Antes de qualquer consideração, deve ser dito que a análise proposta no trabalho foi bastante produtiva, pois o objetivo principal do trabalho que era analisar a norma constitucional do desenvolvimento o instrumento jurídico-normativo do Conteúdo Local como meio de garantir a efetividade da norma constitucional foi alcançado.
Tanto a concepção de desenvolvimento pôde ser aprofundada frente a hermenêutica constitucional moderna desbravando a sua estrutura normativa, como o instrumento jurídico- normativo da política de Conteúdo Local pôde ser posto à prova perante uma incisiva verificação de suas condicionantes, limites e elementos de validade como é o caso específico da sua estrutura de competência.
Estas considerações devem ser feitas, por que à primeira impressão quando se observa a política de Conteúdo Local, como apenas cláusula do Contrato de Concessão ou de Partilha da indústria petrolífera, é de que se trata de algo muitíssimo restrito e minucioso, tornando-se pouco atrativa para o estudo científico.
Pode-se afirmar que essa visão inicial se demonstra equivocada perante um estudo um tanto mais profícuo sobre o tema.
A estranheza da matéria que logo é afastada, dá-se pela pouca amplitude que possui ainda, o estudo jurídico-regulatório existente no Brasil, especialmente no que se refere à regulação energética, área ainda muito árida para estudos a nível extrainstitucional.
Assim, por não serem as informações sobre essa seara do conhecimento muito difundidas, terminam os inexperientes na área tendo muita dificuldade para entender o funcionamento de ações estatais como a aqui estudada.
O Conteúdo Local, além disso, traz especial dificuldade pela nomenclatura que foi utilizada para identificar essa política regulatória, sendo bastante similar na tradução em outros idiomas, mas que não torna a sua intelecção mais amigável. Unir “Conteúdo” com “local” não é a forma mais fácil de explicar o que essa ação procura incentivar ou a riqueza que gera.
Apesar dessa limitação, as informações que vão aos poucos sendo captadas no meio em que está inserida a política fazem com que o seu condão indutivo de melhorias socioeconômicas possa ser sentido e passem a construir uma concepção de política estatal útil ao desenvolvimento nacional.
Quando percebida essa especialidade trazida pelo Conteúdo Local, e ao contrário daquela primeira impressão, se descobre que se trata de uma ação bastante ampla em termos
econômicos e sociais instalados no país e vinculada à sua indústria, faz-se com que mais do que simplesmente utilizar a estrutura já montada na dinâmica da indústria do petróleo, é preciso entender o seu funcionamento e visualizar como poderia ser melhorada.
Por isso que o estudo apresentado foi proposto em uma metodologia que permitiu tanto o reconhecimento do ambiente constitucional em que se instala a política, quanto a apreensão do papel do Estado em sua estruturação, havendo direcionado o trabalho em prol de analisar se o programa regulatório da política de Conteúdo Local seria suficiente para cumprir o papel para o qual fora criado.
Dessa maneira, propor o objetivo constitucional de desenvolvimento como base constitucional que suporta a política de Conteúdo Local se demonstrou como a principal medida teórica para abarcar as dinâmicas principiológicas e axiológicas que interagem através da política, algo que demonstra claramente o alcance do objetivo específico da sua formação constitucional.
Indicar o objetivo de desenvolvimento nacional como principal diretiva jurídico- axiológica da política de Conteúdo Local fez com que as ações envolvendo limitações a liberdade, implementação de preferências, e incentivos sociais em face de particulares, pudessem ser conduzidos a uma perspectiva de aceitação.
Contudo, essa orientação não seria suficiente para justificar de forma juridicamente aceitável, especialmente no que tange aos atributos da validade e da coercibilidade normativa, todas as dinâmicas da política, o que fez com que uma visão de direito ao desenvolvimento como direito de acesso a políticas públicas tivesse que ser considerado, o que respondeu a pergunta de pesquisa elencada sobre a atual expressão constitucional do direito ao desenvolvimento.
Com essa concepção em mãos, entender o que se constitui “política pública” se tornou ponto de passagem necessário ao desenvolvimento do tema, elencando o seu ciclo de formação constituído pelas noções de planejamento, legitimação e implementação que tiveram de ser estudados juntamente com a forma de escolha das agendas de políticas estatais, para indicar o motivo do surgimento da política de Conteúdo Local, algo que responderia a estrutura da instrumentalização do direito ao desenvolvimento.
Havendo coberto as bases jurídico-constitucionais e administrativamente importantes para o entendimento da política, uma rápida apresentação histórica sobre a origem da política foi suficiente para conferir os fundamentos fáticos que, observando a inserção da indústria petrolífera na agenda estatal, tornaram necessária a criação da Cláusula de Conteúdo Local
como parte do Contrato de Concessão da indústria do petróleo e critério de escolha nos editais de licitação desta área de empreendimento.
Uma vez criada, sua notável expansão em importância e amplitude durante quase duas décadas, puderam fazer com que se entendesse que o Conteúdo Local não poderia manter-se contido nas cláusulas de um contrato tão limitador no que se refere ao ser poder de ação frente as necessidades socioeconômicas existentes no país.
