6 O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
6.3 Órgãos da Administração Ambiental no Brasil
6.3.2 SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente
De forma sucinta, trata-se de um conjunto de órgãos eleitos como “tutores” legítimos do bem ambiental e encarregados da implantação do desenvolvimento sustentável no país. Trata-se da estrutura orgânico-subjetiva da Administração Pública que regerá as questões ambientais de uma forma geral.
O SISNAMA possui um antecedente histórico, a antiga SEMA, de 1973. Conforme já fora exposto anteriormente, o SEMA foi criado para dar uma resposta às pressões internacionais que clamavam pela criação de órgãos estatais encarregados de efetivar, no plano interno, os dispostos nas conferências internacionais. A SEMA fora criada no âmbito interno do Ministério do Interior, diretamente subordinada ao Ministro de Estado. Contudo, sua vigência foi até 1989, quando já tendo sido substituída por um conjunto de órgãos mais bem estruturados que ela, foi extinta.
O SISNAMA foi uma grande inovação administrativa em termos de proteção ambiental. É chamada comumente como “Arquitetura Administrativa” da proteção ambiental, e devido o seu conjunto de órgãos e amplitude de competências, vem ganhando cada vez mais espaço e credibilidade.
A adoção do nome sistema, para designar este conjunto de órgãos, não foi feita de forma aleatória, conforme se pode supor. A idéia de um sistema é exatamente de um conjunto integrado de elementos, postos de forma interdependente compondo um todo maior, dotada de uma lógica inerente que relaciona estes a uma função comum. Pode-se fazer alusão aos sistemas respiratório ou mesmo cardíaco como analogia a este. O sistema é uma construção teórico-científica que visa abarcar uma questão complexa e obscura que, sem a utilização desse instrumento, não seria possível ao intelecto humano174.
174 Remete-se com tal conceituação, ao sistema cartesiano fundamentado na necessidade do emprego de um método para o conhecimento da verdade. Tal método consistiria na: evidência, análise, síntese e enumeração, que consistem em verdadeiros esquemas de “educação do espírito cognoscente” ao conhecimento de um determinado objeto de estudo.
A estrutura do SISNAMA está disposto no art. 6º da Lei 6.938/81, que sofrera alteração por alguns diplomas posteriores. Contudo, a importância do estudo dos órgãos que compõem o SISNAMA é justamente saber como é feita a divisão de competências político- administrativas em matéria ambiental175.
Qualquer disciplinamento, de ordem administrativa, de uma atividade relativa à exploração, refino e revenda de combustíveis será definida pelos órgãos que compõem o SISNAMA. Sendo assim, uma abordagem resumida, sobre as competências de cada um, faz- se necessária.
6.3.2.1 A Colegialidade dos Órgãos do SISNAMA
Em acordo com a própria idéia de uma gestão sistêmica e integrada, os órgãos que formam a estrutura do sistema possuem uma formação colegiada com ampla possibilidade de participação de diversos setores da comunidade e das esferas do poder estatal. Trata-se de um ponto positivo na implantação de uma descentralização da gestão administrativa em termos práticos.
Antes de entrar mesmo no mérito da questão, faz-se necessária uma breve conceituação sobre o que se entende sobre colegialidade. Neste ponto, o maior engano é confundir órgão colegiado com órgão composto ou mesmo complexo. Na conceituação dos atos jurídicos, emerge a questão dos atos jurídicos compostos, que para serem concluídos necessitam de uma série de atos postos de forma conjunta; além destes, tem-se os atos jurídicos complexos que para se consumarem, necessitam da participação de diferentes órgãos oriundos de entidades diferentes (ex. processo legislativo). A colegialidade refere-se, verdadeiramente, não apenas a possibilidade de formação conjunta da gestão administrativa
175
Segundo MILARÈ, “O Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA é, de direito e de fato, uma estrutura político-administrativa oficial, governamental, ainda que aberta a participação de instituições não governamentais e da sociedade, através dos canais competentes.” MILARÈ, Edis. Direito do Ambiente. 6. Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009 (p.306)
por parte de um órgão específico, mas a possibilidade de equitativa participação de todos os entes que o compõem, na tomada de decisão sobre os rumos a serem seguidos na resolução de um problema em foco.
