Chapecó: reuniões macrorregionais e leitura comunitária (2001-2003)

De acordo com o Censo Demográfico IBGE, ano 2000, o município de Chapecó possui 146.967 habitantes, enquadrando-se, assim na categoria de obrigatoriedade de elaboração de Plano Diretor Participativo (art. 41, inciso I, EC). No item categoria, o Banco de Experiências relata que o município está inserido em região apta para empreendimentos e/ou atividades com potencial significativo de impacto ambiental, tanto de nível regional como nacional, fator que exige audiências públicas para a avaliação de impacto ambiental, com a participação da comunidade, conforme apresentada toda a legislação no capítulo anterior.

A cidade teve seu maior índice de crescimento populacional nas décadas de 1970 e 1980, com forte desenvolvimento da atividade econômica de carnes e é considerada pólo da economia da região oeste do estado de Santa Catarina. Sua população já era 90% urbana, correspondente a 7% da área total da cidade (todos, dados referentes à pesquisa IBGE 2000)385. Isto significa, em outras palavras, grande concentração da população em uma pequena área do município.

O Banco de Experiências de Chapecó aponta, como a maioria das cidades brasileiras, forte degradação ambiental e exclusão urbana – resultantes de modelos de crescimento desordenado – bem como conflitos ligados ao transporte urbano ou à degradação ambiental, decorrente das atividades industriais da cidade386.

De caráter positivo, se extrai do documento a característica de organização da sociedade com uma tradição, com 130 entidades de representação de diversas áreas da sociedade e a entidade que busca melhorias urbanas é chamada de União Comunitária de Chapecó. Destaca-se:

Entre o ano de 1997 a 2004 a cidade foi governada por uma administração progressista e comprometida com a implementação de um processo participativo de gestão pública. No primeiro mandato foi implementado o Orçamento Participativo Municipal. No segundo mandato desencadeou-se um amplo debate público com o

384 _{Todos os dados utilizados para este item foram retirados da ficha padrão do Banco de Experiências do}

Muncípio de Chapecó. BRASIL. Ministério das Cidades. Banco de Experiências de Planos Diretores Participativos. Chapecó. Reuniões micro-regionais para elaboração da leitura comunitária. Disponível em: <http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/ExperienciasEstados/Chapeco_ReunioesSC.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2014.

385 _{BRASIL, Chapecó (2014).} 386 _Ibid.

objetivo de pensar o futuro da cidade para os próximos 15 anos – um processo que se desenvolve durante o ano de 2001 e culmina com a realização do 1º Congresso da Cidade. É deste processo que resulta a diretriz que determina a revisão do Plano Diretor de Chapecó. Para além das estruturas participativas já instauradas para consolidar a democratização da gestão pública, o Conselho do 1º Congresso da Cidade constituído na presença de mais de 100 entidades representativas da sociedade e representantes do governo, passa a coordenar todo um processo de debates e construção de propostas que vai posteriormente orientar o processo de elaboração do novo Plano Diretor. O documento do 1º Congresso da Cidade orienta conceitualmente a elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Territorial de Chapecó - PDDTC, definindo diretrizes, princípios e ações a serem desenvolvidas. O processo participativo se afirma enquanto método a ser seguido na elaboração do Plano Diretor. 387

Desta forma, pode-se afirmar que a cultura participativa presente em Chapecó colaborou para a organização de todo o cenário preparativo da elaboração do PDP.

No que se refere às descrições da experiência do município de Chapecó, há relato do 1º Congresso da Cidade (julho de 2001), e a participação de 6.300 pessoas para debate de assuntos de interesse coletivo: ambiente, transporte coletivo e trânsito, uso do solo, que resultou em um documento com o planejamento do desenvolvimento do município e foi incorporado ao processo de elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Territorial de Chapecó – PDDTC (com diretrizes, ações e princípios norteadores); e, ainda, na fase preparatório para esse congresso, realizou-se, segundo documento, “mais de 100 reuniões nas comunidades e entidades”, com eleição de “630 delegados que aprovaram as 160 propostas que orientaram posteriormente o processo de laboração do plano diretor”388_.

O procedimento adotado pelo governo municipal (com base nas diretrizes do EC) foi mediante seminário, para abertura dos trabalhados de debate e modificação do Plano Diretor, e lançamento do caderno A cidade pensada por todos e para todos, fruto do PDDTC389. Desta forma, estabeleceram-se as seguintes etapas para a construção da lei municipal de ordenamento territorial de Chapecó:

1 - criação de um Grupo de Trabalho interno na prefeitura com abrangência multidisciplinar; 2 - constituição de um Grupo Gestor representativo (governo e sociedade) responsável pelos encaminhamentos políticos para a revisão do Plano Diretor; 3 - leitura comunitária da realidade local com abrangência de todo o território do município; 4 - leitura técnica da realidade local e análise jurídica dos marcos legais que incidem direta e indiretamente no ordenamento do território municipal; 5 - debate sobre proposições com a sociedade; 6 - elaboração do projeto de lei do novo Plano Diretor; e 7 - tramitação legislativa390_.

387 _Ibid.

388 _{BRASIL, Chapecó (2014).} 389 _Ibid.

Conforme relatado no Banco de Experiências, foi criado o Grupo de Trabalhos Multidisciplinar (responsável por deliberar e promover o debate com a sociedade, juntamente com o Conselho Gestor) abriu espaço para diversos atores sociais e representantes da sociedade civil, bem como membros da administração pública (Conselho Gestor), porém verificou-se com grande déficit de participação dos representantes de entidades civis391.

