5 A CAPACIDADE DELIBERATIVA DOS ESPAÇOS DE GESTÃO
5.1 Comissões Intergestores Bipartites e Tripartites: espaços de gestão participativa
5.1.1 As Comissões Intergestores Bipartites
As Comissões Intergestores Bipartites se mostram como essenciais para o processo de descentralização das políticas de saúde no campo da gestão, introduzindo a necessidade de cooperação entre entes federados distintos que coexistem no território estatal.
No contexto territorial, é mister destacar que as Comissões se estabelecem em dois níveis. Enquanto que a CIB comunica gestores ligados à Secretarias de Saúde dos Municípios de uma forma que pode ser considerada individual, essas reuniões são precedidas por outra instância que engloba a atuação dos gestores: a Comissão Intergestores Regionais (CIR), que possui sua existência e suas competências estabelecidas através do Decreto nº 7.508/2011:
Art. 30, As Comissões Intergestores pactuarão a organização e o funcionamento das ações e serviços da saúde integrados em redes de atenção à saúde, sendo:
I – a CIT, no âmbito da União, vinculada ao Ministério da Saúde para efeitos administrativos e operacionais;
II – a CIB, no âmbito do Estado, vinculada à Secretaria Estadual de Saúde para efeitos administrativos e operacionais; e
III – a Comissão Intergestores Regional – CIR, no âmbito regional, vinculada à Secretaria Estadual de Saúde para efeitos administrativos e operacionais, devendo observar as diretrizes da CIB (2011b).
É importante perceber que há existência de mais do que duas esferas de pactuação entre entes federativos, englobando desde a primeira noção de articulação entre municípios, as CIRs, que constituem as regiões de saúde, se elevando à discussão estabelecida a nível estadual, com as CIBs, chegando ao nível federal, a CIT. Isso demonstra o plano ascendente da saúde, enquanto reforça a questão da descentralização do SUS e reforça a criação de novas interações federativas entre os entes federados.
A par desta configuração das CIBs como espaços de negociação e pactuação, coube entender como se dava a pactuação e a deliberação nestes espaços. Para tal, foram encontrados dados nas páginas oficiais das Secretarias Estaduais de Saúde, que já continham as informações requeridas ou que redirecionavam para outra página exclusiva das CIBs respectivas.
O Ministério da Saúde disponibiliza uma lista com os endereços, inclusive eletrônico, e os telefones das CIBs para a população25. Entretanto, a partir também da compreensão da
relação entre governantes e governados se estabelece na divulgação e publização dos atos públicos, foram apenas coletados os dados fornecidos nas páginas das Secretarias, ou por elas indicadas.
Quadro 5 - Relação das páginas das CIBs ou da Secretaria de Saúde de cada Estado26
ESTADO PÁGINA CIB OU SECRETARIA DE SAÚDE
ACRE <https://goo.gl/CfMmBv> ALAGOAS <https://goo.gl/6HTEHd> AMAPÁ <https://goo.gl/z84tF8> AMAZONAS <https://goo.gl/g5Hcs2> BAHIA <https://goo.gl/2Fxeo7> CEARÁ <https://goo.gl/k5nkzZ>
DISTRITO FEDERAL <https://goo.gl/yp5JzD>
ESPÍRITO SANTO <https://goo.gl/fZut4r>
GOIÁS <https://goo.gl/eCC4DF>
MARANHÃO <https://goo.gl/YEupAh>
MATO GROSSO <https://goo.gl/XmE1Uq>
MATO GROSSO DO SUL <https://goo.gl/XUeB5T>
MINAS GERAIS <https://goo.gl/is7Vw3>
PARÁ <https://goo.gl/VMCidV>
PARAÍBA <https://goo.gl/jL1otW>
PARANÁ <https://goo.gl/58bCJU>
PERNAMBUCO <https://goo.gl/X7JKqS>
PIAUÍ <https://goo.gl/5PzHdQ>
RIO DE JANEIRO <https://goo.gl/gJHp4b>
RIO GRANDE DO NORTE <https://goo.gl/pi9W3V>
RIO GRANDE DO SUL <https://goo.gl/SDVhCW>
RONDÔNIA <https://goo.gl/gpuUf9>
RORAIMA <https://goo.gl/gEpQ3W>
SANTA CATARINA <https://goo.gl/t5j4k1>
SÃO PAULO <https://goo.gl/29hfow>
SERGIPE <https://goo.gl/5HBCiX>
TOCANTINS <https://goo.gl/9A6snQ>
FONTE: Elaborada pela autora.