O sucesso do órgão colegiado estará em inúmeros fatores, que podem ser considerados de forma isolada em: a) acesso equitativo para os diversos entes formadores do órgão a tomada de decisão e, justamente para isso; b) uma correta divisão de competências entre eles assim como o estabelecimento de finalidades gerais a serem alcançadas por todos; c) possibilidade integração das decisões tomadas; d) oportunidade de fiscalização sobre a atividade de outros órgãos assim como fiscalização interna; e) um efetivo sistema de comunicação e interligação de informações a tempo hábil para resolver demandas de diversas ordens; f) freqüência na convocação de reuniões; g) publicidade dos atos realizados internamente, de modo a se possibilitar a fiscalização popular da gestão assim como a crítica aos posicionamentos tomados pela Administração na proteção do interesse público, ambientalmente considerado.
A colegialidade dos órgãos ambientais tem-se mostrado como o modo ideal de tratar as questões ambientais.176
6.3.2.2 Órgão Superior: Conselho de Governo
Tem como função precípua a acessória ao Presidente da República, na criação das diretrizes gerais de ação e políticas governamentais, assim como aspectos necessários a implementação da Política Nacional do Meio Ambiente. Em verdade, trata-se de um órgão que integra a Presidência da República, visto que trabalha diretamente com o Presidente, auxiliando-o em suas competências que envolvam matéria ambiental, assim como é formado
176 Segundo MACHADO, a vantagem da larga participação do organismo colegiado esta no fato de que, “as
pessoas se sentem mais incorporadas á decisão finalmente adotada, mesmo se a escolha realizada pela instancia responsável não é aquela da preferência da maioria dos participantes. Considera-se igualmente que a tomada de decisão participativa é um antídoto contra a apatia dos agentes da organização.” Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17. Ed. São Paulo: Malheiros, 2009. (p. 158)
por todos os Ministros de Estado. Divide-se em dois níveis distintos, a saber: O Conselho de
Governo propriamente dito, que seria como um “órgão pleno”, a diretoria, composta por
Ministros de Estado, titulares dos órgãos essenciais à Presidência (Casa civil, Secretaria Geral, Secretaria Geral de Comunicação Social e de Assuntos Estratégicos, Casa Militar), Advogado Geral da União, sendo presidido pelo Presidente da República ou Ministro de Estado. Além deste nível, teríamos outro, a Câmara de Políticas dos Recursos Naturais, formada por nove Ministros de Estado.
Em verdade, tal órgão, até a data atual não realizou nenhuma destas competências, não possuindo, portanto, nenhuma atuação efetiva na realização das finalidades legais para qual
fora criado. Ao final das contas, o CONAMA, acabou por “englobar”, de forma muito
criticada pela doutrina, suas competências.
6.3.2.3 Órgão Consultivo e Deliberativo – CONAMA
Talvez seja o órgão da estrutura administrativa da proteção ambiental mais criticado pelas funções híbridas que tem abarcado ao longo dos anos, conferindo-se uma competência que não possui efetivamente.
O CONAMA é composto por seis órgãos: Plenário, presidido pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente e secretariado pelo Secretário Executivo do Meio Ambiente; Câmara Especial Recursal; Comitê de Integração de Políticas Ambientais; Câmaras Técnicas; Grupos de Trabalho e Grupos Assessores.
