Conclusão e síntese comparativa

O exercício dos poderes dos chefes de Estado assume diferentes confi- gurações nas Constituições da Argentina e da Colômbia, ainda que ambos os países tenham sistemas de governo presidencialistas. Em ambos os Estados, o Presidente exerce funções de Chefe de Governo e detêm com- petências alargadas para o exercício dos poderes que lhes são conferidos pelos respetivos mandatos. A análise das respetivas Constituições permite demonstrar a existência de diferentes conceções de poder que resultam do contexto histórico-político destes países da América-Latina e que refletem caminhos diversos quanto às opções de consolidação da democracia.

O primeiro aspeto a assinalar quanto às opções constitucionais encontra- -se refletido no processo de eleição para o exercício dos poderes de chefe de estado: ambas as constituições consagram o sufrágio universal, o que constitui uma demonstração do desenvolvimento dos processos democrá- ticos e, simultaneamente, definem condições reforçadas para o exercício do cargo, onde a nacionalidade e a cidadania são exigências comuns. Os critérios que diferenciam as constituições dos dois Estados resultam, também, do contexto histórico-político: a CNA exige para o exercício do cargo de Chefe de Estados uma garantia da independência económica da pessoa a ser eleita, ao mesmo tempo que admite a reeleição. A consagração da possibilidade de reeleição consagra a opção do Estado Argentino quanto ao que considera ser o caminho da redemocratização, ao garantir que o povo possa permitir, ou não, o reforço da legitimidade democrática para um Presidente a quem a CNA atribui amplos poderes interventivos no

cenário económico de crise que o país tem atravessado ao longo dos anos. Já a Constituição Colombiana reflete um controlo do exercício do cargo mais restritivo, ao definir condições agravadas para a eleição, vedando o acesso a pessoas que tenham exercido anteriormente cargos de elevada capacidade decisória. Ao mesmo tempo que não permite a reeleição, acrescenta uma “blindagem” desta norma constitucional, ao exigir a alteração apenas por via de referendo. A Colômbia atravessa, na atualidade, uma fase de transição na histórica política do país, em que, após 50 anos de conflito, negoceia a Paz com as forças revolucionárias. Ao mesmo tempo, continua a enfrentar os perdurantes problemas do narcotráfico. A Lei Fundamental reflete a alternância democrática enquanto caminho para garantir o controlo do mandato presidencial, de forma a evitar os excessos do exercício do poder que possam decorrer da existência de mandatos longos e que possam fazer perdurar no tempo, estratégias políticas que prolonguem cenários de conflito e de crise económica e social.

Quanto aos poderes de dissolução, nomeação e destituição de ministros cumpre, em primeiro lugar, destacar a interdependência de poderes entre o Presidente e o poder legislativo. Nos sistemas presidencialistas, a impossibili- dade do mandato presidencial e a legislatura do Congresso poderem cessar por intervenção mútua destes órgãos por razões políticas. O equilíbrio desta relação de interdependência é assegurado pela independência de cada um dos órgãos políticos constitucionalmente previstos. A Lei Fundamental da Argentina e da Colômbia reflete na íntegra estas características do sistema de governo presidencial, ao mesmo tempo que permite que o Presidente, enquanto chefe do executivo tenha o poder de nomear e destituir os seus ministros. A prerrogativa de nomeação dos ministros e titulares de órgãos administrativos é comum aos dois Chefes de Estado dos países em análise, sendo que ambas as Constituições preveem que possam fazê-lo sem que exista o controlo dos outros órgãos, nomeadamente do poder legislativo e judicial. Destas nomeações resultará, então, a existência de um conjunto de elementos alinhados com as orientações presidenciais em áreas-chave da governação, o que permite o alargamento do poder executivo.