25 Esta lista se encontra disponível através do link <<
http://portalarquivos.saude.gov.br/images/pdf/2017/fevereiro/07/Contato-CIB.pdf>>. Último acesso em 17 de janeiro de 2018.
26 Os links dispostos nesta tabele foram encurtados através do site <https://goo.gl/> para que conseguissem ser disponibilizados neste trabalho. Ressalta-se, também, que a questão de se colocar em alguns endereços a página da Secretaria de Saúde foi para permitir que quem fizesse uso desta tabela pudesse procurar por si só a informação requisitada usando o buscador do próprio site, já que não foi possível encontrar um espaço próprio que versasse sobre a CIB.
Inicialmente, salienta-se que este não foi um processo fácil. O Brasil é um país de extensões continentais, dividido em 26 estados federados, que são subdividos em mais de 5.500 municípios, mais o Distrito Federal. Cada Estado possui sua própria página, que é gerenciada no âmbito estadual. Assim, as informações nem sempre estavam fáceis de serem encontradas, ou eram disponibilizadas de forma clara.
Pontua-se, antes, que foi incluído o Distrito Federal nesta relação de dados coletados. O DF não possui CIB, já que não possui as características próprias dos Estados, como a divisão em Municípios. Entretanto, se estabeleceu no DF o Colegiado de Gestão, que é reconhecido, com validação normativa, como instância de negociação e pactuação análoga às CIBs estatais.
Em diversas ocasiões, os dados que eram disponibilizados se limitavam a explicar qual a atuação das Comissões Intergestores. Em outros casos, os dados só se referiam ao ano vigente, sem arquivo para as informações da CIB. Opostamente, foram encontradas páginas que só relatavam dados há muito passados.
Assim, o primeiro aspecto que pode ser percebido é que nem todos os Estados disponibilizam a atuação das suas Comissões Intergestores Bipartite de forma ampla.
Em segundo lugar, quando os dados eram percebidos, encontrou-se, novamente, uma falta de uniformidade dos dados fornecidos, tanto pela forma que eram disponibilizados quanto pelos arquivos que eram colocados.
Neste sentido foram encontrados quatro tipos de arquivos, variando a sua disponibilidade em cada Estado: pautas, atas, resumos executivos e resoluções ou deliberações.
Assim, depreendeu-se que os atos normativos que são produzidos nas CIBs – e no Colegiado de Gestão do DF – são ou resoluções ou deliberações.
A nomenclatura utilizada do produto destas reuniões, chamadas de resoluções ou deliberações, são escolhas de cada CIB e pelo observado não ganha status diferentes pela adoção de um ou de outro.
Esses dados podem ser sintetizados pela tabela apresentada a seguir, que representa a disponibilidade de dados das reuniões das CIBs ocorridas em 2016, ou em suas páginas próprias ou nas páginas das Secretarias dos Estados:
Quadro 6 - Disponibilidade dos dados encontrados sobre as reuniões das CIBs estaduais e do Colegiado de Gestão do DF realizadas no ano de 2016
ESTADO Pauta Ata Executivos Resumos Deliberações Resoluções / Quantidade de Resoluções ou Deliberações
ACRE Não Não Não Resoluções 181
ALAGOAS Não Não Não Não ---
AMAPÁ Não Não Não Não ---
AMAZONAS Não Não Sim Resoluções 59
BAHIA Sim Sim Sim Resoluções 149
CEARÁ Sim Sim Não Resoluções 121
DISTRITO FEDERAL Não Não Não Deliberações 26
ESPÍRITO SANTO Não Não Não Resoluções 245
GOIÁS Não Não Não Resoluções 184
MARANHÃO Não Não Não Não ---
MATO GROSSO Sim Sim Não Resoluções 100
MATO GROSSO DO SUL Sim Sim Não Resoluções 50
MINAS GERAIS Não Não Não Deliberações 184
PARÁ Não Não Não Não ---
PARAÍBA Não Não Não Não ---
PARANÁ Sim Sim Não Resoluções 22
PERNAMBUCO Não Não Não Resoluções 116
PIAUÍ Não Não Não Não ---
RIO DE JANEIRO Não Sim Sim Deliberações 303
RIO GRANDE DO NORTE Não Não Não Não ---
RIO GRANDE DO SUL Não Não Não Resoluções 404
RONDÔNIA Não Não Não Não ---
RORAIMA Não Não Não Resoluções 26
SANTA CATARINA Não Sim Não Sim 254
SÃO PAULO Sim Sim Não Sim 79
SERGIPE Não Não Não Não ---
TOCANTINS Não Sim Não Resoluções 178
Fonte: elaborada pela autora.