A legitimação dessa política atingida por sua inserção no texto legal apresentou o potencial de uma nova perspectiva jurídico-institucional para o desenvolvimento da indústria brasileira, mas apesar dessa normatização, a verdadeira implementação de um programa estatal de ação que ponha o Conteúdo Local como dinâmica central de pelo menos um setor de atuação estatal, como é o caso da indústria petrolífera, deixou muito a desejar.
Relegado a apenas uma mera repetição dos termos existentes nos tratos contratuais já existentes dentro da indústria, o Conteúdo Local não conseguiu por seu reconhecimento legal, que representaria a aceitação democrática daquela ação estatal, almejar mais do que a conhecida limitação contratual a que por algum tempo já estava relegada.
Apesar desse reconhecimento legal vir escoltado por determinações de planejamento por parte de órgãos estatais, em especial o Ministério de Minas e Energia, a concretização do mesmo até o momento não demonstrou quaisquer novidades, mais uma vez mantendo o Conteúdo Local em um rincão distante cujas fronteiras são apenas as de contratos administrativos, eliminando a possibilidade de uma ação verdadeiramente reconhecida como estatal.
Não quer se dizer que o Conteúdo Local da forma como se encontra dentro da estrutura regulatória do setor petrolífero não tenha sua importância, ou uma dimensão considerável, afinal trata-se de uma política bastante discutida e que possui finalidades memoráveis a ela atrelada, além de uma estrutura técnico-normativa muitíssimo bem formulada no que tange as certificações.
Essa estrutura desenvolvida pela Agencia Nacional do Petróleo foi analisada de maneira tão especial que ao final do estudo da mesma foi formulado como produto específico, um meio de sistematização das informações trabalhadas, o fluxograma apresentado na página 104, identificado como “Figura 2 - Estrutura da Política Regulatória de Conteúdo Local coordenada pela ANP”, que traz as relações existentes entre a ANP, os certificadores, os fornecedores e os concessionários.
Esse fluxograma auxilia no reconhecimento da política de Conteúdo Local como um importante instrumento coativo da regulação setorial, com uma finalidade muito bem indicada
que é a de desenvolvimento da indústria nacional de suprimentos, que foi administrativamente muito bem pensada pela Agência Reguladora, mas que de fato não consegue levantar os dados dos resultados amplos para o mercado nacional, nem apresentar propostas de ampliação da sua eficiência.
Isso ocorre por que o crescimento desta ação se demonstrou algo muito empírico com o passar dos anos, ou seja, um instrumento apreendido através da experiência prática dos agentes envolvidos na regulação que haviam criado aquela política, que somente por obediência a uma ideologia política dominante que posteriormente conseguiria se casar com o conteúdo normativo inserido na norma constitucional, pôde se tornar realidade no cenário jurídico- político brasileiro.
Em outras palavras, o que deve ser dito é que, ainda que existindo a demanda pela criação e ampliação da indústria de base nacional, especialmente pelo poder de mudança socioeconômica que o surgimento e evolução de uma setor como essa trazem à vida da sociedade brasileira, a solução que mais tarde viria a ser reconhecida, foi criada sem nenhum planejamento ou estudo aprofundado, sem fazer um levantamentos gerais nem específicos sobre a situação a ser enfrentada e sem o estabelecimento de metas a serem esperadas das suas ações. Nesse ponto, a de se esclarecer que por não ter sido realmente pensada a princípio como política pública estatal essa falta de organização e de planejamento é vista como natural, contudo, no momento em que é entendido o potencial da ação a que se propõe, assim como o foi no momento da criação do PROMINP, passa-se a ter uma situação completamente diferenciada, para a qual o estudo sobre a implementação que envolve o planejamento de atividades estatais e legitimação da competência de agentes com poderes suficientes para tanto deveria tomar lugar, algo que não ocorreu, tendo o PROMINP se demonstrado como uma iniciativa paliativa, na qual, em verdade, vem se segurando a limitada estrutura política de ação estatal, mas que não fornece as bases necessárias para uma implementação completa de uma operação institucional como deveria ser o Conteúdo Local.
Ainda mais irreal é a perspectiva de transmitir o Conteúdo Local para uma normativa de valor legal sem realizar aquilo que é necessário para desenvolver a ação, mantendo-a nas mãos de um órgão juridicamente limitado como é a Agência Nacional do Petróleo, que apesar de demonstrar a sua melhor técnica regulatória encontra cada vez mais barreiras jurídicas, políticas e econômicas para a formulação de uma indústria mais bem qualificada.
Não é a toa que os concessionários apresentam tentativas cada vez mais comuns de retificações de editais de licitação que envolvem o Conteúdo Local como critério, cláusula e obrigação executória contratual, cada vez mais exigente mas cada vez menos justificáveis
perante o ordenamento jurídico brasileiro e a falta de comprovação de uma necessidade estatal de desenvolvimento competitivo da indústria, afinal não se demonstram quaisquer resultados sobre as ações já existentes.