O terceiro aspeto comparativo incide sobre os poderes do Chefe de Estado para promulgar e vetar diplomas legislativos, enquanto exercício do poder de controlo perante o poder legislativo, assim como o poder de convocação de referendo, mecanismo que pressupõe o aumento da pro- ximidade entre quem toma as decisões políticas e aqueles que por ela são

Dos Poderes dos Chefes de Estado na Argentina e na Colômbia  77 afetados. No que respeita aos poderes de promulgação e veto, quer a Lei Fundamental Argentina, quer a Colombiana preveem o seu exercício pelo Presidente. Os dois regimes constitucionais preveem o exercício do veto suspensivo e impossibilidade de o Presidente recorrer ao “veto de bolso” ao prever prazos específicos para o ato de promulgação. O que distingue os dois regimes é o procedimento previsto findo o prazo de promulgação: enquanto a Constituição Argentina prevê a promulgação automática, a Constituição Colombiana estatui que, findo o prazo de promulgação imposto ao Presidente, o diploma será sancionado e promulgado pelo Presidente do Congresso. Tratando-se de um recurso de controlo e equilíbrio de poderes, porque a sua inexistência determinaria um poder legislativo pelas câmaras através de maiorias simplificadas, o veto é, ao mesmo tempo, um ato de natureza política. O exercício do poder de veto pelo Presidente pode fundamentar-se em razões de oportunidade ou de conformidade à Constituição do diploma47 _{e, a possibilidade do veto suspensivo que ambas}

as Constituições preveem demonstram a possibilidade de o Presidente apresentar objeções políticas, abrindo-lhe uma liberdade de conformação política dos atos que lhe são submetidos para aprovação. No que respeita ao poder de convocar um referendo, ambas as Constituições preveem este mecanismo de democracia direta, porém com regimes bastante distintos: a figura existe no Direito Constitucional Argentino, mas o Presidente só pode realizar consultas populares não vinculativas. Por sua vez, o Direito Colombiano opera uma distinção entre as figuras do referendo e do plebis- cito, sendo que o primeiro é utilizado com vista a iniciar um processo de reforma da Constituição, ao passo que o segundo incide sobre temáticas que não requeiram a aprovação do Congresso e visam procurar o apoio ou a rejeição das decisões do executivo.

Ambos os regimes valorizam a consagração dos mecanismos de partici- pação direta e atribuem-lhes regimes próprios que espelham a configuração dos poderes exercidos pelos Chefes de Estado, que se traduzem na ausência do recurso ao referendo pela Argentina, mas numa utilização frequente por parte do Estado Colombiano. Com efeito, a configuração que o refe- rendo assume na Constituição Argentina faz com que exista mecanismo de produção legislativa, que embora dependente de iniciativa da Câmara

47_{José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional E Teoria Da Constituição.} Coimbra: Almedina, 2003, p. 241.

dos Deputados e com aprovação do Congresso, transfira e faz depender do voto a aprovação, ou não, de medidas legislativas que podem ser apro- vadas pelas maiorias previstas constitucionalmente e sobre matérias cuja iniciativa está reservada pela Constituição ao poder legislativo. Por outro lado, a consulta popular que o Presidente pode convocar incide sobre os temas do interesse da Nação, não existindo um elenco de matérias que vinculem o Presidente ao recurso à consulta popular, o que significa que a amplitude sobre a decisão será sempre o juízo político. O contexto histórico- -político argentino tem demonstrado que o recurso ao referendo é evitado, concentrando-se todas as decisões no executivo sem que exista a opinião popular sobre as matérias em causa, o que reflete, simultaneamente, o exer- cício de poder presidencialista forte, tal como a Constituição Argentina o configura.

O referendo e o plebiscito referidos pela Constituição Colombiana refletem, também, a limitação dos poderes presidenciais que temos vindo a defender ao longo destas linhas. A Constituição atribui o poder de iniciativa de alteração constitucional por referendo cuja competência é exclusiva do poder legislativo, ao passo que o plebiscito visa, de algum modo, reforçar as decisões do executivo em temáticas que não requeiram a aprovação do congresso, estando, no entanto, sujeito ao controlo do tribunal constitucio- nal. Ao contrário da Argentina, o Estado Colombiano tem recorrido com mais frequência aos referendos para alterações à Constituição, ao mesmo tempo que registou em 2016 a realização do plebiscito que veio rejeitar o acordo de paz celebrado entre o Chefe de Estado e as FARC, um assunto de matéria com grande impacto e que dividiu a população Colombiana, pelo que era determinante a realização do plebiscito para aprovar ou rejeitar o acordo que estava em curso.