A quantidade de resoluções ou deliberações varia de Estado para Estado, sendo o menor número encontrado foi de 22 resoluções na CIB do Paraná e o maior número foi encontrado na CIB do Rio Grande do Sul, que teve 404 resoluções emitidas em 2016. Dos Estados que disponibilizaram as resoluções ou deliberações, temos a seguinte frequência:
Gráfico 1 - Quantidade de resoluções ou deliberações das CIBs estaduais e do Colegiado de Gestão do DF emitidas em 2016
FONTE: elaborado pela autora.
De posse dos dados gerais, passou-se para a análise dos dados de cada Estado. A amostra escolhida contém cinco estados, um de cada região brasileira, e os dados do Colegiado de Gestão do DF, totalizando, então, seis entes federativos: Bahia, Distrito Federal, Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Santa Catarina e Tocantins. A escolha se deu com base nos estados que tiveram as suas resoluções de 2016 divulgadas e pela forma de divulgação das resoluções. Tocantins, Santa Catarina, Espírito Santo e Bahia disponibilizam uma relação das resoluções, ou deliberações, compiladas em um só arquivo, enquanto que para a análise deste trabalho foram utilizadas ou o cabeçalho ou o primeiro parágrafo de cada resolução ou deliberação que contém a matéria do que foi pactuado nos casos do Distrito Federal e do Mato Grosso do Sul. Ainda, encontrou-se uma nova dificuldade na transcrição das resoluções do Mato Grosso do Sul: apesar dos arquivos estarem devidamente numerados, nem todas as numerações correspondem às resoluções que estão dispostas no Diário Oficial. Foi necessário acessar o Diário Oficial do Estado do Mato Grosso do Sul para recuperar essas resoluções, porém nem todas foram encontradas.
A relação das resoluções e das deliberações de cada Estado e do Distrito Federal que foram delimitados para a amostra se encontram em anexo neste trabalho (Anexos de II a VII) para referência.
181 59 149 121 26 245 184 100 50 184 22 116 303 404 26 254 79 178 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 ACRE AMAZ ONASBAHIACEARÁ DISTRIT O FE DERA L ESPÍR ITO SA NTOGOIÁS MATO GROS SO MATO GROS SO DO SUL MINA S GER AIS PARA NÁ PERN AMBU CO RIO DE JANE IRO RIO GRA NDE D O SU L RORA IMA SANT A CAT ARIN A SÃO PAUL O TOCA NTINS
Quantidade de Resoluções ou
Deliberações
A numeração, em todos os casos individualmente analisados, começa em 001/2016, tornando mais fácil a visualização da quantidade e da ordem das resoluções pactuadas nestas instâncias.
Todas as resoluções e deliberações foram publicadas no Diário Oficial de cada Estado e do Distrito Federal, vinculando o caráter vinculativo das pactuações das CIBs e do Colegiado de Gestão.
As resoluções e deliberações aparecem na sessão da Secretaria de Saúde como Resolução ou Deliberação da respectiva CIB.
Entretanto, achou-se curioso que no caso das deliberações advindas da CIB do Mato Grosso do Sul, todas aparecem no Diário Oficial como resoluções que foram homologadas pelo Secretário de Saúde. Acredita-se que isso diminui a autonomia da instância colegiada, que tem que passar pelo chefe do órgão todas as suas decisões, retirando a representatividade do seu poder perante a Secretaria.
Sobre a sua competência, entendeu-se que as Comissões Intergestores Bipartites e o Colegiado de Gestão do DF negociam, pactuam e deliberam assuntos relacionados a gestão, seguindo o propósito de uma comissão intergestores.
A capacidade deliberativa que foi compreendida nestas instâncias tem como resultado a emissão de resoluções que vão impactar a gestão, principalmente versando sobre a operacionalização do SUS, como eleito no seu propósito inicial.
Foram encontradas, também, uma quantidade de resoluções ad referendum: 38 das 149 resoluções da Bahia (25,50%); 2 das 245 resoluções do Espírito Santo (0,81%), 12 das 51 resoluções do Mato Grosso do Sul (41,17%) e 2 das 178 resoluções de Tocantins (1,12%). Isso evidencia um poder positivo delegado a estas instâncias de pactuar aspectos de gestão que normalmente não estariam inclusas em suas pautas.
A atuação das CIBs foi presente no ano delimitado, e expressou a caracaterística descentralizada da gestão do SUS. Passa-se, agora, para a análise do funcionamento da instância de caráter federal.