5 COMPETÊNCIA AMBIENTAL E SUAS ESPECIFICIDADES
5.3 Competências da União em matéria ambiental
Em matéria ambiental, a União foi privilegiada pelo Constituinte, com uma rol amplo de competências privativas, sobrepondo os outros entes de forma nítida. Segundo o próprio SILVA141, “Á União resta uma posição de supremacia no que tange a proteção ambiental. A
ela incumbe a política geral do meio ambiente.”
A União enquanto órgão representativo do Poder Central recebeu um quantum favorecido de poder político para criar as diretrizes gerais que irão direcionar a prática da preservação ambiental. Contudo, este poder não pode ser interpretado conforme uma sobreposição de funções, pelo contrário, justamente por ter tamanha incumbência, que a
União dependerá de forma mais acentuada, da ajuda dos demais entes federativos. A ela cabe legislar criando normas gerais de modo a dar oportunidade aos Estados para que criem normas complementares e específicas.
Os arts. 21 e 22 da Constituição Federal142 versam sobre as competências privativas da União, em termos político-materiais (art.21) e legislativos (art22). Apesar do art. 21 não
utilizar, expressamente o termo “privativo”, as matérias por ele reguladas são privativas
materialmente, visto que guardam estreita relação com a segurança nacional e a proteção ambiental em termos generalíssimos.143
Nota-se que o art. 21 faz referência tácitas, implícitas ao meio ambiente, ao momento em que discorre sobre atividades que estão diretamente relacionadas com ele, ou então, que nele tem repercução. Dessa forma, o artigo determina como se dará o exercício do
“federalismo ambiental”, visto que dá competência a União para elaborar e executar planos
nacionais e regionais de ocupação e ordenação do território, incluído ai o direito urbanístico (inciso IX).
Também disporá a União sobre a criação do sistema nacional de gerenciamento dos recursos hídricos, não estando restrito quanto a isso, somente a sua exploração econômica como fonte de energia. Criou-se, por tal competência, a lei nº 9.433/97, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, que rege a gestão da água em nosso país, levando-se em consideração seu caráter de bem público assim como seu valor econômico e de vida. Merece
142 Art. 21, inc. IX – Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; Inc. XVIII – planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e inundações; Inc. XIX – instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de uso; Inc. XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive a habitação, saneamento básico e transportes urbanos; Art. 22, inc. IV – legislar sobre águas, energia. Inc. XII – legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; Inc. XXVI – legislar sobre as atividades nucleares de qualquer natureza;
143 Constitui monopólio da União legislar sobre águas, energia, jazidas, minas, outros recursos minerais, atividades nucleares de qualquer natureza (art. 22 CF/88), isso significa dizer que em relação a estes recursos e atividades, não poderão os Estados e Municípios legislarem de forma suplementar, nem adaptar estas normas às peculiaridades regionais e locais.
destaque, também, a criação da Agência Nacional de Energia Elétrica, através da Lei nº 9.427/96 e da Agência Nacional de Águas, por força da Lei nº 9.984/2000.
Em seu inciso XX, diz competir a União as criação de diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos. Tal inciso tem relação direta com o inciso IX, referido logo acima que dá competência para a União para legislar sobre a ordenação do solo e direito urbanístico.
Percebem-se, pela análise do conteúdo dos artigos acima comentados, que as competências da União são aquelas que versam sobre assuntos cuja repercução terá um âmbito nacional. Isso não quer dizer, de modo algum, que os outros entes não tenham participação sobre estas matérias, contudo, esta sempre será indireta, visto que por questões óbvias, elas interessam a toda a nação.
Em seu inciso XXVI, a Constituição da competência a União para a regulação do exercício de atividades nucleares de qualquer natureza, sendo outro ponto que reforça a nossa afirmação de quão é complexa a repartição de competência. Embora o artigo trate de competência privativa da União, o parágrafo único contempla a possibilidade de os Estados legislarem sobre questões específicas relativas às matérias tratadas neste artigo. Como tal Lei Complementar ainda não vige no nosso ordenamento jurídico, as eventuais incursões, pelos estados, neste campo, carecerem de legalidade e legitimidade.144
O que cabe discussão aqui, seria a legitimidade sobre a contraposição, por parte de um Estado, quanto à construção em seu território, de Usina Nuclear que poderia por em risco sua população ou mesmo economia. Para solucionar tal questão, a autora diz ser possível, com base nos arts. 225 e 23, incs. VI e VII, da Constituição Federal.