Quanto ao poder de Comandante-em-Chefe das Forças Armadas, este traduz-se essencialmente, no controlo político exercido sobre elas. Ambos os Presidentes são detentores deste poder, ainda que o presidente Argentino, atendendo ao contexto histórico-político do país, assuma um poder de caráter reforçado nos termos da Constituição. A existência de um passado político marcado pela Ditadura Militar levou a uma consa- gração constitucional do reforço dos poderes presidenciais e, ao mesmo, a diminuição dos poderes e autonomia que eram anteriormente atribuídos às forças armadas. Na atualidade, assiste-se a uma tentativa de devolução de alguma autonomia às instituições de defesa nacional.

Dos Poderes dos Chefes de Estado na Argentina e na Colômbia  79 No que às imunidades diz respeito, o quadro constitucional de ambos os Estados apresentam soluções diferentes, sendo que a Lei Fundamental Argentina contém uma previsão de imunidade que se aplica expressa- mente a quem exerça funções de legislador, apresentando sim, um regime específico quanto aos crimes ou falhas cometidas no exercício das suas funções. Na Constituição Colombiana, a imunidade presidencial surge expressamente consagrada, prevendo também um regime de responsabi- lidade próprio. Quanto às incompatibilidades, a Constituição Argentina contém uma norma específica quanto ao exercício do cargo em regime de exclusividade e, consequentemente, a impossibilidade de Chefe de Estado receber outros emolumentos que não os pagos pelo Tesouro da Nação. No Estado Colombiano, o regime de exclusividade decorre do facto de o presidente ser considerado um funcionário público ao serviço da Nação. Por fim, no que concerne aos regimes de responsabilidade, tratando-se de regimes presidencialistas, ambas as Constituições preveem processos que podem levar à perda do mandado presidencial. Tratando-se de um julgamento fundado em questões de responsabilidade penal e à semelhança do que acontece no modelo americano48_{, o impeachment é conduzido pelo}

poder legislativo em ambos os países, sendo que o processo é iniciado pela Câmara dos Deputados e o julgamento é conduzido pelo Senado, sendo os fatores de distinção a tramitação do processo, as penas aplicáveis e possibilidade do Presidente Colombiano poder ser sujeito a julgamento pelo poder judicial. Quanto à tramitação do processo, a Lei Fundamental Colombiana exige a realização de uma investigação por uma Comissão que investiga em exclusivo os atos do Presidente, processo que não está previsto na Constituição Argentina. Sobre a matéria das penas aplicáveis, perante a acusação e respetivo julgamento em que o Chefe de Estado seja condenado, o resultado só pode ser a perda do mandato, declarada pelo Congresso. Situação diferente, ocorre na Colômbia, em que o Senado pode aplicar não só a destituição do cargo, como também declarar a privação dos direitos políticos (de forma temporária ou absoluta) e, no caso dos crimes praticados preverem pena diferente, o caso será submetido ao poder judicial, nomeadamente ao Supremo Tribunal de Justiça.

48_{Veja-se a este propósito: Victor J Hinojosa, “Process: The United States and Colombia,”}

Os dois regimes de penas espelham conceções diferentes da responsa- bilização do Chefe de Estado, sendo que o regime Colombiano estabelece sanções mais graves e, ao mesmo tempo um regime de fundamentação da acusação mais transparente por força da investigação que antecede impeachment.

