salário mínimo vigente.
Compreende-se por renda mensal bruta familiar: a soma dos rendimentos brutos obtidos mensalmente pelos membros da família composta por salários, proventos, pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência pública ou privada, comissões, pró-labore, outros rendimentos do trabalho não assalariado, rendimentos do mercado informal ou autônomo, rendimentos obtidos do patrimônio, Renda Mensal Vitalícia e Benefício de Prestação Continuada, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 19 (referente ao item Concessão do Benefício para mais de uma pessoa na mesma família).
O conceito de “família” para cálculo da renda per capita, conforme disposto no inciso 1º do art. 20 da Lei no 8.742, de 1993, é o seguinte: conjunto de pessoas que vivem sob o mesmo teto, assim entendido, o requerente, o cônjuge, a companheira, o companheiro, o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido, os pais e o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido. O enteado e o menor tutelado equiparam-se a filho mediante comprovação de dependência econômica e desde que não possuam bens suficientes para sustento próprio e educação.
A comprovação da renda familiar mensal per capita será feita mediante Declaração da Composição e Renda Familiar, em formulário instituído para este fim,
assinada pelo requerente ou seu representante legal. As informações são confrontadas com os documentos pertinentes e o declarante fica sujeito às penas previstas em lei no caso de omissão de informação ou declaração falsa.