O governo municipal designou técnicos de diversas secretarias, tais como: Habitação, Meio Ambiente, Assistência Social, etc. e, por parte da sociedade civil, participaram representantes de entidades, Universidade, da União Comunitária de Chapecó – destacada por ser a mais atuante em todo o procedimento de elaboração do PDP392. Ao Grupo de Trabalhos designou-se as tarefas de leituras comunitária e técnica, organização de propostas e da redação do texto do projeto de lei, após aprovação das proposições pela sociedade393.

Mediante metodologia supra citada, consultou-se a sociedade chapecoense em dois momentos para: (i) “leitura comunitária – procedimento para obtenção de propostas” [78 reuniões “preferencialmente à noite e nos finais de semana, conforme a disponibilidade da comunidade local”, em 38 microrregiões, com aproximadamente 5.000 pessoas]; e (ii) “debate e aprovação das proposições – realizado através de oficinas temáticas e do Congresso do Plano Diretor”.394

No Banco de Experiências de Chapecó, da etapa de debate com a população, retira-se: “esta etapa da consulta seria de caráter mais informativo e com a escolha dos delegados que participariam das fases seguintes de discussão do plano diretor”, total de 490 delegados selecionados e, utilizou-se de linguagem acessível e proximidade com as questões que mais preocupavam a população nos temas destacados395.

Desta forma, utilizou-se do caráter informativo nas reuniões (com mobilização das comunidades como já feito, anteriormente, quando da organização do Orçamento Participativo) e a escolha dos delegados que participariam, então, das demais etapas para elaboração do PDP (fase de debates com as propostas)396. O procedimento total levou 3 meses

391 _Ibid. 392 _Ibid. 393 _Ibid. 394 _{BRASIL, Chapecó (2014).} 395 _Ibid. 396 _Ibid.

e resultou de 700 proposições para o município, a serem consideradas na legislação de planejamento urbano397.

Da metodologia utilizada, cabe destacar que:

O método procurava mostrar a cidade de Chapecó aos participantes, sempre fazendo uma relação entre o desenvolvimento da cidade e o que o plano diretor estipulava. O debate com os participantes trazia complementações a essas informações, propostas, aspectos da cidade real e de como a sociedade vive e se comunica com seus territórios. Os trabalhos eram feitos conforme o número de participantes na reunião. Sempre que o número fosse superior a vinte participantes, dividiam-se os presentes em grupo para a promoção do debate. Posteriormente, ao final da reunião, as proposições dos grupos eram levadas ao conjunto dos presentes para complementação ou mesmo para a retirada das propostas398_.

Os pontos de “alertas” e “recomendações” do próprio documento são: (i) estimular a participação popular e que a coordenação das reuniões permita espaço para a população se manifestar, bem como anotação de todos os pontos debatidos, mesmo que diversos aos de interesse do Plano Diretor; (ii) retorno do governo municipal, em momento posterior aos debates, para informar à população (nos locais das primeiras reuniões) do tramite do processo de aprovação da lei na Câmara de Vereadores; (iii) da parte do governo, estabelecer a ideia de ouvir a população e dar os encaminhamentos necessários, sem preocupar-se com justificativas diversas, mesmo quando houver cobrança pela população; e por fim, (iv) capacitação da população, em momento anterior ao da audiência pública, para dar efetividade à participação popular399.

Dessa análise descritiva dos procedimentos utilizados na convocação e nas reuniões para debater o projeto de cidade para Chapecó, em 2001, ressalta-se os seguintes pontos: (i) déficit da participação da sociedade civil; ii) utilização das diretrizes do EC; (iii) grande atuação da União Comunitária de Chapecó; (iv) linguagem e informações acessíveis à população; (v) multidisciplinariedade profissional; e (vi) ampliação de conhecimento da população da real situação da cidade e de consciência ambiental.

Por fim, o PD de Chapecó analisado foi aprovado na Câmara Municipal em dezembro de 2003. Está em vigor a Lei Complementar nº 541, de 26 de novembro de 2014, atual Plano Diretor da cidade. Entretanto, não se teve acesso aos tramites procedimentais referente à participação popular na nova lei, nem há disponibilizados os relatos das experiências atuais.

397 _Ibid. 398 _Ibid.

Muito embora existam algumas diretrizes do EC, para o procedimento da participação popular, mediante audiência pública, verifica-se que no caso da cidade de Chapecó, o governo municipal estabeleceu metodologias próprias para o debate e elaboração do Plano Diretor de 2003, uma vez que a Resolução Federal do Conselho das Cidades nº 25/2005 (que traz outras diretrizes), foi publicada em data posterior à elaboração da lei do município em estudo. A própria Resolução possui caráter de orientação e recomendação, conforme apresentado no capítulo anterior. A inquietação surge quando, na interpretação da Resolução, há margem para que cada município produza de maneira diversa a organização e o desenvolvimento das audiências públicas. O entendimento defendido neste trabalho é de que o Estatuto da Cidade, enquanto norma de caráter nacional, deverá, após revisão do seu texto de lei, apresentar maiores critérios para viabilizar que todos os atores sociais possam, de fato, participarem da construção e planejamento do espaço urbano, isto é, para efetivar a gestão democrática já prevista no próprio Estatuto.