No que respeita à competência executiva, em ambas as Constituições, o Chefe de Estado é, simultaneamente Chefe de Governo e ambos detêm o poder de emitir decretos ao abrigo da competência executiva que desem- penham. Os fatores diferenciadores que resultam do poder que lhes é conferido para emitir decretos resulta, por um lado, nos critérios definidos pela Constituição para a emissão e, por outro lado, nos mecanismos de fis- calização previstos para o respeito pelo princípio da separação de poderes. Como veremos, destas diferenças resulta a demonstração de um poder de maior amplitude do Chefe de Estado Argentino e um maior mecanismo de controlo dos poderes exercidos pelo Chefe de Estado Colombiano. A Lei Fundamental dos dois países define que o Presidente não pode legislar, sob pena de violação da legalidade e do princípio da separação de poderes, excecionando esta regra com o poder de emitir decretos perante casos exce- cionais. A primeira distinção entre as duas resulta, desde logo nos poderes de controlo exercidos sobre tal emissão: a Constituição da Argentina prevê que, tratando-se de um poder exercido excecionalmente, a decisão de tal emissão exige que seja reunido consenso entre os ministros que compõe o governo, bem como a assinatura do Chefe de Gabinete de Ministros. Cabe a este órgão submeter o decreto para aprovação à Comision Bicameral Permanente que a sancione. Além deste critério agravado, numa decisão do Supremo Tribunal Argentino foi feita uma interpretação relativa a este poder que, em suma, limita a emissão dos decretos focando-se na impossibilidade do legislador ordinário se poder reunir, ainda que tal impossibilidade seja imediata e incompatível com o procedimento legislativo comum. A Constituição Colombiana procura definir e dividir com rigor os atos que são da competência do Chefe de Estado, dos atos que são competência enquanto Chefe do Executivo, ao exigir que os últimos sejam subscritos pelos ministros, dos quais resulta a sua responsabilização, ou seja há uma limitação do exercício do poder de emissão de decretos resultante desta necessidade de assinatura.

A segunda distinção resulta do conceito de excecionalidade que a Lei Fundamental estabelece para que tal poder seja exercido: a Constituição

Dos Poderes dos Chefes de Estado na Argentina e na Colômbia  81 Argentina estabelece critérios de necessidade e urgência indeterminados, ao passo que a Constituição Colombiana define quais são os estados de exceção admitidos, com requisitos claros e detalha-os exaustivamente em lei ordinária e sujeita-os a uma aprovação do Congresso, que os pode suspender a todo o tempo, e ainda a um juízo do Tribunal Constitucional. A realidade da utilização destes decretos revela duas dimensões impor- tantes: por um lado, o recurso sucessivo dos presidentes da Argentina à emissão destes decretos, por outro lado a consagração de um regime bastante restritivo na Constituição Colombiana de 1991. Como demonstrámos na nossa análise, ao longo dos mandatos dos diferentes presidentes, o recurso aos decretos de necessidade e urgência é revelador de uma tendência de governação e, ao mesmo tempo, de um reforço dos poderes presidenciais fora do alcance do poder legislativo num cenário de conjuntura económica grave que tem marcado a Argentina ao longo dos anos. Já no que respeita à Colômbia, a Constituição Política de 1991 apresenta um reforço dos limites de emissão dos decretos do governo como consequência do período histórico-político anterior, sendo que, nesta altura, o recurso a esta forma de legislar foi utilizado abusivamente, refletindo um estado permanente de “anormalidade” e de substituição do legislador natural pelo legislador excecional e, consequentemente, de atropelo aos direitos, liberdades e garantias.

O último ponto de análise do nosso trabalho incide sobre as relações do poder do chefe de estado com o poder legislativo e o poder judicial, na medida em que a compreensão do modo de funcionamento destas relações permite demonstrar se a Lei Fundamental do país traduz a separação de poderes e, em caso afirmativo, como e em que medida. Os poderes que agora analisamos refletem o sistema de governo presidencialista na sua essência onde a relação com o poder legislativo se traduz num “casamento indissolúvel” e onde as constituições tendem a prever um sistema de freios e contrapesos que procuram limitar os excessos de poder. Exemplo disso é a iniciativa exclusiva do poder legislativo para iniciar um processo de impeach- ment ou a autorização conferida pelo Congresso para que o Presidente possa emitir decretos perante os Estados de exceção. Ainda assim, a Constituição da Argentina reflete, como temos vindo a demonstrar, um conjunto alar- gado de poderes ao Chefe de Estado, que não são previstos para a figura do Chefe de Estado Colombiano. Embora a Constituição Argentina preveja a figura do Chefe de Gabinete de Ministros e lhe confira um conjunto de

