Natureza Jurídica da Assistência Social

As situações da vida que correspondem a necessidades sociais têm reconhecida proteção do Estado e, dessa maneira, assumem natureza jurídica. A relação jurídica estabelecerá o conteúdo e o alcance da prestação que as normas

17 TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e Assistência Social: legitimação e fundamentação constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2003.

18 SPOSATI, Aldaíza de Oliveira [et al]. A assistência na trajetória das políticas sociais

constituem em favor daqueles que necessitem de ajuda diante das adversidades. A relação jurídica é, portanto, o instrumento de ação de que se vale o Direito Previdenciário, para, intervindo na vida social, proporcionar a seguridade.

Segundo uma definição mais geral, pode-se dizer que a relação jurídica é “o laço que, sob a garantia da ordem jurídica, submete o objeto ao sujeito”.19

Aquele que se viu atingido pela contingência geradora da necessidade – e que, por isso, é beneficiário da proteção social –, é denominado sujeito ativo, e aquele a quem cabe prestar a proteção é chamado de sujeito passivo.

O primeiro é investido do poder de exigir do outro determinado comportamento (poder que se denomina direito subjetivo). O segundo, por outro lado, tem o dever jurídico de agir conforme aquele comportamento. A relação jurídica tem por objeto a prestação, isto é, o comportamento devido pelo sujeito passivo, comportamento esse que tanto pode consistir na realização de um fato como na dação de algo, representada pelo benefício.

Assim, sempre que a prestação vier revestida de expressão pecuniária, está-se diante de um benefício. Se, entretanto, tal prestação referir-se às operações realizadas a favor do credor, chamar-se-á de serviço. As prestações médicas – sejam no âmbito da prevenção ou do tratamento – são exemplos de serviços cujo fornecimento, aos que deles necessitem, é de responsabilidade da seguridade social.

Os benefícios e serviços foram elencados pela Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, no seu art. 22:

“Art. 22 – As prestações asseguradas pela previdência social consistem em benefícios e serviços […]”

Assim, o elo jurídico que une o beneficiário ao sistema de seguridade social expressa-se comumente de dois modos: a) por meio de um benefício, que

19 CLÓVIS BEVILACQUA. Teoria Geral do Direito Social. Brasília: Ministério da Justiça, 4ª ed.. 1972, p. 54.

corresponde a prestação de dar (datio); b) por meio de um serviço, que significa prestação de fazer (facere). A tipologia jurídico-institucional peculiar à seguridade social, no terreno das prestações, realiza-se por meio desse binômio: benefícios e serviços.

Os benefícios e serviços devem ser uniformes e equivalentes para o setor urbano e o rural; ambos devem apresentar-se como instrumentos de seletividade e de distributividade; somente podem ser criados, majorados ou estendidos após a definição das respectivas fontes de financiamento.

Diante disso, compreende-se que o sistema de seguridade social brasileiro assenta-se em duas vertentes: a previdenciária (seguro social) e a assistencial (saúde e assistência social). Assim, esses três componentes nada mais são que as linhas de execução da seguridade social.

No modelo consagrado pela ordem jurídica brasileira, resulta da conexão – e, mais do que isso, da combinação – entre prestações, em dado momento, a cobertura e o atendimento integral a que faz jus o indivíduo, de acordo com o princípio da universalidade e cobertura do atendimento.

O antigo Regulamento do Regimento da Previdência Social já estabelecia a distinção entre benefício e serviço, explicitando que:

Art. 38 – Para os efeitos deste Regulamento, considera-se:

I – benefício – a prestação pecuniária exigível, pelos beneficiários, nas condições estabelecidas neste Regulamento;

II – serviço – a prestação assistencial a ser proporcionada aos beneficiários, nos termos deste Regulamento, condicionada aos meios e recursos locais e às possibilidades administrativas e financeiras do INPS.

A base de sustentação constitucional do Direito Previdenciário qualifica toda e qualquer prestação como verdadeiros e próprios direitos públicos subjetivos. O direito público de prestação tem por objeto o rendimento de um serviço público, a exemplo do direito à pensão.

Sendo as prestações consideradas como direitos subjetivos públicos dos necessitados, não pode haver distinção entre elas quanto ao respectivo nível de exigibilidade. Não basta que um dado direito seja deferido constitucionalmente a alguém; é necessário que a norma atribua ao titular do direito o poder de exigir do obrigado a prestação que lhe é devida.

O principal elemento que distingue assistência social de seguridade é que esta cria direitos subjetivos, garante prestações que visam a prevenir ou reparar o dano, eliminando, com sua certeza e tempestividade, as conseqüências anti-sociais antes que elas se instalem. Os direitos sociais só podem ser entendidos como tais quando exigidos pela população, o que implica na prestação jurisdicional do Estado.

O Direito Previdenciário estuda um sistema de proteção dentro do qual, do ponto de vista estritamente jurídico, cada prestação pode ser exigida pelo necessitado que, fundeado em comandos constitucionais, a ela faz jus. A seguridade social é um serviço estatal que se destina a defender o direito à solidariedade.20

Imaginando-se uma relação jurídica entre a pessoa doente pobre e a sociedade, o objeto ou prestação devida pela sociedade ao pobre seria a cura da doença. O mais importante é que qualquer pessoa tem o direito de não ficar doente. Por isso, a Constituição Federal de 1988 estatui que:

Art. 196 – A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

As normas que o Direito Previdenciário estuda constituem, quando conferem direitos, os modos de acesso aos fins da ordem social. Consequentemente, as prestações, no sistema de seguridade social, são todas

20 WAGNER BALERA. Noções preliminares de Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2004.

direitos subjetivos públicos dos quais emanam certos fins do Estado brasileiro, podendo todos os cidadãos, por conseguinte, exigir dele o seu integral implemento.