Na composição destes órgãos, além dos mencionados, o CONAMA conta com representantes dos governos dos Estados; Presidentes das Confederações Nacionais da Indústria, Agricultura e Comércio; Presidentes da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Fundação Brasileira de Conservação da Natureza, dentre inúmeros outros. Possui como competências assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de
políticas governamentais para o meio ambiente; deliberar sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e o uso racional dos Recursos Ambientais; estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento para atividades potencialmente poluidoras; estabelecer normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações; decidir sobre multas e outras penalidades a serem impostas pelo IBAMA; decidir sobre a perda, restrição de crédito e benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, dentre outros.
6.3.2.3.1 Competências Normativas do CONAMA
A discussão sobre competências normativas envolve necessariamente: o conceito de norma jurídica, de ordenamento, princípio da legalidade e, principalmente, separação de poderes.
A questão sobre a norma jurídica remete, primeiramente, ao debate sobre ordenamento jurídico. Este último, na visão de ROBERTO GRAU177, tem dois entendimentos diferentes. Um deles institucional, conforme apresentado pelos institucionalistas, que vê o ordenamento jurídico como uma instituição social de onde recebe o motivo de sua existência e unidade de acordo com a finalidade. De outro modo pensam os normativistas, principalmente Kelsen, que vê o ordenamento como um sistema fechado, completo, dotado de unidade e homogeneidade.
Sendo assim, adotando o parâmetro institucional, pode-se conceituar norma jurídica
como: “preceito, abstrato, genérico e inovador – tendente a regular o comportamento social de
sujeitos associados – que se integra no ordenamento jurídico” 178. A norma jurídica não existe isoladamente, mas apenas enquanto relacionada com outras entre si.
É sabido que lei e norma são coisas distintas, podendo formar três combinações possíveis, a saber: lei-norma, lei-não norma e norma não-lei. Nesse sentido, diferenciando a
177 GRAU, Eros Roberto. O Direito Posto e o Direito Pressuposto. 7. Ed. São Paulo: Malheiros, 2008. (p. 239) 178 GRAU, Eros Roberto. O Direito Posto e o Direito Pressuposto. 7. Ed. São Paulo: Malheiros, 2008. (p. 239)
função normativa da função legislativa, devemos partir de uma perspectiva subjetiva. A função primária legislativa seria completar o ordenamento jurídico, criando a lei não apenas em seu aspecto formal, mas no normativo também.
Como vimos o legislativo não é monopolizador da produção normativa de um país, conforme alguns interpretam a separação dos poderes, mas apenas da função legislativa. Partindo dessas premissas a noção de função legislativa é tautológica, ou seja, fundada sob um conceito formal.179
O Estado de Direito tem como princípio basilar a legalidade. Com esse princípio o povo tem uma defesa contra o Poder Público em seus possíveis abusos. Tal princípio encontra-se unido a idéia de tripartição de poderes, visto que se somente a lei pode obrigar ou não alguém a fazer algo em nosso país, essa lei obviamente não poderia ser oriunda de qualquer ente, mas apenas do legislativo.
Por vezes o Estado interfere na esfera social, participando dentre os entes da sociedade disciplinando certas relações e etc, com o intuito de equilibrar o relacionamento entre os membros da comunidade. É uma característica moderna dos Estados, enquanto visto não apenas como um agente externo e passivo, mas atuante e modificador de relações.
A Administração Pública na busca da realização de seus fins utiliza-se amplamente de atos normativos para melhor efetivar a lei em seus administrados, e exatamente por isso, sua competência não foge dos princípios da democracia, visto que esta sempre vinculando a Administração Pública a norma jurídica. Então, a origem do poder normativo relativo à Administração, está na edição de regras jurídicas harmonizadoras de interesses, no seio da sociedade.
179Assim conceitua ROBERTO GRAU, “a distinção entre função normativa e função legislativa impõe-nos a manipulação de critérios distintos: a noção de função normativa pode ser alinhada desde a consideração de critério material; a de função legislativa apenas se torna equacionável na consideração do critério formal.” GRAU, Eros Roberto. O Direito Posto e o Direito Pressuposto. 7. Ed. São Paulo: Malheiros, 2008. (p. 241)