competências alargadas em matéria de governação, a nomeação deste con- tinua a pertencer em exclusivo ao Presidente e nele se reúnem as principais funções presidenciais. O Chefe de Estado Colombiano, na qualidade de Chefe do Executivo, vê os seus atos vinculados à necessidade de assinatura dos ministros que compõem o governo. Do mesmo modo, em relação ao poder judicial, compete ao Chefe de Estado a nomeação dos juízes dos tribunais de topo, o que não acontece no caso colombiano.

Do exercício comparativo realizado verificamos que as Constituições de ambos os países não consagram sistemas presidencialistas clássicos atendendo a que a configuração dos poderes do chefe de Estado no Estado Argentina nos direciona para um hiperpresidencialismo, ao passo que os que são conferidos ao Presidente colombiano podem ser caracterizados como um presidencialismo controlado. No que respeita ao primeiro tipo, assiste-se à existência de um poder presidencial dotado de amplos poderes, nomeadamente no que respeita aos seus poderes de nomeação, de papel de comandante do chefe supremo das forças armadas e com uma alargada competência executiva. Estas características de concentração de poder, resultantes da necessidade do reforço presidencial, atendendo ao cenário de crise económica que a Argentina tem vivido, mas também o passado his- tórico de períodos de ditadura militar, espelham a necessidade do exercício de um poder concentrado que, ao mesmo tempo, não é acompanhado por mecanismos de checks and balances que medeiem ou refreiem tal exercício. Este sentido de independência e autonomia leva à utilização excessiva dos poderes executivos, demonstrável pelo recurso aos decretos de necessidade e urgência que se destacam numa análise empírica do tema. Já no caso colombiano, consideramos que os mecanismos de checks and balances exis- tem e estão perfeitamente definidos no texto constitucional. Com efeito, os poderes do presidente na qualidade chefe de estado e na qualidade de chefe do executivo estão claramente definidos e obedecem a mecanismos de controlo, como a necessidade de as decisões do executivo terem de ser tomadas por todo o executivo, bem como a existência de um processo de responsabilização criminal que, de acordo com o ato praticado pode ser da competência do poder legislativo ou do poder judicial.

Dos Poderes dos Chefes de Estado na Argentina e na Colômbia  83 Grelha Comparativa

Sim/Não Alternativa/Limitação Artigo (os) Sim/Não Alternativa/Limitação Artigo (os)

Eleição Directa por sufrágio

universal, obrigatório Eleição Direta; por sufrágio universal, voto facultativo

Eleição à Segunda volta; tem de ter nascido em território argentino, ou se tiver nascido

no estrangeiro, ser filho de um cidadão nativo.

Tem de ser Colombiano, cidadão e ter mais de 30 anos; Não pode ter exercido a presidência e caso tenha

sido vice presidente, se a substituição do presidente tiver durado menos de 3 meses; Esta proibição só poder derrogada por

referendo.

Tem de ter feito 30 anos; cidadania Argentina há mais

de seis anos, que tenha um rendimento anual de dois mil

pesos fuertes ou rendimentos semelhantes e que seja nativo da província que o elege, ou que nela resida há mais de dois anos.

Mandato

Poderes dos chefes de Estado

Argentina Colômbia

Eleição Direta, por

sufrágio universal Sim 94º/89º/55º37º, Sim

260º, 190º 191º, 197º Do mesmo modo, não pode ser

eleito Presidente ou Vice Presidente quem alguma vez tenha incorrido

nas violações do disposto no art.197º nº1, 4 e 7, nem o cidadão

que um ano antes da investidura como vice presidente tenha sido um

dos seguintes cargos: Ministro, Diretor de departamento administrativo, magistrado do Supremo Tribunal de Justiça, do

Tribunal Constitucional, do Conselho de estado da Comissão

nacional de disciplina judicial, membro da comissão de aforados

ou do conselho nacional eleitoral,