Por causa da falta do planejamento da ação, falha a política já na fase de legitimação, o que faz com que a sua implementação seja altamente prejudicada, por ser feita na base de um tecnicismo incipiente e de uma proteção jurídica oferecida pelo poder soberano estatal que ainda consegue resguardar com dificuldades o cumprimento das medidas administrativas que impõe.
Sem nenhuma das etapas de formação de uma política pública bem construída o Conteúdo Local se torna portanto algo impossível de ser avaliado concretamente, através de dados estatísticos e projeções econômicas que serviriam de feed-back na melhoria da política.
Observadas essas dificuldades no teor do trabalho, a política de Conteúdo Local passou a ser metodicamente criticada quanto ao cumprimento do papel de desenvolvimento socioeconômico estatal conforme foi compreendido. Essa crítica partiu portanto da análise das suas fragilidades, identificando os problemas por ela evidenciados e apresentando possibilidades de adequação para um melhor aproveitamento do potencial latente da política.
Dentro das atividades que poderiam propor melhorias no conteúdo da política, terminaram por se apresentar a inserção de quatro elementos como principais para o funcionamento eficiente da medida: a infraestrutura, o ambiente negocial, as políticas públicas anexas e a capacidade técnica e tecnológica local.
Cada um deles com a sua importância específica quando bem conectados e postos como pilares estruturais do planejamento de uma política desse porte, conseguem, pelo menos de início, ampliar os horizontes de concretização finalística desta ação.
Contudo, somente a identificação destes pontos-chave na formulação de uma verdadeira estrutura de política pública estatal não se mostram suficientes para propor uma recriação da ação do Conteúdo Local no cenário da indústria petrolífera, especialmente por que esse cenário através dessa política tem que se ligar a um mais amplo que é o da indústria de suprimentos e reconhecer a competitividade internacional cada vez mais crescente, algo que a pura regulação setorial proposta pela ANP não consegue atingir.
Dessa forma, uma modificação institucional foi proposta como etapa de recriação da política, que podendo utilizar do aparato técnico desenvolvido pela ANP para a captação de recursos econômicos, deveria se voltar ao planejamento e implementação das estruturas necessárias a efetivação de objetivos de desenvolvimento concretamente considerados.
Dentro desse planejamento, no entanto, foi observada ainda como dinâmica integrativa principal de uma política que tem no seu íntimo a relação de identidade entre sociedade e território que ocupa, a associação dos âmbitos espaciais do território brasileiro. Em outras palavras a política de Conteúdo Local deveria se aproximar daquilo que a sua própria nomenclatura estabelece que é expandir aquilo que se obtém dentro de um específico espaço, utilizando de suas potencialidades.
Quer-se informar com isso, que na formação de um projeto institucional de Conteúdo Local os aproveitamentos máximos das ações em âmbitos locais devem ser consideradas, tanto quanto a aplicação de uma dinâmica multi-regional na qual a estrutura nacionalizante, ainda muito presente, possa ser distribuída ou redistribuída, de acordo com critérios de sociabilidade a serem considerados através da necessidade de acesso a direitos fundamentais tanto sociais quanto econômicos que, uma vez materializados por meio de politicas estatais, tenham como condão atrair o investimento presente e futuro naqueles espaços.
Ademais, foi importante a constatação de que a política de Conteúdo Local apesar de ser identificada como altamente indicável para o alcance do objetivo constitucional de desenvolvimento, algo que com algumas alterações possíveis, pode se tornar não somente indicado, mas também um instrumento concreto de ação estatal para o desenvolvimento, deve
ser encarada com grave seriedade e aplicada com muita eficiência como um simples “meio”.
Essa ideia pôde ser captada no desenvolvimento do texto na medida em que se observa que o recurso petrolífero, como epicentro de toda essa operação, é não só finito e cada vez mais economicamente difícil de ser utilizado como fonte primária de energia, como também frente ao avanço tecnológico a que se observa faz supor que em algum tempo possa ser superado, levando com ele todas as iniciativas a ele atreladas.
Nesse sentido, o pensamento da política de Conteúdo Local como “meio” para o desenvolvimento deve além do critério territorial, levar em consideração também a questão temporal, fazendo com que os investimentos captados por esta política agora presente na indústria do petróleo sejam perenizados através da diversificação na matriz industrial brasileira que consigo traz a evolução da qualidade de vida de uma sociedade positivamente mais integrada e apta a conviver com uma concorrência cultural e econômica imposta no âmbito internacional.
Assim, ao pensar o Conteúdo Local como ação do Estado brasileiro para o desenvolvimento, significa fazer com que não a industria do petróleo seja a maior beneficiada, especialmente por ter um pátio industrial competitivo a mais para auxiliar no desempenho de suas atividades, mas sim que o futuro da industria brasileira, da economia brasileira, da
sociedade e da cultura desse país, possa ser encarado de maneira mais maleável, uma vez que com as ações estatais planejadas e implementadas de maneira correta, direcionadas constitucionalmente, o recurso petrolífero enquanto investimento já realizado pode servir como elemento primordial em uma Era em que terá tanto valor quanto a pedra.