144Sobre isso nos diz SILVEIRA, “Ademais, a gravidade dos efeitos nocivos em caso de um acidente nuclear são bem conhecidos e repercutem negativamente no homem, na biosfera e na própria economia, o suficiente para caracterizá-la como uma potencia privativa da União. De qualquer modo, em nome da proteção do meio ambiente (art. 23, incisos III e VI) cremos ser legal a atuação fiscalizatória por parte do Estado ou Município, ainda que tenha de aplicar diplomas e atos administrativos da órbita federal.” SILVEIRA, Patrícia Azevedo. Competência Ambiental. Curitiba: Juruá, 2006. (p. 142 – 143)
Sobre as questões que envolvem o art. 22, nele contidos as competência privativas da União em via privativa, ou seja, aquela que embora seja própria da mesma pode ser delegada ou suplementada pelos Estados e Municípios desde que respeitados os requisitos legais. É importante deixar claro que neste artigo (22), assim como no art. 25, a questão ambiental é implícita e não explícita, visto que embora tratem em diversos dispositivos sobre questões ambientais, sua natureza é muito mais administrativa e de regulação econômica de alguma atividade que se utiliza do meio ambiente do que, proteção ambiental propriamente dita.
O primeiro inciso do art. 22 versa sobre a competência para dispor sobre o direito agrário, tema de fundamental importância na consecução do desenvolvimento socioeconômico de um país como o Brasil. Esta questão não abarca unicamente questões relacionadas à qualidade ambiental, mas também a questão da Reforma Agrária que é de interesse econômico nacional. Fica claro neste contexto que a União possui um enorme poder seja para implantar o desenvolvimento sustentável no setor agrário, ou então, para destruir o bem público ambiental, impedindo que as próximas gerações tenham acesso a ele. A título de conhecimento, numa breve observação sob o assunto, é de se perceber que um dos principais programas da reforma agrária – a Agricultura Familiar - é responsável por cerca de 36% de todo desmatamento existente no país. Nos anos de 1995 a 1999 o INCRA realizou o assentamento de 372.866 famílias, em todo o país.
Trata-se de uma política nacional relacionada com o direito agrário e que reflete na preservação do meio ambiente diretamente. Apesar disso, percebe-se que o legislador federal apenas direcionou sua atenção para as questões econômicas, visto que o programa de Agricultura Familiar, está presente em 3.792 municípios brasileiros145, e se consideramos uma
média de 3 hectares desmatados por família/ano, o que é um percentual bastante razoável,
temos um desmatamento total de 1.118.598 hectares/ano, decorrente diretamente de um programa governamental.
Ainda sobre o mesmo inciso, vemos que a União é competente para criar regras sobre direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho. Percebe-se que o legislador constituinte não incluiu a matéria ambiental no inciso, o que, obviamente, não excluía a sua percepção indireta. Entretanto, sobre este tema versa uma enorme polêmica.
Durante muito tempo, o direito do meio ambiente fora tratado como um ramo jurídico formado a partir de instrumentos e institutos de outros ramos do direito. Contudo, a Constituição Federal em seu art. 225, refere-se ao meio ambiente como um bem em si, dando margens, portanto, para uma gestão diferenciada das demais. Isso foi um marco importante, visto que os institutos do direito ambiental, em especial o licenciamento, não podem confundir-se com o seu abarcamento por outros ramos. A capacidade de legislar sobre estes ramos citados no inciso, não exclui a sua influencia indireta sobre as questões ambiente, isto é inegável. O direito é um todo que busca ser harmônico, a partir da interelação entre as partes que o compõe, contudo, nenhuma esfera pode ficar subjugada a outra. Existe uma comunicação necessária entre os ramos do direito, contudo, o direito ambiental já possui a sua esfera própria, regras e princípios próprios que orientam a sua prática, diferenciando-o das outras.
Exatamente por isso, afirmamos que o direito ambiental insere-se, implicitamente, no referido inciso, consistindo, portanto, em competência da União em legislar sobre ele, nos mesmos termos que os demais ramos do direito.
No inciso XII, a Constituição versa sobre a competência da União para legislar sobe matérias, tal previsão está indissociavelmente ligada ao fato de que os recursos minerais, inclusive os do subsolo constituem-se em bens da União, a teor do artigo 20, inciso IX da
Constituição Federal. Em assim sendo, fixou-se o caráter privativo da mesma para legislar sobre um bem do seu domínio, da sua titularidade. Neste sentido continua em vigor o Código de Mineração – Decreto-lei No. 227/67, com alterações procedidas pela Lei No. 7.805, editada em 1989, portanto posterior à atual Constituição.
O inciso XXIV versa sobre o direito de legislar sobre as bases e diretrizes gerais da educação nacional. Sob o entendimento do Princípio da Unidade da Constituição e a possibilidade de uma interpretação sistemática, parte-se da idéia que nunca deverá ser feita a interpretação isolada das normas constitucionais, mas sempre em conjunto ao todo que é a Constituição. Sendo assim, é possível interpretar o referido inciso relacionando-o ao art. 225, §1º, que fixa a incumbência ao Poder Público para promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino. É nítida a referencia generalíssima qual se refere à Constituição no art. 225, §1º, dando competência para todos os órgãos públicos de todos os entes federativos. Sendo assim, a União possui competência, não privativa ou exclusiva, para legislar sobre a educação ambiental, produzindo normas gerais que irão direcionar as normas criadas pelos Estados e Municípios.